Голосование по отзыву депутата, выборного должностного лица.

 

Сход граждан.

 

Все остальное в презентации (был конец лекции, и она быстро пролистывала слайды).

 

Лекция 26.10.2013

Правотворческая инициатива.

 

Правотворческая инициатива - важный элемент демократии. Ею наделяется инициативная группа граждан, обладающая избирательным правом. Как определяется инициативная группа? На местном уровне. Закон устанавливает лишь требование к численности группы, но запоминать это не надо.

 

Если представительный орган не выполнил свою обязанность по принятию МПА об инициативной группе, то 131-ФЗ прямо говорит, что отсутствие МПА не препятствует осуществлению правотворческой инициативы. Тогда такая инициатива напрямую 131-ым законом регулируется.

 

Проект МПА должен быть создан инициативной группой. Подписи к акту у граждан надо собрать. А потом проект в представительный орган МС отправляется. И еще инициативная группа имеет право прокомментировать свою правотворческую инициативу.

 

Более того, закон предусматривает необходимость дачи мотивированного ответа на правотворческую инициативу в случае отказа от такой инициативы. Отказ может быть обжалован в суде.

 

Нужно акцентировать внимание на следующем.

 

Территориальное общественное самоуправление (ТОС).

 

Определение, данное в 131-ФЗ, недостаточно четко позволяет понять, в чем отличие ТОС от собственного местного самоуправления.

 

ТОС - самоорганизация граждан по месту жительства внутри МО (так 131-ФЗ говорит).

 

В чем смысл этой особой формы участия граждан в осуществлении права на местное самоуправления? Право на местное самоуправление предполагает, что население вправе/обязано участвовать в осуществлении управления на своем месте. А ТОС не предполагает обязательных вопросов местного значения, которые обязательно нужно решать в форме ТОС.

 

Далее, осуществление функций, которые есть у ТОС, возможно, только если имеет место самоорганизация граждан. Если МС, то нужен закон субъекта РФ о создании МО. Там госвласть помогает в создании МО. Что касается ТОС, то это исключительная инициатива граждан. Граждане могут объединяться по-разному, лишь бы территориальный принцип был главным.

 

Могут быть граждане одного подъезда, одной улицы, квартала и т.д. Вопросы какие решают? Вопросы текущего жизнеобеспечения?

 

А вообще для чего граждане в ТОС объединяются? Например, есть сельское поселение. 1000 человек - это не одна улица. А местного бюджета не хватает для газификации всех улиц такого сельского поселения. Или водоснабжение. Колонки на каждой улицы свои. И вдруг одна колонка сломалась. У сельского поселения нет средств, чтобы сделать централизованное водоснабжение, или чтобы починить колонку. Тогда жители одной улицы, у которой колонка сломалась, могут скинуться и починить колонку своими средствами, или самим коллективно починить колонку. Это будет ТОС.

 

Закон устанавливает требования к порядку создания ТОС. А зачем это регулировать законом, если это исключительная инициатива граждан? Зачем закон пишет компетенцию органов ТОС? Закон же и отвечает на эти вопросы: ТОСу могут выделяться деньги из местного бюджета на решение вопроса местного значения. Например, для централизованного водоснабжения в определенном году денег нет, то для организации водоснабжения на определенных улицах деньги есть. Тогда создается ТОС, ему дают деньги, и ТОС делает у себя на районе водоснабжение.

 

Если даются деньги из местного бюджета, то они могут даваться только на решение вопросов местного значения. В этой связи нужно отметить, что в таких ситуациях ТОС будет исполнять часть вопросов местного значения. Естественно, ТОС должен будет потом отчитаться.

 

А как отличается ТОС, например, от ТСЖ? ТСЖ решает вопросы содержания собственности. ТОС решает то, что вне ТСЖ (уборка улиц на землях муниципалов, например, прилегающих к домам граждан).

 

Для создания ТОС закон предусматривает проведение собраний или конференций граждан.

 

Какие полномочия могут быть у ТОС? Если ТОС будет регистрироваться в качестве некоммерческой организации, то необходимости регистрировать инициативную группу, ибо ТОС имеет право на правотворческую инициативу. Правила ответа муниципалов на инициативы ТОС такие же, как и в случае с инициативными группами.

 

Для БК ТОС - это обычная некоммерческая организация. Правда, если речь идет о распределении бюджетных средств, то некоммерческие организации должны участвовать в конкурсе, а ТОС может получить бюджетные деньги вне конкурса.

 

Публичные слушания.

 

Оные обязательны в случае принятия устава МО, в случае проведения территориальных преобразований.

 

С инициативой проведения слушаний могут выступать не только органы МС в лице представительного органа или главы МО, но и населения. Причем точно так же, как создается инициативная группа.

 

Если с инициативой выступает население, то публичные слушания у нас будут назначаться представительным органом МО.

 

131-ФЗ предлагает альтернативу по публичным слушаниям: можно о них в уставе или в МПА написать, мы, к сожалению, таких примеров уставов или МПА не обнаружим. Но это не препятствует проведению слушаний. Просто такие слушания тогда будут напрямую 131-ФЗ регулироваться.

 

Местный НПА нужен для определения правильной процедуры публичных слушаний.

 

Закон не предусматривает юридически-значимых результатов после проведения слушаний. Правда, закон обязывает публикацию результатов слушаний. Но какие будут результаты, если даже голосования не проводится. Результатами таких слушаний будут примерно следующие: "выступили такие-то, сказали то-то". И все. Нужно, чтобы слушания получили большее значение.

Какие вопросы обязательно выносятся на публичные слушания? Многие вопросы связаны с территорией МО.

 

131-ФЗ говорит, что перечень форм участия населения в осуществлении МС открытый. Например, еще есть собрания граждан. Закон обязывает муниципалов дать ответ таким гражданам, которые по результатам собрания направили обращение в органы МС.

 

Самое главное, чтобы не выходили за вопросы местного значения.

 

Опрос граждан.

 

В Хартии пишут часто "решения принимаются с учетом мнения граждан". Как мнение граждан узнать? Референдум. Но он дорогой. Можно опрос граждан провести. Это тоже формализованная процедура, но он не предполагает получение мнение всех избирателей внутри МО. Более того, опрос не предполагает, что будет опрашиваться определенный процент населения.

 

При опросе нужно четко написать формулировку вопроса. Опрос необязательно персонифицирован, как и результаты голосования, например. Никто не должен знать, как вы конкретно проголосовали.

 

Методика проведения опроса (выборка населения). Опрос завязан на знаниях социологии. В этом смысле важно понять, какова методика опроса. Хреновым будет тот опрос, где мнение высказали 1000 человек из 50000 людей в МО.

 

Дата и сроки проведения опроса тоже важны. Нельзя поднимать результаты опроса, который проводился давно, когда всё было неправдой.

 

Опрос граждан назначается представительным органом. Как правило, с инициативой проведения опроса выступают не граждане, а органы МС. Когда такая инициатива случается? Как правило, когда территория МО меняется, когда строительство планируется и т.д.

 

В зависимости от того, кто выступил с инициативой проведения опроса, производится и финансирование. Если опрос заказан муниципалами, то они и платят за карнавал. А если опрос заказан субъектом РФ, то деньги из бюджета субъекта РФ идут.

 

Территориальная организация МС

 

Муниципальное территориальное устройство - это деление субъекта РФ на муниципальные организация, определение их границ.

 

Вопросы территориального устройства на двух уровнях. На первом уровне - правила игры, а на втором - тип МО, его границы и его наименование закрепляются.

 

Нельзя сказать, что МО - это перманентная данность. МО упраздняются, создаются и меняются постоянно.

 

Все правила о преобразовании МО подчинены принципам, вытыкаемых из Хартии, 131-ФЗ и из законов субъектов РФ.

 

Принцип учета административно-территориальных границ, принцип учета мнения населения, принцип сочетания двухуровневой системы (район и поселения), принцип приближенности МО к населению и принцип учета национальных и иных особенностей территории.

 

Принцип учета административно-территориальных границ.

 

Территория одного МО должна полностью входить в состав территории поселения. Нельзя взять один населенный пункт, расположенный по разным берегам реки, и разбить его на два МО. Один пункт - одно МО.

 

Далее, нельзя разные пункты объединять произвольно в одно МО. У них должны быть общие границы.

 

Это все о первом уровне.

 

Когда мы говорим о втором уровне (районах), то там нельзя делить территорию МО и территорию населенных пунктов. Межселенные территории также должны быть объединены общей границей. Поэтому не всегда удается соблюсти требование доступности центра района от его окраин. Не всегда удается соблюсти и требование об экономической самостоятельности МО. Может быть, мы бы и захватили бесхозную территорию, но есть требования доступности центра района и требование об экономической самостоятельности.

 

Что значит "объединены общей территорией"? Нельзя присовокупить к району территорию, не имеющую общую границу с районом. Хотя экономически такое бывает выгодно иногда. Когда территории НЕ объединены общей территорией? Например, Калининградская область и остальная Россия.

 

Далее, территория одного поселения не может входить в состав территории другого поселения. Казалось бы, это очевидно, но по закону 1995 года прецеденты включения одного поселения в другое случались. Поэтому сейчас это прямо написали.

 

Про СПб мы должны вспомнить, что МО в СПб может находиться только внутри границ одного из районов СПб. Районы в СПб - это уровень субъекта РФ.

 

Есть еще специфические территории - ЗАТО. Границы МО ЗАТО определяются указом президента и совпадают с границами населенных пунктов, как правило.

 

Принцип учета мнения населения.

 

Население может выступать с инициативой изменения территории МО, упразднении МО, объединении двух МО, разъединении оных.

 

Вопросы о преобразовании МО обязательно выносятся на публичные слушания.

 

Как может учитываться мнение? Учет мнения не всегда четко прописан. Оно может учитываться на публичных слушаниях, на референдумах или сходах граждан. Чаще использует такую форму, как решение представительного органа МО.

 

Принцип сочетания двухуровневой системы МО.

 

У МО первого уровня свои вопросы местного значения, у района (второго уровня) - свои вопросы. И они теоретически не должны пересекаться. Хотя на практике сложности с разграничением вопросом есть. Но задумка была такая - район не может решать вопросы поселения, и наоборот.

 

Район принимает решения, обязательные на межселенных территориях.

 

Городской округ, даже если он находится в сердце района, имеет территорию, которая юридически в состав района не входит.

 

Принцип приближенности муниципальных образований.

 

Он заключается в том, что есть исторически сложившиеся поселения, и именно они должны браться за основу при создании МО. С другой стороны, пункты могут искусственно создаваться вокруг завода. Так многие города раньше были созданы.

 

Принцип учета национальных, географических, экономических и иных особенностей территорий.

 

Нужно, чтобы у МО был генеральный план, но пока они не у всех МО есть. Тогда границы МО определяются на основании исторических данных. Например, берут советские карты.

 

Виды муниципальных территориальных преобразований - в широком и узком смысле. В широком смысле - это даже когда речь идет лишь об изменении границ, или когда упраздняется МО (упразднить МО можно только МО первого уровня). В узком смысле - объединение, разделение, изменение статуса.

 

Для преобразований в узком смысле есть общие процедуры их проведения, которые не распространяются на изменение границ или упразднение МО.

 

Когда упраздняется МО? Когда меньше 100 человек, и когда даже сход провести нельзя.

 

Как изменяются границы МО? Это когда между МО уже есть границы, но их надо изменить. Если границы надо с нуля писать, то это установление границ (такое, как правило, происходит при возникновении на межселенных территориях нового МО).

 

Объединение МО - это присоединение одного к другому, или объединение с образованием абсолютно нового МО.

 

Разделение возможно, когда, например, изначально в МО было два населенных пункта, а потом они оба развились до самостоятельных МО.

 

Изменение границ - когда происходит преобразование МО, границы могут и меняться, и не меняться.

 

Этапы преобразования, упразднения, изменения границ МО.

 

1. Выдвижение инициативы об изменении границ, о соответствующем преобразовании или об упразднении МО.

 

Инициатива населения реализуется в порядке, предусмотренном ФЗ, законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума, а при упразднении поселения - путем принятия решения на сходе граждан.

 

Инициатива может быть у граждан. Порядок выдвижения инициативы, как при референдуме. Инициатива может быть у органов власти. А как она выдвигается? В порядке, предусмотренном для принятия актов такого органа.

 

2. Выявление мнения населения по поводу преобразования МО в широком смысле этого слова.

 

Потом надо выяснить мнение граждан. Как выяснить? Есть специальная форма выяснения мнения, похожая на референдум (ч.3 ст.24 131-ФЗ). Еще как? Путем схода граждан. Еще согласие населения может быть через решение представительного органа МО. А еще может быть публичное слушание и др. формы мнения населения (например, опрос граждан).

 

Какие формы выявления мнения населения нужны при конкретных видах преобразования?

 

Если просто границы меняются без изменения статуса.

 

Ситуация 1: есть район, и в процессе изменения границ часть территории поселения переходит к другому району. Район состоит из территории поселений и межселенных территорий. Территория поселения уходит в другой район. Это изменение границ района.

 

Тут нужно согласие населения, проживающего в поселении, которое переходит в другой район. А еще нужно учесть мнение представительного органа как старого района, так и нового района (ч.2 ст.12 131-ФЗ). Мнение поселения может быть запрошено на сходе граждан. А мнение представительных районов - через решения представительных органов.

 

Ситуация 2: когда затрагиваются границы на 1 уровне - на уровне поселений.

 

Тут нужно согласие населения передаваемых населенных пунктов (может быть получено на сходе граждан) с учетом мнения представительных органов заинтересованных поселений (ч.3 ст.24 131-ФЗ). Заинтересованные поселения - это, как правило, старые и новые поселения.

 

Ситуация 3: территория района переходит к территории округа.

 

Тут нужно согласие населения передаваемого поселения, городских округов, выраженное в виде решений представительных органов соответствующего поселения и округа, а также с учетом мнения представительного органа района.

 

Ситуация 4: когда передаются межселенные территории из одного района в другой.

 

Тут достаточно мнения представительных органов каждого из муниципальных районов.

 

Если преобразование муниципального образования.

 

Ситуация 1: при объединении двух и более поселений.

 

Тут нужны решения представительных органов всех объединяемых поселений (ч.3 ст.13 131-ФЗ).

 

Ситуация 2: поселение объединяется с округом.

 

Тут нужно согласие представительного органа поселения и городского округа с учетом мнения представительного органа района, который лишается поселения.

 

Ситуация 3: когда объединяются два и более района без изменения границ иных МО.

 

Тут нужно учесть мнение представительных органов объединяемых районов.

 

Ситуация 4: разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений.

 

Тут нужно голосование в порядке ст.24 131-ФЗ (очень похоже на местный референдум).

 

Ситуация 5: разделение района

 

Тут нужно учесть мнение представительного органа района.

 

Ситуация 6: меняется статус городского поселения с наделением его статусом округа или лишением этого статуса.

 

Тут нужно согласие населения городского поселения, а также согласие населения района, из состава которого он выделяется (в состав которого он включается). Голосование проводится раздельно в поселении и районе (ч.7 ст.13 131-ФЗ).

 

Если поселение упраздняется.

 

Эта ситуация допускается только для территорий с низкой плотностью населения (если численность населения поселения не более 100 человек). Территория поселения при упразднении становится межселенной территорией.

 

Решение принимается на сходе граждан, а представительный орган района должен высказать мнение.

 

Если поселение вновь создается на межселенных территориях.

 

В таком случае нужен сход граждан, и нужно согласие от представительного органа района.

 

Это все статьи 11-13.2 131-ФЗ.

 

Каковы позиции КС по вопросу преобразования МО?

 

ОКС 10.07.2003 289-О "Брянское дело". Тут КС сказал, что при решении вопросов реорганизации МО (объединение, разделение и т.д.) учет мнения населения и порядок организации выявления мнения возможен путем сбора подписей или письменных заявлений. Это как пример формы, не предусмотренной законом, но тем не менее допустимой.

 

ОКС 03.04.2007 171-О-П "Кабардино-балкарское дело". Ставилось несколько вопросов (в т.ч. и вступление в силу МПА - это важно, хотя и не по сегодняшней теме; это ОКС надо знать и применительно к теме о МПА).

 

Первый вопрос. В законах КБР не предусмотрены процедуры, связанные с получением согласия населения при проведении преобразования МО.

 

Второй вопрос. Поскольку КБР имеет высокую плотность населения, то выделение межселенных территорий неправомерно - так говорил закон КБР. Они объясняют это тем, что были определенные традиционные промыслы, и, следовательно, такая территория должна относиться к территориям населенных пунктов.

 

Третий вопрос. Включение сельских территорий в состав округа ведет к потере населением таких территорий статуса сельских жителей, что лишает их многих льгот.

 

По первому вопросу КС сказал, что отсутствие прямого указания на необходимость соблюдения принципа учета мнения не означает, что невозможно прямое действие Хартии и 131-ФЗ. Поэтому закон КБР не может быть признан несоответствующим КРФ, ибо 131-ФЗ и Хартия действуют напрямую. КС сказал, фактически, что хотя закон КБР и молчит по поводу учета мнения, но учет мнения все равно должен производиться.

 

По второму вопросу КС сказал, что выделение межселенных территорий допускается только на территориях с низкой плотностью населения. Такой нормы в 131-ФЗ нет, поэтому КС сотворил норму тут. КС обосновывает это тем, что нужно обеспечить жителям поселений право на использование исторически сложившихся земель населенных пунктов и прилегающих к ним земель общего пользования и пр. (принцип соблюдения исторических традиций при определении территорий МО).

 

По третьему вопросу КС отказал в рассмотрении оного, отметив, что такие процедуры в принципе законные, но если при этом учтено мнение населения.

 

ОКС 15.05.2007 344-О-П "Якутское дело". Был округ "Якутск". Рядом с ним были населенные пункты, образовывавшие отдельные сельские поселения. Было сельское поселение "Маган" и еще какое-то сельское поселение. Таким образом, было 3 самостоятельных МО. А еще был район, объединявший в себе поселения и окутывавший округ "Якутск". Решили преобразовать. К округу присоединили сельские поселения. Это объединение было, а мнение никого не запрашивалось. Но когда-то там проводился референдум по поводу создания в Якутске единого МО, и об установлении структуры органов МС. Он проводился задолго до того, как было проведено преобразование в виде объединения.

 

Объединение проводилось в 2004 году, а референдум - в 2002 году. Когда в суде поставили вопрос о том, что мнение населения не выяснялось, юристы пытались преподнести результаты такого референдума за учет мнения населения. Ну и суды признавали законным объединение, ибо мнение типа было выявлено.

 

КС с точки зрения КРФ и закона коллизии не усмотрел. Просто была порочная практика применения закона, подтверждаемая судебными решениями. КС фактически как бы сказал, что практика неконституционной была.

 

По закону 1995 года допускалось объединение МО налево и направо. Творилось черт знает что.

 

КС поступил, как всегда, и не стал вмешиваться в существо вопроса. Однако сказал, что эти поселения были самостоятельными МО. Следовательно, их преобразование и включение в состав округа должно проводиться с учетом мнения населения таких поселений. КС сказал, что референдум 2002 года был туфтой, но отметил, что форма учета мнения может быть любой. В этом смысле, ни КС, ни КРФ, ни 131-ФЗ не должны предопределять форму учета мнения населения.

 

ОКС 01.04.2008 №194-О-П "Калининградское дело". В Калининградской области был образован Балтийский городской округ. Он был образован на основе нескольких сельских и городских поселений (в 90-е годы это было). Однако в 2008 году представительный орган Балтийского городского округа принял решение об упразднении оного. И предлагалось следующая схема: городской округ "Балтийск" и поселок "Приморск" (городское поселение). Территория поселка "Приморск" уходила в муниципальный район "Зеленоградский". Решение принималось на уровне представительного органа Балтийского городского округа. Имело место разделение как форма преобразования.

 

Заявители считали, что поскольку решение принималось представительным органом, мнение населения фактически не выявлялось.

 

КС не рискнул принять постановление. С одной стороны, КС связан "Якутским делом" (формы выявления мнения населения могут быть самые разные). С другой стороны, КС отметил, что поскольку в формах должно быть выражено мнение населения, форма должна быть такая, чтобы истинно выявить мнение населения, и довести его (мнение) до публичной власти. КС также сказал, что при упразднении (и изменении в связи с этим границ территорий МО) наиболее крутой формой является референдум.

 

Но кто сказал, что решение представительного органа недостоверно? Орган же населением избирался! КС сказал, что решение легитимно, но для принятия решения представительным органом все равно нужно было выявить мнение населения.

 

ОКС 06.03.2008 №214-О-П "Новошахтинское дело". Одно МО (городское поселение Новошахтинск) передает району земельный участок, ставший межселенной территорией. Решение о передаче участка принималось представительным органом.

КС сказал, что поскольку речь идет о передаче существенной части территории населенного пункта, нужно было бы по-хорошему проводить референдум. С другой стороны, если представительный орган принимает такие решения, то это все оперативнее делается, и если такие решения не затрагивают непосредственно интересов населения, то можно и решения представительного органа. Федеральный законодатель, по мнению КС, не исключает необходимость правового гарантирования населения выразить свою позицию о территориальных изменениях. Далее КС сказал, что хотя решение и легитимно, нужно было мнение населения испросить: опрос, публичные слушания и т.д.

 

Казус про город "Домодедово" (из района в округ его преобразовали, объединив собственно Домодедово, 9 сельских округов и 150 сельских населенных пунктов). Решение о преобразовании было принято представительным органом района. В обоснование правильности муниципалы ссылались на генеральный план развития города Домодедово.

 

Правильно ли преобразовали?

 

Такая форма преобразования не предусмотрена законом - формальный аргумент. Но кто сказал, что перечень форм исчерпывающий?

 

Далее, такое преобразование может нарушить интересы жителей (поменяется статус таких жителей).

 

Кроме того, одно решение представительного органа - это никуда не годится (так Максим Королев сказал).

 

На уровне муниципального района (2 уровень) изменили статус МО первого уровня - нарушен принцип самостоятельности муниципальных образований.

 

Еще аргумент - упразднить район нельзя без получения согласия входящих в район поселений. И типа поэтому в Домодедово решили, как бы обойти этот запрет, и преобразовать район в округ.

 

Они предъявили (округ "Домодедово") генплан (он предполагал развитие округа), чтобы аргументировать законность создания округа. Такой генплан, по мнению Домодедово, прошел слушания в каждом объединенном МО. План был принят решением представительного органа муниципального района. Этого было достаточно для того, чтобы лишить самостоятельности несколько десятков муниципальных образований.

 

Могли поселения принять решение об упразднении себя? Нет. Но что они могли сделать? Они могли объединиться между собой в одно МО. Но объединению препятствовали требования под доступности до центра МО. Там городских поселений не было. Были, вроде, только сельские поселения. Объединение таких поселений было невозможно. Оно было бы возможно, если бы был хотя бы один городской округ, к которому могли бы присоединиться поселения. Тогда все было бы законно. А тут они незаконно сделали.

 

Первое решение ВС было - нельзя было присоединять, потому что городской округ должен иметь инфраструктуру, а в случае с Домодедово это были одни сельские поселения. Но с точки зрения закона, когда речь идет о присоединению к городскому округу, нет требования о том, чтобы присоединяемые земли не были сельскими.

 

Решение преобразовать район в округ ущербно, ибо десятки поселений исчезают. В кассации доказали, что решение было незаконным, а ВС во втором решении сказал, что все было законным.

 

Да, закон не содержит исчерпывающего перечня преобразований МО. Но этот перечень кончается там, где начинаются права МО. Здесь фактически несколько десятков МО были уничтожены.

 

В защиту объединения можно было бы сказать, что граждане в принципе не утратили право на местное самоуправления. Но вспомним Балкарское дело, где граждане хотели оставить себе сельское поселение, чтобы сохранить льготы, полагающиеся сельским жителям.

 

Компетенция МО

 

В 131-ФЗ есть соответствующая глава - "Вопросы местного значения". С точки зрения изучения этого материала эта глава сложна в изучении. Там несистематизированный перечень.

 

Вопросы местного значения (ВМЗ) закреплены в зависимости от типа МО. ВМЗ - это ядро в компетенции МО. Не только ВМЗ решаются муниципалами, но основное, что делают муниципалы, - это решают ВМЗ.

 

Нужно сказать, что мы привыкли работать в рамках КП с таким понятием как "предметы ведения" РФ и субъектов РФ. В КРФ дается перечисление направлений, в которых два уровня власти осуществляют свою деятельность. ВМЗ называются по-другому, но значат то же самое - это направление деятельности муниципалов.

 

ПКС 29.03.2011 №2-П (Читинское дело) - там как раз про это КС и сказал. КС сказал, как нужно читать 131-ФЗ в части определения ВМЗ.

 

В п.4 этого ПКС говорится о том, что конкретные ВМЗ - это характер общей нормы, которая устанавливает направление деятельности МО, но не объем полномочий, которыми обладают муниципалы для решения этого ВМЗ.

 

Нужно отличать ВМЗ и полномочия по решению ВМЗ. Законодатель сформулировал в главе 3 это косячно: иногда можно говорить о собственно ВМЗ, а иногда можно говорить о полномочиях. Полномочие - это как делать, а ВМЗ - это что делать.

 

Вопросы местного значения сформулированы не как пожелания, но и не как предписания ("должны быть решены"). 131-ФЗ говорит "к ВМЗ относятся...". Но это все равно значит, что ВМЗ обязательны для решения на муниципальном уровне. ВМЗ - это та сфера, за которую муниципальный уровень власти несет ответственность.

 

Понятие ВМЗ есть в слайдах.

 

Виды ВМЗ.

 

Они зависят от типов МО. МО не должны подчиняться друг другу. Поэтому при распределении ВМЗ между типами МО они не должны пересекаться между собой. Законодатель с этой задачей не всегда удачно справляется. Однако есть ВМЗ, которые четко можно идентифицировать как непересекающиеся.

 

У поселений - около 40 вопросов, у районов - столько же. У округов - почти 80.

 

Существует фактически 4 различных списка вопросов местного значения: для поселений, для районов, для округов и для внутригородских территорий городов федерального значения. В 131-ФЗ только 3 списка. Ст.79 131-ФЗ отсылает по поводу МО внутри СПб и МСК к законам субъектов федерации. Закон не говорит, что СПб и МСК должны выбирать для своих внутригородских территорий ВМЗ из 131-го закона. СПб стал придумывать свои вопросы местного значения.

 

С одной стороны, закон говорит, что ВМЗ определяются 131-ым законом, и изменения могут вноситься только путем внесения изменений 131-го закона. С другой стороны, сам 131-ый закон делает исключение для МСК и СПб.

 

Есть примеры, когда другие законы устанавливают полномочия муниципалов (в ГрК есть такое, в ЖК есть такое). При этом не всегда можно сказать, что такие полномочия вытекают из ВМЗ из 131-го закона.

 

Поэтому можно сказать, что иногда ВМЗ можно вывести и из других федеральных законов.

 

Только если какое-то из МО спотыкается на каком-то полномочии (с него требуют реализации полномочия, а у него денег нет), оно обращается в КС, и только тогда начинают проверять законодательство и 131-ФЗ.

 

ВМЗ можно разделить по сферам деятельности:

1) финансово-экономические,

2) связанные с местной инфраструктурой,

3) со сферой социальных услуг,

4) со сферой земельных отношений и экологических отношений,

5) со сферой охраны правопорядка и безопасности.

 

Есть такие сферы, которые желательно решать на местном уровне, но не все МО могут их решать. А перечни, перечисленные в главе 3, обязательны для всех МО. Тогда придумали "ВМЗ, принимаемые муниципальными образованиями на себя добровольно". Поэтому есть другая классификация ВМЗ: обязательные и добровольные. Есть, например, ст.14.1, которая говорит о "добровольных" ВМЗ поселений. Правда, эта статья говорит о "вопросах, не отнесенных к ВМЗ поселений". Для районов - ст.15.1, для округов - ст.16.1. Там есть списки. Соответствующий вид МО может выбрать некоторых вопросы из этих списков, внести в устав их и закрепить их за собой. Как только эти вопросы закреплены в уставе, их право решать эти вопросы становится их обязанностью.

 

Еще важно, как сформулированы ВМЗ. Есть четко сформулированные ВМЗ: установление, изменение и отмена местных налогов и сборов. А есть полномочия, которые сформулированы через термин "организация": организация тепло-, газо- и водоснабжения. Организация не предполагает создание МУПа для решения такого вопроса. Организация предполагает, чтобы в конкретном МО соответствующая деятельность таки осуществлялась. А будет ли эту деятельность осуществлять МУП или частная компания - вопрос целесообразности для конкретного МО.

 

Следующая формулировка - дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения. Что такое дорожная деятельность - вопрос туманный. Но ответить на него можно, открыв специальный закон федеральный, касающийся дорожного движения. В этом законе мы смотрим, что же этот закон относит на местный (!) уровень. В этом законе есть понятие "дорожная деятельность" и написано, что должны делать муниципалы. Решать, где двойная сплошная, а где прерывистая, должна ГИБДД. Муниципалы занимаются укладкой асфальта на дорогах местного значения, водоотведением и т.д.

 

Для поселений написано - обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями. Организация - меньшая степень обязывания, а обеспечение - это значит МО должно это сделать кровь из носу. Как оно будет это делать - его проблемы. Но МО делает хитро: жестко определяет категорию малоимущих граждан.

 

Создание условий для предоставления транспортных услуг населению - это какая степень долженствования? Организация предполагает достаточно серьезную степень долженствования. А создание условий предполагает определенную деятельность, а не бездействие, но эта деятельность может быть косвенная: например, утверждение бюджетных программ по инвестированию. В этом пункте про транспортные услуги законодатель написал одновременно "организация транспортного обслуживания". То есть одновременно и создание условий, и организация.

 

Есть группа ВМЗ, связанных с федеральными полномочиями. Например, участие в профилактике терроризма и экстремизма. Участие - еще одна форма долженствования. Участие обязательно, но степень участия муниципалов определяется федеральным законодательством.

 

ВМЗ, перечисленные в 131-ФЗ предполагают финансирование, поэтому все ВМЗ так или иначе обязательны для муниципалов. Раньше муниципалы на претензию, почему они не участвуют в профилактике терроризма, отвечали, что это не их ВМЗ, и они не получают финансирование.

 

Также с этим конкретным ВМЗ другой вопрос. ВМЗ у нас самостоятельно решаются муниципалами - это общее правило. Но как можно самостоятельно участвовать в профилактике терроризма, если такая профилактика изначально предопределяется федералами.

 

Одно из полномочий МО - организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора. Организация - важно, чтобы кто-то убрал мусор. МО само вывозить не должно.

 

Есть вопрос, сформулированный в главе о ВМЗ, который похож на полномочие (п.19 ст.14) - утверждение правил благоустройства территории поселения, в том числе требования по содержанию зданий.

 

Присвоение наименований улицам, установление нумерации домов (п.21 ст.14) - это полномочие или вопрос местного значения? Это уникальный пример и того, и того. Как присвоить и установить - вроде бы в этом пункте не написано, а значит это вопрос местного значения. С другой стороны, это и полномочие, ибо оно говорит, как сделать так, чтобы в МО можно было бы ориентироваться.

 

Осуществление мер по противодействию коррупции в границах населения (п.38 ст.14) - прекрасный ВМЗ. На его решение должно выделяться дополнительное финансирование.

 

Вопросы местного значения района (ст.15) - важно только одно - организация охраны правопорядка местной милицией. Это не опечатка. Предполагается, что должна быть местная милиция. Но принуждение должно быть единым во всей стране и не розниться от одного населенного пункта к другому.

 

Что касается образования, медицинского обслуживания