Правовой статус представительного ОМС.

 

Оному ОМС посвящена ст.35 131-ФЗ.

 

В идеале представительный ОМС выражает волю всего населения. Это обеспечивается прозрачностью и открытостью выборных процедур.

 

Поскольку предполагается, что представительный ОМС выражает волю всего населения, его решениям придается более высокая юридическая сила.

 

К компетенции представительного ОМС относятся наиболее значимые вопросы, связанные с ВМЗ. Это единственный орган, у которого прописана собственная компетенция.

 

Остальные ОМС производны от представительного ОМС, и их полномочия производны от полномочий последнего.

 

В Уставе пишутся полномочия представительного ОМС, а только потом пишут компетенцию остальных органов. Если есть конкуренция полномочий, то выигрывает представительный ОМС.

 

Характерные черты представительного ОМС:

 

1) коллегиальность (ч.3 ст.43, ч.5 ст.44, ч.13 ст.35 131-ФЗ)

2) выборный

3) представительный (ч.6,7,8 ст.35 131-ФЗ)

4) непрерывный характер деятельности и периодическая сменяемость состава представительного органа

5) наличие особого юридического статуса: наделение представительного органа правами юрлица (ч.9 ст.35 131-ФЗ)

 

Почему представительный орган наделяется правами юрлица? Потому что как представительный орган наделит другие органы правами юрлица, если он сам не имеет прав юрлица. Это для логичности. Мнение о том, чтобы самостоятельно закупать скрепки, ошибочно.

 

Но есть подводный камень. Представительный орган считает, что права юрлица дают оному распорядительно-исполнительные функции. Это не так. Представительный орган не может учредить транспортную компанию.

 

Базовая функция представительного органа - формирование и утверждение бюджета.

 

Далее, есть представительная, нормотворческая функции. А еще есть функция формирования или участия в формировании иных ОМС, а также функция контроля за другими ОМС.

 

Поскольку у нас типов МО много, законодатель установил разные требования к численности разнятся. Численность представительного органа зависит от численности населения МО.

 

Если население МО менее 1000, то не менее 7 депутатов. Если население МО от 1000 до 10 000 человек, то не менее 10 депутатов. Если от 10 000 до 30 000, то не менее 15 депутатов. Если от 30 000 до 100 000, то не менее 20 депутатов. Если от 100 000 до 500 000, то не менее 25 депутатов. Если свыше 500 000, то не менее 35 депутатов. Это для городских округов и поселений.

 

Для районов - не менее 15 человек. От одного поселения - не более 2/5 депутатов в районе.

 

Почему так много депутатов (в СПб 50 депутатов на весь субъект РФ)? Потому что есть депутаты, которые работают за бесплатно. Закон устанавливает допустимый процент платных депутатов. Депутаты, работающие за зарплату на профессиональной основе, должны занимать не более 10% от всего представительного ОМС.

 

Для платных депутатов есть ограничения по предпринимательской деятельности. Для бесплатных депутатов таких ограничений нет. В этом отличие государственный депутатов от муниципальных. Государственные депутаты всегда работают за зарплату и имеют ограничения. Муниципальные депутаты могут и за спасибо работать.

 

В России такая благая идея как всегда привела к ужасу. Бесплатные депутаты лоббируют интересы своего бизнеса.

 

Когда у нас речь идет о внутригородских территориях ГФЗ, то нужно не менее 10 депутатов.

 

Какие вопросы у нас относятся к исключительной компетенции представительного органа?

 

Помимо бюджета и местных налогов, оный разрабатывает планы и программы развития МО. Оные планы говорят о том, как будет использоваться земля в МО. Представительный орган определяет порядок распоряжения муниципальным имущество (только порядок, сам распоряжаться не может), установление тарифов, взымаемых муниципальными предприятиями, принятие решения об удалении главы МО в отставку. Есть другие полномочия (в презентации).

 

Эти полномочия исключительные. А могут быть и дополнительные, но они должны соответствовать назначению представительного органа.

 

Каковы основания прекращения полномочий представительного органа? Самороспуск, решение суда, преобразование МО, утрата статуса МО, увеличение численности населения более чем на 25% при изменении границ или объединения поселения с городским округом.

 

Субъект РФ вправе устанавливать наименования органов МС. Где-то муниципальный совет, где-то еще как-то. Главное, чтобы наименования были единообразны во всем субъекте РФ.

 

В 1998 году КС рассматривал заявление Дубнинского городского суда Московской области (ОКС 04.06.1998 №70-О). В городе Дубна существовала мэрия и мэр. А законом Московской области о местном самоуправлении в Московской области было установлено, что глава МО называется главой города, а не мэром. Городской суд рассматривал спор, усомнился в конституционности и обратился в КС. Определение отказное. При этом КС сказал, что в принципе в законе субъекта РФ могут быть предусмотрены особенности наименования отдельных муниципальных образований, если такой закон принят представительным органом субъекта РФ.

 

Статус депутата, члена выборного органа МС, выборного должностного лица местного самоуправления.

 

Перечень лиц неслучайно таков, ибо выборных лиц может быть много.

 

Ст.40 131-ФЗ посвящена этому.

 

Закон СПб от 3.10.2008 №537-94 о гарантиях осуществления полномочий депутатов.

 

Срок полномочий для всех (!) выборных должностных лиц - не менее 2 и не более 5 лет.

 

Если речь идет о представительном органе власти, то он правомочен принимать решения, когда он сформирован не менее, чем на 2/3.

 

Было дело в КС, где рассматривался вопрос о правомочности представительного органа, когда выборы прошли в соответствии с законом, но часть депутатов отказались от своих мандатов, и кворума нет. ОКС 02.07.2009 №1006-О. Вопрос - прекращаются ли полномочия у предыдущего состава органа, или состав должен в усеченном виде все равно работать? Формально, он полномочия осуществлять не может, но и законного основания для прекращения полномочий такого органа в законе нет.

 

Наименее рискованно избрать заново такой орган. А как? Нужно, чтобы с инициативой в проведении выборов выступили определенные лица. Пп.2 п.16 ст.35 131-ФЗ говорит, что полномочия представительного органа прекращаются, если есть решение областного суда о неправомочности состава органа, в том числе в связи со сложением статуса депутатов. Этим же решением принимается решение о проведении выборов.

 

Нужно понимать, что само по себе сложение мандатов не влечет неправомочность представительного органа. Нужно решение суда.

 

Так что ситуация не безвыходная.

 

После решения суда представительный орган будет считаться досрочно прекратившим свои полномочия, хотя он и к работе вовсе не приступил.

 

Ст.40 - в отношении выборных лиц предусмотрены ограничения, предусмотренные в п.7 этой статьи. Этих ограничений меньше, чем для госслужащих и для муниципальных служащих.

 

Несоблюдение ограничений депутатом является основанием для прекращения его полномочий.

 

Закон СПб, написанный выше, посмотреть самому.

 

Статус главы МО.

 

Он - высшее должностное лицо МО. Губернатор возглавляет свою администрацию (исполнительную ветвь власти), а глава МО вовсе не обязательно будет возглавлять администрацию (это будет зависеть от модели).

 

Глава МО, с одной стороны, может возглавлять представительный орган в третьей модели, а с другой стороны, является самостоятельным единоличным органом МС.

 

Полномочия Главы МО определяются Уставом МО.

 

Если в отношении представительного органа есть перечень исключительных полномочий, то в отношении главы МО такого перечня нет. Поэтому в каждом МО набор полномочий главы МО будет отличаться в зависимости от выбранной модели.

 

Глава МО обеспечивает выполнение органами МС их полномочий. Вопрос - а в чем тогда отличие от главы администрации? А глава администрации распоряжается деньгами. Мы по сути вынуждены выбрать модель, когда глава МО и глава администрации будут одним лицом. А если такой модели нет, то глава МО заинтересован быть председателем представительного ОМС, чтобы иметь рычаги воздействия на администрацию, которая рулит деньгами.

 

Глава МО подотчетен представительному органу и населению.

 

Закон предусматривает отзыв избирателями главы МО, если он избран населением. Такого больше нигде нет.

 

Еще есть одно основание - установленное судебным решением стойкая неспособность выполнять функции главы МО.

 

Если увеличивается численность населения, то Глава МО досрочно прекращает свои полномочия.

 

Применительно к городским округам и муниципальным районам есть еще одно основание для досрочного прекращения полномочий - утрата доверия Президентом. Эта новелла появилась только в 2013 году.

 

Глава МО вправе без доверенности представлять МО везде и повсюду.

 

Местная администрация.

 

Это единоначальный орган.

 

Основная функция - исполнительно-распорядительная деятельность. Государственные полномочия передаются не муниципальному образованию, а местной администрации.

 

Если глава администрации работает по контракту, то его статус таков. Если глава администрации - это глава МО, то с ним контракт не заключается, и его полномочия прекращаются в ситуации, когда прекращаются его полномочия главы МО. Если глава администрации - это сити-менеджер, то основания для досрочного прекращения его полномочий указаны в контракте. Кандидат на должность сити-менеджера должен пройти конкурс.

 

Если речь идет о конкурсе на место главы администрации района, то в состав конкурсной комиссии обязательно включается представитель государства.

 

Закон предписывает определенные требования к контрактам с главами местной администрации. Контракт заключается на срок полномочий представительного органа МС, но не менее, чем на 2 года. Почему 2 года? Потому что длительность бюджетного процесса - 2 года (проект бюджета на следующий год и исполнение этого бюджета в следующем году занимает 2 финансовых года).

 

Контракт с главой администрации заключается главой МО, независимо от того, возглавляет ли он представительный орган или нет,

 

Содержание контракта и типовой контракт утверждается представительным органом.

 

Все, что касается проведения конкурса, то все условия заранее должны быть объявлены. Потом конкурсная комиссия объявляет результаты, и заключается служебный контракт.

 

Нужно сказать, что закон позволяет установить дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации (профессиональный, образовательный). А может быть религиозный ценз? Нет. А требование проживать на определенной территории? Вроде закон не запрещает это на муниципальном уровне. Хотя при желании территориальный ценз можно оспорить.

 

Глава местной администрации является муниципальным служащим. Глава МО не подпадает под законодательство о муниципальной службе, ибо он - выборное должностное лицо.

 

Функции местной администрации необязательно должны исчерпывающим образом прописываться в уставе в отличие от главы МО и представительного органа.

 

Иные органы МС.

 

Контрольно-счетный орган МО - он теперь обязательный. У нас принят единый закон, регулирующий деятельность контрольно-счетных органов и субъектов РФ, и муниципальных образований.

 

Этот орган формируется представительным органом МО.

 

В законе СПб 13.07.2011 №455-85 - ст.19.1 - можно передать полномочия Контрольно-счетной палате СПб путем заключения соглашения между представительным органом МС и контрольно-счетной палатой СПб (это соглашения не между субъектом РФ и МО, а между органами).

 

А в федеральном законе написано, что между МО могут заключаться соглашения о передаче контрольно-счетных полномочий.

 

Все контрольно-счетные палаты должны действовать в соответствии с едиными требованиями к проведению финансовых проверок, утвержденными Счетной палатой РФ.

 

Избирательные комиссии МО - это ноу-хау, закрепленное в законе. Оные - это муниципальный орган, но не входит в структуру ОМС. Она не названа обязательным органом МС, но является обязательным.

 

Почему избирком не включен в структуру органов МС? Потому что избирком не может подчиняться представительному органу, который стоит во главе структуры ОМС.

 

Муниципальная служба.

 

ФЗ от 02.03.2007 "О муниципальной службе в РФ".

 

Надо освежить закон о государственной гражданской службе.

 

В чем отличие муниципальной службы от государственной гражданской? Если для государственной службы законодатель допускает применение трудового законодательства в части, не урегулированной законом о госслужбе, то применительно к муниципальной службе оная прямо признается трудовой, ибо муниципальный служащий заключает трудовой договор.

 

Работодателем может быть либо глава МО, либо председатель избиркома, либо иной руководитель ОМС.

 

Государственная служба предполагает, что замещение должностей происходит на конкурсной основе, а в муниципальной службе по общему правила такого правила нет.

 

Но между этими службами общее в том, что ограничения и запреты для служащих похожи.

 

Что касается оплаты труда, гарантий, пенсионного обеспечения, то появилось понятие "соотносительность" между государственной и гражданской службой. Эта соотносительность такова, что денежное содержание муниципального служащего должно быть меньше содержания государственного служащего.

 

В СПб пошли дальше и установили предельные размеры зарплаты муниципальных служащих. Оные зарплаты устанавливаются в размере кратном расчетной единицы. Расчетная единица устанавливается законом СПб. Это не МРОТ. Расчетная единица - это оклад, а еще может быть премия. Она отдельно.

 

В СПб еще МО разделены на 3 категории. И каждая категория имеет свою расчетную едииницу.

 

В 2012 году приняли закон о проверке достоверности сведений претендентов на должности муниципальной службы. ФЗ о муниципальной службе говорит, что субъект РФ может регулировать муниципальную службу только в случаях, прямо указанных в настоящем ФЗ. ФЗ молчит насчет такой проверки. И поэтому вопрос - не вышел ли СПб тут за рамки своих полномочий?

 

Еще есть ПКС 27.06.2013 №15-П по жалобе гражданина Дубкова. Дубков участвовал в выборах в МО. Выборы были признаны незаконными. Он просил приостановить назначение следующих выборов, пока не будет решен вопрос о проверке действий избиркома. К сожалению, довыборы все равно были проведены. Новый состав отменил решение о незаконности предыдущих выборов. И получилось, что на одну должность были выбраны два человека. ПКС решал эту проблему.

 

Экономическая основа МС

 

В Хартии одна из основных гарантий самостоятельности МС - это имущественная и финансовая самостоятельность.

 

Ч.1 ст.49 131-ФЗ - экономическая основа состоит из имущества в муниципальной собственности, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

 

О муниципальной собственности и местных бюджетах 131-ФЗ говорит, а об имущественных правах - нет. Смотрим ГК и понимаем, что имущественные права у МО представить сложно. Поэтому мы говорить о них не будем (ибо они незначительны).

 

Какие признаки у муниципальной собственности?

 

Она - публичная форма собственности, и она отдельно поименована в ч.2 ст.8 КРФ. Это очень важная статья, ибо КС часто на эту норму опирался.

 

Кроме того, такая собственность - гарантия самостоятельности МС (ст.130 и ст.132 КРФ).

 

Право муниципальной собственности - это право территориально обособленных коллективов, т.е. право МО в целом. МО может пользоваться этим правом для решения вопросов местного значения.

 

Казалось бы, все очевидно. Но с другой стороны, когда речь идет об обоснованности распоряжения муниципальным имуществом, нужно посмотреть, распоряжение было для решения вопросов местного значения или нет.

 

Субъектом муниципальной собственности является население МО (ст.130 КРФ), территориально организованное как МО. А 131-ФЗ говорит, что собственниками муниципальной собственности являются органы МС (и ГК так говорит).

 

Нужно понимать, что на самом деле от имени МО правомочия (!) собственника осуществляют органы МС (ст.51 131-ФЗ, ст.215 ГК, ч.2 и 3 ст.125 ГК РФ).

 

А еще ОМС - это юрлица в форме казенных учреждений (ч.7 ст.37, ч.9 ст.35, ч.2 и 3 ст.41 131-ФЗ). Проблема разграничения правосубъектности органов МСУ и публичных субъектов в гражданском обороте.

 

БК в этом смысле пошел по пути ГК тоже.

 

Сегодня все муниципальные и государственные органы, когда вступают в гражданские отношения, рассматриваются как казенные учреждения, и действуют от своего имени. Это порочная практика. У органов самостоятельности нет. Они - производные от публично-правового образования.

 

Еще проблема - можно ли рассматривать ТОС как субъекта права муниципальной собственности. 131-ФЗ молчит. Но там написано, что ТОС может участвовать в решении ВМЗ, и может получать финансирование. Можно давать ТОСу имущество? А если можно, то в какой форме?

 

Какие объекты прав могут находиться в муниципальной собственности?

 

В муниципальной собственности может находиться только то имущество, которое предназначено для решения вопросов местного значения (ст.50 131-ФЗ). Ст.50 сформулирована не как обязательное требование, а как пожелание ("в собственности может находиться...").

 

Далее, законодатель пошел по пути перечисления имущества для каждого типа МО.

 

При этом нужно понимать, что исчерпывающим перечень быть не может. Там пишется, какое имущество для решения какого ВМЗ предназначено.

 

Конструкция, выбранная законодателем, странная. Можно было бы просто сослаться в ст.50 на ст.14-16 131-ФЗ.

 

Еще посмотреть на ч.5 ст.50 надо. В ней говорится, что в случае возникновения у МО права собственности на имущество, не указанное в ст.50, такое имущество подлежит перепрофилированию или продаже.

 

Имущество, предназначенное для решения ВМЗ. Имущество, предназначенное для реализации переданных полномочий. Имущество, нужное для обеспечения работы муниципальных служащих. Имущество, нужное для решения вопросов, не отнесенных к ВМЗ, но право решения которых предоставлено ОМС федеральными законами. Это то, как говорит ст.51 131-ФЗ.

 

Практический пример. По завещанию МО получило квартиру. Что с ней делать? Можно в наем сдать нуждающимся. А если танкер получило МО? Да все можно для хозяйства оставить у себя. Танкер можно сдать в аренду.

 

Но законодатель говорит так, что танкер МО не нужен.

 

Порядок и сроки отчуждения имущества устанавливаются ФЗ от 22.08.2004 №122-ФЗ (по монетизации льгот). Ст.154 (п.11 и п.11.1) говорит об этом. Там говорится о передаче имущества от одного уровня власти к другому.

 

А каков порядок перепрофилирования? Ничего не остается, кроме как воспользоваться ГК. Хотя ч.5 ст.50 говорит, что нужен специальный закон.

 

Но фишка в том, что срок перепрофилирования не установлен. Поэтому можно и потянуть.

 

Нужно сказать, что закон 131-ФЗ дает возможность принятия отдельного ФЗ, регулирующего вопросы, связанные с муниципальной собственностью. Это вытекает из ст.51 131-ФЗ (ОМС вправе передавать муниципальное имущество в аренду частным лицам, государственным органам, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами). Если бы законодатель хотел отослать к ГК, он так бы и написал.

 

КС подтвердил возможность существования самостоятельных норм федерального законодательства, не подчиненных ГК.

 

Есть ПКС 30.06.2006 №8-П. В нем оспаривались положения 122-ФЗ. Что стало предметом рассмотрения в КС? 122-ФЗ предусмотрел, что в случаях, когда у публичного субъекта оказалась собственность, которая не предназначена для решения его вопросов, такая собственность должна передаваться компетентному публичному субъекту. Порядок четко предусматривает, что вышестоящий орган власти своим решением может признать такое имущество нецелевым и изъять его.

 

Аналогичная ситуация возникла между МСК и Федерацией. Москва стала оспаривать возможность изъятия такой собственности в федеральную. Ссылалась Москва на ГК, где свобода договора, равенство сторон, автономия воли.

 

КС сказал, что имущественные отношения регулируются не только ГК. Есть частные имущественные отношения, и есть публичные имущественные отношения. Передача имущества от одного публичного субъекта к другому - это не регулируется ГК. Кроме того, такая передача по 122-ФЗ - это не принудительное изъятие. По 35-ой статье принудительное изъятие предполагает компенсацию. Фактически КС признал отдельные имущественные отношения публичными.

 

КС сказал, что разграничение публично-властных полномочий влечет за собой и перераспределение публичной собственности, а также представляет собой систему публично-властных отношений - координационных и субординационных отношений одновременно. Сослался КС на п.3 ст.2 ГК - гражданское законодательство не применяется к властным имущественным отношениям.

 

ОКС 02.11.2006 №540-О. Правительство Самарской области направило запрос касательно 131-ФЗ. КС тут тот же концепт распространил и на местное самоуправление. Ошибка в чем? В том, что между государством и МС нет субординации. Они - самостоятельны. Но с 2006 года эта позиция стала доминирующей.

 

Верховный Совет в 1991 году принял решение о разграничении собственности РФ на федеральную, региональную и муниципальную собственность. Потом Президент принял Распоряжение 1992 года (18 марта) №114-РП, где утвердили пообъектный состав федеральной, региональной и местной собственности и порядок оформления таких видов собственности. Там было 2 приложения - объекты, которые могут находиться в федеральной собственности, и объекты, которые могут находиться в собственности субъектов РФ. Муниципальная собственность оформлялась по остаточному принципу.

 

С принятием 131-ФЗ по остаточному принципу стала формироваться региональная собственность, а муниципальная прямо именовалась в законе 131-ФЗ.

 

Это только у нас есть. Во всех федеративных государствах имущество федерации определяется по остаточному принципу.

 

Межмуниципальное сотрудничество. МО могут создавать межмуниципальные организации в соответствии с ГК. Но ГК не регулирует совместную публичную собственность (только совместную частую). Поэтому межмуниципальное сотрудничество в этом аспекте мертво. Кроме того, ГК не предусматривает совместных предприятий между разными уровнями власти (муниципалы и регионалы).