Универсальные международные стандарты МС в Европейской хартии.

Мы говорили, что Европейская хартия принята 15.10.1985 года. РФ ратифицировала ее в 2000-х годах.

 

В Хартии есть преамбула. Для чего нужна преамбула? Она направлена на облегчение вопросов, связанных с толкованием нормативного акта. Для того, чтобы норму не истолковали неправильно, пишут преамбулу. Преамбула Хартии обширна, и в ней заложен серьезный смысл.

 

Преамбула подчеркивает, что органы МС - это одна из главных основ любого демократического строя. Это есть и в 131-ФЗ.

 

А дальше пишется, что право граждан участвовать в ведении государственных дел - это демократическая основа государства. Тут противоречие. Почему хартия о МС, а право именно о государственных делах? В оригинале Хартии пишется не "государственные дела", а "публик аффейрс", т.е. о публичных делах.

 

Мы говорили, что Хартия имеет гибкие формулировки, но они несут совершенно определенный смысл.

 

Итак, наличие реальной ответственности органов МС может (!) обеспечить эффективное и приближенное к гражданину управление, - говорит Хартия. Эффективность управления предопределена наличием МС.

 

Эффективность разная бывает - централизованная и децентрализованная модели власти. Разработчики Хартии убеждены, что в публичном управлении нужна децентрализация. У нас МС тяжело приживается, потому что у нас децентрализации нет.

 

Дальше преамбула говорит, что органы МС создаются демократическим путем, и имеют широкую автономию в рамках своей компетенции. Должна быть выборность органов МС, и должна быть своя компетенция.

 

Дальше вся Хартия развивает преамбулу.

 

Мы будем смотреть на Хартию через призму стандартов МС. Есть 5 групп стандартов: институциональные, функциональные, организационные, финансовые, процессуальные.

 

Институциональные стандарты.

 

МС является самостоятельным институтом низового уровня публичной власти - первый стандарт. Право на МС - это право, гарантируемое государством (в отличие от естественных прав). Регулирование этого права, стало быть, осуществляется на государственном уровне. В Хартии считается целесообразным закрепление положений о МС в Конституции (ст.2 Хартии).

 

Если в конституции ничего не написано, то можно в законе написать, - говорит Хартия. На подзаконном уровне нельзя регулировать МС по Хартии. В 154-ФЗ 1995 года у нас МС регулировалось на уровнях субъектов РФ.

 

П.1 ст.3 Хартии подчеркивает, что при организации МС должны сочетаться прямая и представительная демократия. Прямая - выборы и референдумы, представительная - решения, принимаемые через представительные органы власти. В каких случаях какие формы будут использоваться - определяется государством.

 

Функциональные стандарты.

 

Они предполагают, какое содержание и компетенция могут закрепляться за МС. Ст.4 Хартии гибка в этом плане. За МС закрепляются полномочия, которые не отнесены к полномочиям других органов власти (принцип субсидиарности - компетенция распространяется по остаточному принципу).

 

Но нужно сказать, что такой принцип - это лишь рекомендация. У нас законодатель пошел по иному пути. Закрепив перечень вопросов местного значения, законодатель по сути закрепил по остаточному принципу полномочия органов субъекта РФ.

 

По какому критерию отбираются вопросы местного значения? По критерию приближенности власти к населению. Вопросы обороны отдалены от населения узкой территории, например.

 

Есть и второй критерий - критерий эффективности и экономичности управления. Например, вопрос с сокращением и укрупнением общеобразовательных учреждений. Экономически эффективнее, когда такие учреждения укрупняются. С другой стороны, регулирование этого вопроса отдаляется от непосредственно населения.

 

Ст.4 Хартии посвящена компетенции органов МС.

 

Функциональные стандарты - это то, чем занимаются органы МС.

 

Полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными, которые могут быть ограничены или оспорены только в порядке, установленном законом.

 

В тексте по-русски говорится, что при делегировании полномочий центральных органов власти местной власти, последняя должна пользоваться ею максимально приближенно к народу. А в оригинале написано не о полномочиях центральных органов, а просто о полномочиях, передаваемых органам МС. То есть в оригинале шире написано.

 

Каждое из МО может применять свои полномочия в соответствии с местными условиями, - говорит Хартия. То есть можно учитывать географическую, историческую специфику при исполнении своих полномочий.

 

Один из пунктов, который пока лишь продекларирован, очень важен, и Европейская практика его уже давно применяет: в процессе принятия любых решений, касающихся органов МС, с ними проводится консультация (посоветоваться надо). И насколько это возможно, консультация должна быть заблаговременной и в соответствующей форме. Да, формулировка гибкая, но она ясно дает понять, что постфактум одобрение будет неправильным.

 

Организационные стандарты.

 

Первый стандарт - самостоятельность при определении внутренней структуры. Как пишет Хартия? "Без ущерба для более общих законодательных положений, местные органы должны иметь самостоятельность при определении внутренней структуры". У нас вот "без ущерба" толкуется так, что они более важны и имеют приоритет. Иногда органы субъектов РФ, передавая полномочия на местный уровень, прямо предписывают последним осуществление этих полномочий конкретным указанным органов (иногда новым, которого никогда не было на местном уровне). А то, что осуществление переданного полномочия должно осуществляться тем органом, который будет выбран самой местной властью, забывается.

 

Далее, говорится, что муниципальная служба отделена от государственной службы. У нас в АП говорится о взаимосвязанности первой и второй. Однако взаимосвязь не должна восприниматься, что госслужба лучше, и что она важнее, и что госслужащим больше преференций.

 

Хартия говорит, далее, что условия службы должны быть такими, чтобы обеспечить набор квалифицированных кадров. А у нас в муниципальной службе введено на уровне ФЗ ограничение по зарплате, фактически. Это фактически отсеивает всех нормальных людей в муниципальных органах. Потом Хартия говорит о профессиональной подготовке, которую нужно обеспечить для муниципальной службы. А кто должен обеспечить? Государство, ибо это в силу Хартии его обязанность. А у нас государство вообще не заинтересовано в том, чтобы на местном уровне были умные и квалифицированные кадры, потому что оно считает, что самые важные дела решаются на государственном, а не местном уровне.

 

Далее, Хартия требует гарантий выборным представителям органов МС (глава МО, депутаты местных представительных органов). Условия осуществления полномочий выборных представителей местного уровня содержатся в отдельной статье. Хартия говорит, что должна быть надлежащая компенсация денежная их деятельности.

 

Еще в число организационных стандартов мы можем отнести ст.10 Хартии - межмуниципальное сотрудничество. Органы МС одного МО могут объединяться с другими органами МС других МО для решения вопросов местного значения. Кстати, образование и медицина - это показательный пример. У одного МО нет средств для содержания медицинского учреждения, а у двух может хватить. Но у нас в России мы упираемся в бюджетное законодательство. У нас БК нельзя обойти в силу самостоятельности бюджетов. С другой стороны, если есть право, то его надо обеспечить, чтобы оно было реализовано.

 

У нас 131-ФЗ предусматривает право межмуниципального сотрудничества с МО из других стран. Города-побратимы - продукт такого сотрудничества.

 

Еще к организационным стандартам относится положение, связанное с административным контролем за деятельностью органов МС. Это очень важная статья Хартии, поскольку (1) закрепляется, что административный контроль должен быть либо на основе конституции, либо на основе закона (никаких подзаконных актов), и (2) указано, что такой контроль должен быть направлен только на проверку законности и конституционности действий органов МС. Контроль за целесообразностью и эффективностью действий местной власти запрещен. Исключение: контроль за эффективностью осуществления делегированных государственных полномочий.

 

Степень вмешательства контрольного органа должна быть соразмерна важности принципов, которые защищаются таким контролем. У нас в законодательстве принцип соразмерности не закреплен.

 

Финансовые стандарты.

Европейская хартия говорит о том, что у органов МС есть право получать достаточные собственные финансовые средства. Значит, система налогового законодательства должна быть такой, чтобы местная власть имела возможность собирать налоги независимо от воли государства. Более того, органы МС должны иметь возможность самостоятельно распоряжаться своими средствами. Далее, Хартия говорит, что у органов МС преимущественно собственные средства должны быть из налогов и сборов (во множественном числе). У нас 2 местных налога. Если бы в Хартии было бы единственное число, то наверняка бы законодатель в РФ установил бы 1 местный налог.

 

Далее, Хартия говорит, что должно быть соответствие между объемом полномочий и объемом финансовых средств. Поскольку на долю местных налогов и сборов, исходя из Хартии даже, может выделяться только часть финансовых средств, постольку у органов МС еще должны быть финансовые источники. Поэтому Хартия позволяет органам МС быть полноправными участниками хозяйственных отношений (например, органы МС могли бы брать кредиты, выпускать облигации и т.д.). У нас в РФ такими механизмами МО не пользуются.

 

Если не хватает собственных средств у МО, тогда государство обязано ввести процедуру финансового выравнивания, которое, однако, не должно лишать органов МС свободы в рамках своих полномочий. У нас эта ситуация известна: МБТ в местные бюджеты. Но Хартия предполагает, что это скорее исключение из правил. А у нас МБТ - это, по сути, повсеместное явление. Практически нет МО, которые не получают МБТ сверху.

 

Порядок предоставления средств надо должным образом согласовывать с органом МС. У нас это не реализуется.

 

В Хартии используется термин "субсидия", но это не нужно понимать в узком смысле бюджетного законодательства. Субсидия по Хартии предполагается нецелевой, чтобы она не приводила к ограничению свободы при реализации компетенции органов МС. Можем сказать, что фактически 8 пунктов статьи 9 Хартии являются каркасом финансовых стандартов, предусмотренных в Хартии.

 

Процессуальные стандарты.

 

Статья звучит лаконично - органы МС имеют право на судебную защиту. В КРФ и в 131-ФЗ эти же положения есть. Однако у нас сегодня нет специальной процедуры разрешения споров, возникших по факту обращения органов МС. Поэтому и судебная практика с участием органов МС скудна. Органы МС почти никогда не идут в суд, например, когда споры с государством возникают. Почему не идут? В частности, потому что процедуры нет. Поэтому сказать, что в этой части МС имеет серьезную основу судебной защиты, пока что нельзя.

 

Это то, что касается стандартов, предусмотренных Европейской хартией местного самоуправления.

 

Когда государства ратифицировали Хартию, они должны были выбрать 20 пунктов (стандарты), 10 из которых должны были быть выбраны из статей. Домашнее задание - какие пункты Хартии выбраны Российской Федерацией. Это пригодится на экзамене, где будет теоретический вопрос по Хартии. И как это реализуется в 131-ФЗ - тоже посмотреть. Посмотреть закон о ратификации. НК, БК - тоже пригодятся.