Место МП в системе российского права.

 

МП - не самостоятельная отрасль права, ибо это серьезно сузит круг правоотношений до отношений, связанных с реализацией коллективного права на местное самоуправление.

 

МП - комплексная отрасль права, включающая частные и публичные элементы.

 

Правовая основа МС в РФ

1.Источники МП. Развитие правовой основы МС в РФ.

2. Универсальные демократические стандарты МС.

3. Конституционные основы МС в РФ.

4. Особенности реализации конституционных принципов организации МС в ГФЗ (?).

 

Отношения, связанные с решением местных вопросов, существовали еще давно. Когда появились государства, оно регулировало эти отношения. Мы не будем затрагивать МС времен Ивана Грозного, Петра 1-го.

 

Тогда задача была следующая - включить местные поселения в процесс сбора податей, налогов и выполнения публичной обязанности. Чтобы этот процесс работал, назначались должности на местах, назначаемые из центра.

 

Много земель было в собственности помещиков. Земская реформа времен Александра 2-го (Первая земская реформа) была увязана с отменой крепостного права. Когда было крепостное право, на местности власть осуществлялась помещиками. А когда крестьяне стали свободными, встала необходимость организации решения местных вопросов.

 

Первая земская реформа предполагала упорядочение отношений свободных крестьян с помещиками и их участие в управление. Решались и политические задачи. С одной стороны, земства должны быть самостоятельными и выборными, но с другой стороны, большинство в выборных органах состояло из бывшего дворянства. Так или иначе, МС было в то время сословным.

 

Эта реформа произошла в 1864 году.

 

Александр 3, будучи реакционистом, провел Вторую земскую реформу 1890-92 гг., которая урезала полномочия земств.

 

МС как институт, близкий к Европейскому пониманию МС, просуществовал менее 30 лет. В СССР, где, казалось бы, вся власть советам, развития МС не было. МС вообще исчезло как элемент политического устройства страны.

 

Все, что касается местных советов, было передано государству.

 

И только начиная с 1990-го года, начали предприниматься попытки ввода МС как самостоятельный и ответственный элемент по решению вопросов местного значения.

 

Указ Президента РФ о реформе представительных органов власти и органов МС от 09.10.1993 был переломен.

 

После этого у нас как властное управление стало? Появилась государственная и муниципальная власть. В рамках государственного управления есть разделение властей (законодательная, исполнительная и судебная), а в рамках МС представительный орган главнее всех, ему подчиняются исполнительные органы.

 

На современном этапе было 2 закона о МС - 1995 год 154-ФЗ и потом 131-ФЗ 2003 годв. 154-ый закон был основан на Европейской хартии, и был рамочным, и предполагал, что МС будет регулироваться законами субъектов РФ. Тогда у нас было 89 моделей МС. Кто во что горазд. Тогда валом сыпались жалобы в КС, так как такие законы субъектов РФ поголовно противоречили КРФ. Тогда в 2003 году приняли 131-ФЗ, который стал более жестким по отношению к субъектам РФ.

 

Закон заложил квалификацию МО, в нем заложены вопросы местного значения. 131-ФЗ является своего рода "кодексом" местного самоуправления.

 

Так как РФ ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления 1985 года в 1998 году, то через ст.4 131-ФЗ, а также через КРФ, эту Хартию можно рассматривать как элемент правовой основы регулирования МС в РФ.

 

В ст.2 Хартии говорится, что принцип МС должен быть признан во внутреннем законодательстве и в КРФ (если это целесообразно). У нас в КРФ есть отдельная глава о МС, а в некоторых конституциях других стран нет глав о МС.

МП, помимо КРФ, Хартии и 131-ФЗ, включает в себя другие ФЗ, подзаконные акты, уставы МО, НПА субъектов РФ, и НПА МО.

 

Еще есть Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей от 21 мая 1980 года (ратифицирована РФ в 2002 году). Исторически определенные территории волею судеб оказываются по разные стороны границ стран. Вот эта конвенция призвана облегчить жизнь людям из соседних поселений, находящихся по разные стороны границ. Там облегченный порядок получения визы, сотрудничество между муниципалитетами.

 

Еще рамочная конвенция какая-то есть, есть в презентации. Там что-то по национальным меньшинствам.

 

ОКС 2007 №171 - Хартия МС выше национального законодательства. Эта хартия имеет прямое действие. Но прямое действие хартии смягчается гибкостью положений.

 

Ст.3 Хартии - право формирования представительных органов путем тайного, прямого, равного и всеобщего свободного голосования. А в ст.35 131-ФЗ говорится, что представительный орган муниципального района может состоять из депутатов, которые были избраны в представительные органы поселений. То есть тут не прямые выборы, а косвенные.

 

ПКС 2001 года №9-П по делу Севастьянова - КС сказал, что коллизии между ст.3 Хартии и ст.35 131-ФЗ нет, и все нормально.

 

131-ФЗ себя провозглашает самым главным (ГК признает себя самым главным). Нормы 131-ФЗ имеют приоритет перед всеми остальными нормами, регулирующими МС.

 

ПКС 2004 №13-П говорил об УПК (другие законы ему тоже не могут противоречить в части УПП). Некоторые притягивают это ПКС и к МС, говоря, что правовая позиция по сути та же. Но ведь 131-ФЗ у нас не кодекс, в отличие от УПК. Ну и что. 131-ФЗ, по сути, является комплексным. А то, как он называется, не важно, ибо у нас и кодексы и некодексы являются федеральными законами.

 

Федеральные законы, регулирующие МС, можно разделить на 2 группы: непосредственно регулирующие МС, и регулирующие отношения, связанные с МС.

 

Непосредственно МС регулируют ФЗ о муниципальной службе в РФ, ФЗ о государственной регистрации уставов муниципальных образований, ФЗ об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы МС (он еще действует).

 

131-ФЗ еще нам говорит о неком ФЗ, который регламентирует порядок возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности. КС признал, что, да, муниципальная собственности гражданским кодексом не регулируется.

 

К ФЗ, которые относятся к иным отраслям законодательства, но связаны с МС, относятся ФЗ об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, Законы в бюджетно-финансовой сфере (БК, НК, ФЗ об общих принципах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и МО), Законы, регулирующие участие МО в гражданских правоотношениях (ГК, ФЗ о ГУПах и МУПах, ФЗ о приватизации государственного и муниципального имущества), Законы о природопользовании (ЗК, ВК, ФЗ об охране окружающей среды).

 

Отдельно есть группа ФЗ о наделении органов МС отдельными государственными полномочиями.

 

А еще есть ФЗ о статусе особых территорий (Закон о ЗАТО, ФЗ о статусе наукограда РФ, ФЗ о мерах по организации МС в Ингушетии и Чечне, ФЗ об инновационном центре "Сколково").

 

Есть много иных ФЗ (о национально-культурных автономиях, о гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ, об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока).

 

131-ФЗ предполагает, что вопросы местного значения могут регулироваться и на подзаконном уровне. Есть и Указы президента, и Постановления правительства (есть в презентации).

 

Законодательство субъектов РФ. Ч.1 ст.5 131-ФЗ - принцип определения пределов правового регулирования субъектами РФ вопросов МС (только в случаях и порядке, предусмотренных 131-ФЗ). Это отличие от 154-ФЗ, где у субъектов РФ была полная свобода.

 

Коллизия: КРФ говорит, что общие принципы организации органов, в том числе, и органов МС (ч.1 ст.72 КРФ). Ст.73 - вне пределов у субъектов РФ есть полная госвласть. Ч.1 ст.6 131-ФЗ (ограничения полномочий органов субъекта РФ). Эта коллизия к следующей лекции. Есть ли противоречие?

 

Что может решаться на уровне законов субъектов РФ? Субъект РФ наделяет статусом МО, устанавливает границы МО. В бюджетно-финансовой сфере много полномочий у субъектов РФ.

 

Ст.79 131-ФЗ - в СПб и МСК те вопросы, которые регулируются 131-ФЗ, могут регулироваться на уровне субъекта РФ. СПб и МСК сами определяют, какие вопросы местного значения будут решать органы МС. СПб и МСК определяют состав имущества МО и источники доходов местных бюджетов.