Правовые акты представительного органа.

 

Возвращаемся к коллизии - ст.3 Хартии - право МС осуществляется советами, состоящими из членов, избранных путем свободного голосования. А ч.4 ст.35 131-ФЗ говорит, что в представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав района, и из депутатов представительных органов таких поселений. Есть коллизия?

 

Нужно сформулировать проблему (а именно, уяснить, какие правоотношения регулируются указанными нормами!). Как уяснить содержание? Нам даются, как правило, иерархически расположенные нормы. Бывают нормы равнопорядковые. Если нормы иерархические, то начинаем с низшей к высшей (от частного к общему), чтобы понять, попадет ли частная в общее. Если нормы однопорядковые, то выбираем общую и специальную (хотя предмет регулирования двух одинаковых норм может быть вообще разным, а посему никакой коллизии не будет).

 

У нас в нашем примере нормы вроде как бы связаны (регулируют одно и то же). Нужно доказать, что норма Хартии имеет прямое действие. Она прямо действует - ст.15 КРФ и есть позиция КС именно применительно к Хартии о том, что она применяется напрямую. Теперь то уж точно эти нормы соотносятся, и надо разрешить, какая норма применяется.

 

То, что у нас нет нормы из КРФ в нашей коллизии, это не значит, что нам не нужно обращаться к КРФ. Нужно.

 

Хартия говорит о выборности органа МС. Есть ли в КРФ какие-то нормы, посвященные МС? Да. Эта норма Хартии соответствует КРФ? Ст.132 КРФ - граждане участвуют в МС прямо или через органы. Посему констатируем, что КРФ не говорит напрямую о вопросе формирования местного представительного органа. Следовательно, смотрим на 131-ФЗ. Нужно выяснить, что промежуточно КРФ не применяется (или применяется).

 

Теперь непосредственно к ч.4 ст.35 131-ФЗ. О чем она? О том, что формирование органа не связано с прямыми выборами.

 

Хартия говорит, что орган состоит из членов, а 131-ФЗ говорит об органе, сформированном. Это две большие разницы. Если бы хартия говорила, что орган сформирован на основе прямых выборов, то тогда да, была бы коллизия. А хартия говорит, что члены должны быть выбраны на основе прямых выборов. А 131-ФЗ и говорит, что члены-то избраны на основе прямых выборов, но в другие органы. Так что коллизии нет.

 

Дальше, у нас на этот счет есть ПКС от 18.05.2011 №9-П по жалобе Савостьянова (Дело Савостьянова). Там ситуация аналогичная.

 

Еще Совет Европы в 2004 году рассматривал это.

 

КС сказал по-иному. Он просто сказал, что избираемые депутаты все равно связаны с населением, а значит, типа, Хартия не нарушается. Но в этом ПКС есть фраза, которая показывает, насколько КС не был уверен в своей позиции: МО бывают двух видов, и для муниципального района как МО второго уровня необязательно проведение прямых выборов. Тут мы с КС не согласимся, ибо Хартия не делит МО на уровни. Все МО равны, и требования Хартии для всех МО едины.

 

А еще надо понять все-таки, как избираются депутаты поселений (МО первого уровня). Нам точно нужно определить, что такие депутаты на первом уровне избираются на выборах. Только в таком случае противоречия не будет.

 

А еще есть особое мнение Гаджиева по этому ПКС №9. Данный судья усмотрел противоречие закона и Хартии и сказал, что нельзя противопоставлять МО в зависимости от уровня (поселения и район).

 

Можно написать слитный текст и отдать преподавателю, чтобы она посмотрела, правильно или неправильно мы пишем.

 

МО как субъекты права на осуществление местного самоуправления

 

Признаки МО.

 

МО определяется территорией, населением, собственным именем, муниципальными органами, собственной компетенцией, уставом МО и другими МПА, муниципальной собственностью и местным бюджетом.

 

Особенности МО как публично-правовых субъектов. Чем отличается МО от государства или субъекта федерации?

 

МО максимально приближено к населению. У МО своя собственная компетенция (вопросы местного значения). Представительный орган МО - высший орган МС (нет разделения властей). Государство имеет суверенитет, что влечет возникновение специфичных вопросов ведения (оборона).

 

МО - это способ выражения коллективного права на местное самоуправления, а субъект федерации - искусственно созданный элемент государства. Субъект федерации может иметь территорию, сформированную по национальному признаку, а МО по такому признаку территорию иметь не может. МО и субъект федерации отличаются по способу формирования органов власти.

 

Чем отличается МО от государственных корпораций и иных юридических лиц публичного права?

 

МПА обязательны на конкретной территории для соответствующего населения. Юрлица могут издавать только локальные НПА, обязательные для работников. МО имеет властные полномочия, а МПА - признак властных полномочий. У юрлиц теоретически властных полномочий нет, хотя Росатом вправе издавать НПА, и ЦБ РФ как юрлицо публичного права издает НПА. Госкорпорации и госкомпании создаются на основании ФЗ. Они имеют обособленное имущество, но у МО имущество - публичное, а у госкомпаний - он конечно не частное, но оно их собственное. Госкорпорации создаются для решения государственных вопросов, а МО - для решения непосредственных вопросов населения. Госкорпорация не может создаваться для решения местных вопросов; только для федеральных или региональных вопросов.

 

Госкорпорации имеют собственные фонды денежных средств, не являющихся публичными, а у МО есть. МО действует в соответствии с БК, а корпорации не связано нормами БК. МО действует на основе закона о госзакупках, а корпорации действуют на основе своих специальных норм.

 

МО как публичный субъект вправе устанавливать налоги, а госкорпорации - нет. При формировании органов МС органы формируются на основании принципа непосредственной прямой демократии. Процесс формирования органов госкорпораций регулируется нормами корпоративного права и специальных законов о соответствующих корпорациях.

 

У МО есть население и территория, а у госкорпорации этого нет.

 

Наконец, чем МО отличается от обычных некоммерческих юридических лиц по ГК? Даже судьи КС ставят знаки равенства между этими категориями лиц. Почти то же самое, что и госкорпорации. Но есть и еще кое-что. НКО могут быть на основе членства, а у МО такого нет. Учредительные функции МО - у населения. НКО могут создаваться всеми подряд.

 

Гражданско-правовой статус МО - ст.125 ГК РФ - МО - особый субъект ГП наряду с субъектом РФ и РФ, но не является юридическим лицом. Статусом юрлица наделяются органы. В чем отличие "является юрлицом" и "наделяется статусом юрлица"? "Является юрлицом" - это значит пользоваться всеми полномочиями юрлица, данными гражданским законодательством. "Наделяется правами юрлица" - это только те полномочия юрлиц, которые связаны с решением публичных задач. Вексель МО выписать не может, ибо такое полномочие юрлица не связано с решением публичных задач.

 

Правами юрлица в организационно-правовой форме муниципальных учреждений наделяются по 131-ФЗ и уставом МО органы местного самоуправления (ч.2 и 3 ст.41 131-ФЗ).

 

Почему МО необязательно должно регистрироваться в ЕГРЮЛ? Потому что налоговый орган принимает властное решение - регистрировать (читай - создавать) или не регистрировать то или иное юрлицо. А не налоговый орган решает, быть ли МО или не быть. МО - публичное образование, существование которого не зависит от воли налогового органа.

 

Нужно сказать, что 131-ФЗ иногда говорит, что за органами МС закрепляются полномочия, которые должны решаться от имени МО, а не от имени органа.

 

Например, субъектами ответственности перед государством, юрлицами и т.п. по ст.72-76 131-ФЗ признаются органы МС. Но перед гражданами у нас ответственны публичные субъекты, а не органы таких субъектов. Эти органы - они только представители публичных субъектов. Такая же модель должна быть закреплена и в отношении органов МС и МО. А 131-ФЗ сегодня говорит об органах МС.

 

Дальше, учреждают МУП и муниципальные учреждения орган МС, а не само МО. А что, если компетентный орган ликвидирован? Это закреплено в п.3 ч.1 ст.17, ч.4 ст. 51 131-ФЗ.

 

Еще мы можем посмотреть. Не за МО закреплены вопросы, связанные с вопросами владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, а органы МС (ч.2 ст.51 131-ФЗ). По идее эти права должны были быть у МО, а только потом делегированы органам МС. А у нас вон как.

 

Далее, п.8 ч.1 ст.17 131-ФЗ - органы МС, а не МО осуществляют международные и внешнеэкономические связи.

Но с другой стороны, 131-ФЗ кое-где и правильно говорит о том, что органы МС, а не МО делают что-то. Например, ст.16.1 и ст.20 131-ФЗ говорят, что объектами контроля являются органы МС, а не МО. Контролировать МО нельзя.

 

Именно органы МС, а не МО решают вопросы, не включенные в вопросы местного значения, но находящиеся в компетенции местного уровня власти (делегированные полномочия). Государство, делегируя полномочия, само указывает, какой орган МС должен такие полномочия реализовывать. Тут есть вопросы о соответствии Хартии (принципу самостоятельности) данных положений. Но все-таки, конкретные полномочия государственные делегируются органам конкретным.

 

Типы МО.

 

В законе предусмотрено 4 типа МО.

 

МО есть, которое двух уровней. А есть одноуровневые МО.

 

МО первого уровня - это либо городское поселение, либо сельское поселение. Сельское поселение - это МО, в которое входят несколько сельских населенных пунктов. Городское поселение - это МО, которое формируется на базе города и может также иметь еще и сельские поселения. Второй уровень - это муниципальный район. Оный включает в себя городские и сельские поселения, а также межселенные территории.

 

А есть еще два типа МО, которые не вписываются в двухуровневую модель. Прежде всего, это городской округ и внутригородская территория города федерального значения.

 

Почему городской округ выделен в отдельный тип МО? Городской округ включает в себя город как населенный пункт, несколько или один населенный пункт (ПГТ или сельский пункт). Территориально городской округ может находиться внутри муниципального района, но де-юре его территория исключается из территории муниципального района.

 

Все МО между собой можно сравнивать по следующим признакам:

 

1) по перечню вопросов местного значения (перечень вопросов местного значения для внутригородских территорий МСК и СПб сильно (!) рознятся, что, по сути, как бы эти внутригородские территории двух городов - отдельные типы МО, но это чисто так, фигурально)

2) по численности

3) по уровню и по составу (двухуровневые и одноуровневые МО)

4) по взаимодействию с органами государственной власти при передаче государственных полномочий (работать с несколькими десятками тысяч МО трудно, поэтому полномочия государственные передаются на уровень муниципальных районов, коих гораздо меньше; и еще городские округа получают полномочия от государства)

5) по межбюджетным отношениям (специфика предопределена предыдущим пунктом: субвенция передается в бюджет района или округа)

6) по формированию представительных органов власти (представительный орган района может формироваться из депутатов поселений)