Конституционная основа организации МС.

 

На самостоятельное изучение, ибо КП изучили.

 

Единственный момент - это принципы организации МС в городах федерального значения. С одной стороны, провозглашается сочетание принципа организационной обособленности органов МС и невхождение оных в систему государственных органов городов федерального значения. С другой стороны, 131-ФЗ говорит о принципе единства обеспечения городского хозяйства. Это единство влечет за собой специфику МС в городах федерального значения. Вопросы местного значения определяются законом города федерального значения. Перечень доходов - закон СПб. Перечень имущества, которое может быть в муниципальной собственности - тоже закон СПб. Домашнее задание (начнем следующую лекцию с этого) - насколько эти особенности укладываются в рамки Европейской хартии местного самоуправления. Есть ли в Хартии возможность устанавливать ограничения для отдельных МО.

 

Есть 4 определения КС, касающихся МС в городах федерального значения: ОКС 97-О 2000 год, ОКС 75-О 2003 год, ОКС 274-О 2003 год, ОКС 225-О 2005 год.

 

Муниципальные правовые акты (МПА) как источники МП

 

Определение МПА дано в ст.2 131-ФЗ, которое вполне себе типично.

 

МПА являются одновременно источником МП, актами публичной власти, актами управленческими, подзаконными актами.

 

Классификация МПА.

 

По содержанию:

 

МПА принимаются для решения вопросов местного значения. МПА - правовая основа вопросов местного значения. МПА могут приниматься для осуществления отдельных государственных полномочий. Поскольку у этих МПА разная содержательная природа, у них будет разных порядок принятия (какие-то акты могут приниматься конкретными органами местной власти, какие-то - теми, на которые указали государственные органы, делегировавшие полномочия). Обычные МПА отменяются либо органом, издавшим акт, либо судом, а МПА по делегированным полномочиям могут быть отменены государственным органом, передавшим полномочие.

 

По субъекту принятия:

 

МПА, принимаемые населением, и МПА, принимаемые органами МС и должностными органами МС. У нас есть органы обязательные и факультативные. Обязательные - это администрация и представительный орган. Факультативные - например, раньше контрольно-счетная палата была факультативной. Сейчас она обязательна в силу специального ФЗ.

 

По юридическому действию:

 

Внутриорганизационные и внешне властного действия. Акты властные могут приниматься только главой МО и представительным органом МО.

 

Иерархия МПА:

 

1) Устав и решения, принимаемые на референдуме и сходе (ч.2 ст.43 131-ФЗ)

2) НПА представительного органа, принимаемого по вопросам, отнесенным к его компетенции (ч.3 ст.43 131-ФЗ)

3) акты главы МО и акты главы администрации МО

 

По порядку вступления в силу:

 

Есть акты, требующие обязательной регистрации. Например, Устав. Есть акты, подлежащие обязательному опубликованию (например, затрагивающие права человека). А есть акты, которые вступают в силу в порядке, предусмотренном налоговым законодательством. Есть акты, которые вступают в силу в порядке, предусмотренном уставом. Есть МПА, вступающие в силу по истечении срока полномочий представительного органа МС (например, акт об изменении структуры органов МС, кроме контрольно-счетной палаты, и акт об изменении срока полномочий). Последние МПА почему вступают после истечения полномочий представительного органа? Потому что чтобы не было соблазна у представительного органа продлить себе срок полномочий.

 

Устав МО.

 

Устав отличается и от НПА государственных органов, и от иных МПА. Тем не менее, Устав - подзаконный НПА. С одной стороны, он подзаконный, а с другой - акт учредительного характера. Нельзя сказать, что есть МО, если нет Устава, где будет и наименование МО, и его территория, и полномочия органов. Устав - ключевой элемент муниципальной правовой системы. Будучи ключевым он отличается такими свойствами как высшая юридическая сила по сравнению с другими МПА, прямое действие, действует на всей территории МО и для всех лиц, находящихся в МО.

 

Можно сказать, что будучи основным учредительным документом МО, предмет регулирования устава предписан нормативно. Два вида вопрос. Первый - вопросы, которые обязательно регулируются уставом (первичное уставное регулирование). Второй - вопросы, которые могут регулироваться уставом (вторичное уставное регулирование).

 

Чтобы устав был целостным документом, там часто федеральные нормы воспроизводятся. Однако эти нормы как были федеральными или региональными, так и остались. Воспроизводство носит чисто технический характер.

 

В 40-х статьях 131-ФЗ говорится, какие вопросы должны быть урегулированы в уставе. Вопрос: перечень, данный в 131-ФЗ, является обязательным для урегулирования или же это вопросы вторичного регулирования?

 

Закон предписывает, чтобы в уставе МО был урегулирован порядок внесения изменений и дополнений в устав МО (порядок внесения изменений зависит от структуры органов МО, а структура органов МО определяется уставом, поэтому и порядок внесения изменений в уставе пишется). Отсутствие этого (ст.44 131-ФЗ) будет основанием для отказа в регистрации устава. Далее в уставе должен быть порядок обнародования и опубликования МПА. Эту норму часто толкуют расширительно, и пишут в уставах отсылочную норму: "порядок опубликования регулируется актом, например, представительного органа власти МО". В большинстве уставов непосредственно порядок обнародования МПА часто не пишут.

 

Далее, в уставе должен быть указан перечень вопросов местного значения, которые местные органы власти могут решать. Здесь на практике много сложностей возникает. С одной стороны, устав требует вопросов местного значения, а с другой стороны, вопросы местного значения есть в 131-ФЗ. А еще вопросы местного значения могут быть закреплены и в иных федеральных законах. Может быть так, что в ФЗ уже изменили вопросы местного значения, а в уставе они в старом виде остались. Так вот каково место и роль устава МО в закреплении компетенций МО (вопросов местного значения)? Наши органы требуют соответствия устава федеральному закону. Но технически это почти невозможно сделать. Нужно сказать, что есть вопросы местного значения, которые для МО необязательны, но могут быть закреплены муниципалами в своем уставе. Тогда устав будет выполнять правоустанавливающую функцию в части таких вопросов.

 

Есть вопросы обязательные, а есть добровольно принимаемые на себя. Устав становится правоустанавливающим документом только когда МО добровольно принимает на себя соответствующие вопросы местного значения.

 

Далее, устав должен содержать структуру органов МС. Закон предусматривает альтернативные варианты для закрепления структуры и системы взаимоотношений органов МС. Для всех почти МО есть альтернативна в структуре. Для ЗАТО альтернативы нет. Там закон прямо говорит, какие органы в ЗАТО будут.

 

В уставе должны определяться виды ответственности органов МС. Практически ни в одном из уставов на практике ответственность органов МС не закреплялась, хотя ст.44 императивно предписывает закрепление ответственности органов МС.

 

Следующий важный вопрос - формы народовластия, которые на местном уровне могут применяться. ФЗ предлагает открытый перечень форм народовластия, а Устав определяет, какие формы используются, а какие - нет.

 

Муниципальная служба - обязательный элемент Устава, с одной стороны. С другой стороны, с принятием отдельного ФЗ о муниципальной службе вопросы муниципальной службы в уставе в основном формулируются в виде отсылки в вышеупомянутому ФЗ.

 

А еще надо написать о гарантиях депутатов представительного органа и выборного должностного лица МО в уставе. Или по крайней мере сделать в уставе отсылку к МПА о гарантиях оных.

 

Еще один вопрос - ст.44 говорит о том, что в уставе МО должны быть закреплены нормы о порядке формирования, утверждения и исполнения местного бюджета и контроль за их исполнением. Тут 131-ФЗ как бы призывает муниципалам принять нормы, отличные от БК. Но коллизии нет. Просто 131-ФЗ говорит, что если БК говорит, что что-то в бюджетном праве регулируется на местном уровне, то тогда устав должен это закрепить.

 

Фактически, устав МО должен по своей структуре должен напоминать устав любого иного публичного субъекта. Устав - тот документ, где мы черпаем ответы на вопросы, не урегулированные в вышестоящих актах.

 

Поскольку муниципальный уровень власти у нас пока фиктивный, то большинство уставов не содержат норм, указанных в ст.44, и эти уставы все прошли регистрацию. Однако это не значит, что эти уставы никогда не будут оспорены в суде.

 

Оспорить можно не только содержание устава, но и форму принятия устава. Процедура принятия устава отличается от процедуры принятия иных МПА.

 

Закон предписывает, чтобы проект устава МО был в обязательном порядке опубликован и обнародован (не менее, чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии). Кроме того, вводится обязательная процедура публичных слушаний. Публичные слушания не проводятся при внесении технических изменений устава (если в ФЗ вопросы местного значения поменяли, например). Но и в таком случае нужно обнародовать проект изменений.

 

Устав принимается представительным органом МО. Абсурд небольшой. Устав как правоустанавливающий документ определяет компетенцию представительного органа МО, но в то же время принимается самим представительным органом. А если МО с нуля создается? Кто устав принимает? Мы еще поговорим об этом позже. Тут проблема.

 

Дальше устав надо обязательно зарегистрировать в органах юстиции. Это осуществляется в соответствии с законом 2005 года "О госрегистрации уставов МО". После регистрации уже должно быть проведено официальное опубликование, после которого устав вступит в силу. Что из себя представляет государственная регистрация устава в органах юстиции? Это пример, когда регистрация несет функцию предварительного контроля. В рамках регистрации орган юстиции проводит юридическую экспертизу устава как содержательно (соответствие устава законодательству), так и формально (процедура принятия - обнародование и публичные слушания).

 

Устав на регистрацию направляет глава МО. Все хорошо, если речь не идет о вновь создаваемых МО.

 

Что будет, если устав не пройдет юридическую экспертизу? Если по результатам проверки будет установлено, что устав противоречит действующему законодательству или не соблюдена процедура, то будет принято решение об отказе в госрегистрации, и это решение в пятидневный срок будет направлено главе МО. Если будут обнаружены процедурные нарушения, то процедуру принятия устава надо повторить. Если ошибки будут содержательные, то надо их исправить, разработав новый устав, и снова обнародовать и провести публичные слушания.

 

Какие документы на регистрацию устава надо? Сам устав, решение органа, принявшего устав (чтобы понять, был ли кворум), сведения об источниках и дате официального опубликования, и информация о публичных слушаниях (не только о самом факте проведения оных, но и о результатах оных).

 

Если никаких претензий к уставу нет, то принимается решение о государственной регистрации, присваивается регистрационный номер, и выдается свидетельство о государственной регистрации устава (минюст утвердил форму такого свидетельства).

 

В тексте 131-ФЗ говорится несколько раз "опубликование (обнародование)". Опубликование и обнародование - это одно и то же? Опубликование - это только СМИ. Обнародование - не только СМИ, но и иные формы, которые должны быть доступны для всех (например, развешивание объявлений в публичных местах). Но должно быть закреплено, где осуществляется обнародование. Нужно написать в МПА, где может осуществляться обнародование.

 

Однако не любое опубликование будет рассматривать как официальное. Какое опубликование будет официальным? В том СМИ, которое будет указано в качестве источника официального опубликования. Но МО не всегда могут создать своё СМИ. Тогда, как правило, на определенном районе на несколько МО создается одно СМИ, где и публикуются сведения об уставах всех МО.

 

Муниципальные уставы вносятся в реестр уставов МО. А еще есть регистр МПА. В чем разница? В регистр вносятся все МПА, которые принимаются на территории МО. Эти акты не предполагают обязательное проведение юридической экспертизы. Этот вопрос вообще не урегулирован на уровне федерального законодательства. А в СПб юридическая экспертиза уже принятых МПА требуется. А насколько допустимо расширение субъектом РФ положений ФЗ и приказов Минюста? Это вопрос.

 

Вопрос о регистрации МПА регулируется ст.43.1 131-ФЗ, Правительством 10.09.2008 №657 и Минюстом 22.12. 2008 №300.

 

На уровне субъектов РФ требования к формированию регистров МПА так же устанавливаются.

 

Что включает в себя федеральный регистр? Что подразумевается под ведением регистра? Мало того, что собираются сведения, но федеральные органы еще и обязаны предоставлять информацию о тех МПА, которые принимаются любым МПА. У нас несколько десятков тысяч МО. У каждого МО есть еще не один десяток МПА. Вот такой вот объем в регистре МПА содержится.

 

Помимо обязательных сведений с текстами МПА есть еще дополнение: в федеральные регистр включаются следующие документы. С одной стороны, это не решение, но заключение уполномоченного органа госвласти субъекта РФ по ведению регистра МПА. Фактически, в этом заключении орган власти субъекта РФ описывает, как осуществляется проверка МПА, как они систематизируются для того, чтобы передать их в федеральную базу. Сколько субъектов РФ, столько и моделей сбора информации. Далее, надо приложить акты прокурорского реагирования (на уровне субъекта РФ надо посчитать, сколько было актов прокурорского реагирования на тот или иной МПА). Хотя в законе о прокуратуре написано, что когда прокуратура вносит представление, то эта инфа не обязана предоставляться субъекту РФ. Так что субъект РФ еще должен как-то получить эти акты прокуратуры. Как это сделать? Да просто надавить на МО, которое обязано предоставлять информацию в регистр.

 

Еще нужно приложить решений федеральных судов общей юрисдикции. Это так минюст говорит. О чем это говорит? О том, что минюст сказал фактически, что МПА оспариваются только в СОЮ. Но есть практика оспаривания МПА в арбитражных судах. Эту информацию, получается, не надо в регистр вносить?

 

А еще надо приложить решения уставного суда субъекта РФ по делам о проверке МПА на предмет соответствия оного уставу субъекта РФ. У нас мало уставных судов субъекта РФ.

 

Кроме того, прилагаются предписания антимонопольных органов (они должны направляться в федеральный регистр). Поскольку органы госвласти имеют полномочия по отмене МПА в части делегированных государственных полномочий, то и в этой части нужно сообщить при внесении МПА в регистр.

 

Перечень минюста открытый - "письма и иная информация, поступившая от органов госвласти..." нужно тоже приложить.

 

Сведения, содержащиеся в регистре (не только сам МПА, но и все досье на него), предоставляются гражданам.

 

Принятие Приказа Минюста в 2008 году не обрадовало муниципалов. Теперь надо много анализировать.

 

Чем отличается регистр МПА от ведения реестра устава МО? Нужно ли в регистре МПА указывать еще и уставы МО? Можно однозначно сказать, что регистры МПА не должны в обязательном порядке включать в себя и тексты уставов МО. Потому что уставы проверяются и содержательно, и формально, а в отношении МПА юридическая экспертиза не проводится по общему правилу. Это два разных реестра/регистра.

 

В презентации есть коллизия (о проведении юридической экспертизы в СПб).