Вопрос 98 Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления

Статья 70. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления

 

В современном правовом обществе для поддержания незыблемости конституционного строя и неукоснительного соблюдения всех законов, помимо организационных мер, используются и правовые средства с возможностью применения мер принуждения. Неотвратимость ответственности непосредственно вытекает из принципа всеобщей обязательности закона.

От того, что понимается под ответственностью, зависит правовое и организационное наполнение конкретных механизмов ответственности. Ответственность подразделяется на позитивную (проспективную) и негативную (ретроспективную). Под позитивной ответственностью понимается возложение на субъекта правоотношений обязанности отвечать за совершение (или несовершение) каких-либо действий. Позитивная ответственность в отличие от негативной не является юридической. Негативная ответственность - это необходимость иметь неблагоприятные последствия в связи с совершением (несовершением) каких-либо действий.

Исходя из этого юридическую ответственность можно определить как неблагоприятные последствия, наступающие для субъекта права при произведении им определенных действий и выраженные в санкциях правовых норм. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за нарушение ими Конституции РФ, федеральных законов и федеральных конституционных законов и других правовых актов, невыполнение возложенных на них населением муниципального образования обязанностей.

Таким образом, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные последствия, наступающие в случае принятия органами и должностными лицами местного самоуправления противоправных решений, неосуществления или ненадлежащего осуществления своих задач и функций, выраженных в санкциях правовых норм. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль их деятельности служат обеспечению функционирования местного самоуправления в интересах населения, граждан, общества в целом.

Органы местного самоуправления могут нести конституционную и гражданско-правовую ответственность за свои действия. На должностных лиц местного самоуправления может возлагаться конституционная, административная, материальная и уголовная ответственность.

Исходя из субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления отвечают за свои действия, выделяют 3 вида ответственности:

1) перед населением муниципального образования;

2) перед государством;

3) перед физическими и юридическими лицами.

Основные виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления представлены в таблице.

 

┌────────┬─────────┬───────┬─────────────────┬───────────────┬──────────┐

│ Вид │Субъекты │Субъек-│ Орган, │ Основание │ Санкция │

│ответст-│ответст- │ ты, │применяющий меры│ответственности│ │

│венности│венности │ перед │ ответственности │ │ │

│ │ │которы-│ │ │ │

│ │ │ ми │ │ │ │

│ │ │насту- │ │ │ │

│ │ │ пает │ │ │ │

│ │ │ответс-│ │ │ │

│ │ │ твен- │ │ │ │

│ │ │ ность │ │ │ │

├────────┼─────────┼───────┼─────────────────┼───────────────┼──────────┤

│1. │Выборные │Населе-│Население │Противоправные │Отзыв │

│Консти- │должност-│ние │ │решения или│ │

│туцион- │ное лицо│ │ │действия │ │

│ная │местного │ │ │(бездействие) │ │

│ │самоупра-│ │ │ │ │

│ │вления │ │ │ │ │

├────────┼─────────┼───────┼─────────────────┼───────────────┼──────────┤

│2. │Предста- │Госуда-│Законодательный │Принятие │Роспуск │

│Консти- │вительный│рство │орган субъекта│незаконного │ │

│туцион- │орган │ │Российской │нормативного │ │

│ная │местного │ │Федерации │акта │ │

│ │самоупра-│ │ │ │ │

│ │вления │ │ │ │ │

├────────┼─────────┼───────┼─────────────────┼───────────────┼──────────┤

│3. │Глава │Госуда-│Высшее │Принятие │Отрешение │

│Консти- │муниципа-│рство │должностное лицо│незаконного │от │

│туцион- │льного │ │субъекта │нормативного │должности │

│ная │образова-│ │Российской │акта или│ │

│ │ния, │ │Федерации │совершение │ │

│ │глава │ │(руководитель │действий │ │

│ │местной │ │высшего │влекущих │ │

│ │админист-│ │исполнительного │нарушение прав│ │

│ │рации │ │органа │и свобод│ │

│ │ │ │государственной │человека и│ │

│ │ │ │власти субъекта│гражданина, │ │

│ │ │ │Российской │угрозу единству│ │

│ │ │ │Федерации) │и │ │

│ │ │ │ │территориальной│ │

│ │ │ │ │целостности │ │

│ │ │ │ │Российской │ │

│ │ │ │ │Федерации, │ │

│ │ │ │ │национальной │ │

│ │ │ │ │безопасности │ │

│ │ │ │ │Российской │ │

│ │ │ │ │Федерации и ее│ │

│ │ │ │ │обороноспособ- │ │

│ │ │ │ │ности, единству│ │

│ │ │ │ │правового и│ │

│ │ │ │ │экономического │ │

│ │ │ │ │пространства │ │

│ │ │ │ │Российской │ │

│ │ │ │ │Федерации, │ │

│ │ │ │ │нецелевое │ │

│ │ │ │ │расходование │ │

│ │ │ │ │субвенций из│ │

│ │ │ │ │федерального │ │

│ │ │ │ │бюджета или│ │

│ │ │ │ │бюджета │ │

│ │ │ │ │субъекта │ │

│ │ │ │ │Российской │ │

│ │ │ │ │Федерации │ │

├────────┼─────────┼───────┼─────────────────┼───────────────┼──────────┤

│4. │Должност-│Госуда-│Органы │Совершение │Админист- │

│Админис-│ное лицо│рство │административной │правонарушений,│ративный │

│тратив- │органов │ │юрисдикции │предусмотренных│штраф │

│ная │местного │ │ │КоАП Российской│ │

│ │самоупра-│ │ │Федерации или│ │

│ │вления │ │ │законами │ │

│ │ │ │ │субъектов │ │

│ │ │ │ │Российской │ │

│ │ │ │ │Федерации │ │

├────────┼─────────┼───────┼─────────────────┼───────────────┼──────────┤

│5. │Должност-│Госуда-│Суд │Совершение │Штраф; │

│Уголов- │ное лицо│рство │ │уголовных │исправите-│

│ная │органов │ │ │преступлений, │льные или│

│ │местного │ │ │предусмотренных│обязатель-│

│ │самоупра-│ │ │УК Российской│ные │

│ │вления │ │ │Федерации │работы; │

│ │ │ │ │ │арест; │

│ │ │ │ │ │лишение │

│ │ │ │ │ │права │

│ │ │ │ │ │занимать │

│ │ │ │ │ │определен-│

│ │ │ │ │ │ные │

│ │ │ │ │ │должности;│

│ │ │ │ │ │ограниче- │

│ │ │ │ │ │ние или│

│ │ │ │ │ │лишение │

│ │ │ │ │ │свободы │

├────────┼─────────┼───────┼─────────────────┼───────────────┼──────────┤

│6. │Органы │Физиче-│Суд │Совершение │Возмещение│

│Граждан-│местного │ские и│ │действий, │ущерба; │

│ско-пра-│самоупра-│юриди- │ │причинивших │отмена │

│вовая │вления │ческие │ │ущерб │правового │

│ │ │лица │ │физическим и│акта, │

│ │ │ │ │юридическим │причинив- │

│ │ │ │ │лицам │шего ущерб│

├────────┼─────────┼───────┼─────────────────┼───────────────┼──────────┤

│7. │Должност-│Орган │Орган местного│Совершение │Полное или│

│Материа-│ные лица│местно-│самоуправления │действий, │частичное │

│льная │органов │го │ │причинивших │возмещение│

│ │местного │самоуп-│ │ущерб органу│ущерба │

│ │самоупра-│равле- │ │местного │ │

│ │вления │ния │ │самоуправления │ │

└────────┴─────────┴───────┴─────────────────┴───────────────┴──────────┘

 

О конституционной ответственности должностных лиц местного самоуправления перед населением см. комментарий к ст. 24, 71 Закона; перед государством - к ст. 72-74.

Должностные лица местного самоуправления несут административную ответственность в случае совершения ими при исполнении служебных обязанностей правонарушений, предусмотренных КоАП РФ или законами субъектов РФ.

КоАП РФ определяет должностное лицо как лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации (ст. 2.4). В то же время Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержит специальное определение должностного лица местного самоуправления - это выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. При привлечении должностных лиц местного самоуправления к административной ответственности следует руководствоваться примечанием к ст. 2.4 КоАП РФ, так как эта норма является специальной.

К должностным лицам местного самоуправления применяется только одно административное наказание: штраф. Конкретные составы правонарушений, за которые должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к ответственности, содержатся в КоАП РФ. Так, например, действия должностных лиц органов местного самоуправления, направленные на незаконное ограничение свободы торговли,т. е. недопущение на местные рынки товаров из других регионов Российской Федерации либо запрещение вывоза местных товаров в другие регионы Российской Федерации, влекут наложение административного штрафа в размере от 40 до 50 минимальных размеров оплаты труда (ст. 14.9 КоАП РФ). Непредставление руководителем или другим должностным лицом организации, а равно должностным лицом органа местного самоуправления, ответственными за военно-учетную работу, в установленный срок в военный комиссариат или в иной орган, осуществляющий воинский учет, списков граждан, подлежащих первоначальной постановке на воинский учет, влечет наложение административного штрафа в размере от 3 до 10 минимальных размеров оплаты труда (ст. 21.1 КоАП РФ).

В силу ч. 1 ст. 1.1. КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Поэтому некоторые составы административных правонарушений, которые могут совершаться должностными лицами местного самоуправления содержатся в законодательстве субъектов. Такие нормы содержатся, например, в Законе Московской области "Об административной ответственности за правонарушения в области строительства и градостроительства на территории Московской области" (в ред. от 17 октября 1997 г. N 47/97-ОЗ) и др.

В Пензенской области принят и действует Закон Пензенской области от 26 июня 2003 г. N 490-ЗПО "Об административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления в Пензенской области". Данный законодательный акт предусматривает ответственность должностных лиц местного самоуправления за такие правонарушения. как: неисполнение или ненадлежащее исполнение решения местного референдума, общего собрания (схода) граждан; принятие решения без учета мнения населения муниципального образования; нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка осуществления населением правотворческой инициативы; нарушение порядка осуществления отзыва, выражения недоверия или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, депутатов представительных органов местного самоуправления; необоснованный отказ в представлении гражданину информации о деятельности органов местного самоуправления; нарушение должностными лицами местного самоуправления порядка рассмотрения обращений граждан и юридических лиц; ограничение права равного доступа граждан к муниципальной службе и др. Суммы административных штрафов, взысканные за правонарушения, предусмотренные данным Законом, зачисляются в местные бюджеты по месту нахождения мирового судьи, принявшего решение о наложении административного штрафа.

Уголовная ответственность должностных лиц местного самоуправления наступает в случае совершения ими деяний, содержащих все признаки состава преступления и предусмотренных УК РФ. Перечень этих деяний содержится в гл. 30 "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления". Применительно к должностным лицам местного самоуправления данная глава содержит такие составы преступлений, как злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ); превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ); отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации (ст. 287 УК РФ); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ); получение взятки (ст. 290 УК РФ); служебный подлог (ст. 292 УК РФ); халатность (ст. 293 УК РФ). Для привлечения к ответственности в соответствии с данными статьями следует руководствоваться определением должностного лица, данным в примечании к ст. 285 УК РФ.

Дисциплинарная ответственность должностных лиц местного самоуправления предусматривается целым рядом нормативных актов. Прежде всего это касается должностных лиц муниципальной службы. Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" содержит отсылочную норму: "За неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации".

Законы субъектов РФ и муниципальные правовые акты обычно предусматривают возможность применения в отношении муниципальных служащих 3 видов дисциплинарных взысканий:

1) замечания;

2) выговора;

3) увольнения, что соответствует ст. 192 ТК РФ.

В то же время некоторые законы субъектов РФ дополняют этот перечень.

Так, например, ч. 2 ст. 16 Закона Астраханской области от 15 августа 1997 г. N 28 "О муниципальной службе в Астраханской области" (с изм. и доп. от 11 марта 1998 г., 1 августа 2000 г., 23 октября, 19 декабря 2001 г., 30 сентября 2002 г., 12 февраля 2004 г.) устанавливает, что дисциплинарное взыскание на муниципального служащего предусматривает следующие виды взысканий: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение со службы.

Дисциплинарное взыскание на муниципального служащего налагается в установленном ТК РФ порядке. В соответствии с этим порядком до применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от работника объяснение в письменной форме. В случае отказа работника дать указанное объяснение составляется соответствующий акт. Отказ работника дать объяснение не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания.

Дисциплинарное взыскание применяется не позднее 1 месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников.

Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее 6 месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии, проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки - позднее 2 лет со дня его совершения. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.

За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

Приказ (распоряжение) работодателя о применении дисциплинарного взыскания объявляется работнику под расписку в течение 3 рабочих дней со дня его издания. В случае отказа работника подписать указанный приказ (распоряжение) составляется соответствующий акт.

Дисциплинарное взыскание может быть обжаловано работником в государственные инспекции труда или органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров.

Если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания работник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не имеющим дисциплинарного взыскания.

Работодатель до истечения года со дня применения дисциплинарного взыскания имеет право снять его с работника по собственной инициативе, просьбе самого работника, ходатайству его непосредственного руководителя или представительного органа работников (ст. 193, 194 ТК РФ).

 

Вопрос 99 Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством

Статья 74. Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством

 

1. Возможность досрочного отрешения от должности главы муниципального образования предусматривалась законом и ранее. Вместе с тем новый Закон предусматривает возможность отрешения от должности не только главы муниципального образования, но и главы местной администрации. Таким образом, учитывая, что в соответствии с ч. 2 ст. 37 комментируемого Закона главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования, впервые предусматривается возможность отрешения от должности невыборного должностного лица местного самоуправления.

Основанием отрешения от должности главы муниципального образования (местной администрации) является не только принятие незаконного правового акта, но и совершение иных действий, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. В любом случае эти действия должны быть подтверждены решением суда.

Срок исполнения решения суда о признании нормативного правового акта противоречащим Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования устанавливается в 2 месяца, если иное не предусмотрено судебным решением. Срок исполнения решения суда о признании незаконными иных действий главы муниципального образования (местной администрации) законом не установлен, следовательно, определяется самим судом. Однако в любом случае, глава муниципального образования (местной администрации) исходя из ч. 2 комментируемой статьи не может быть привлечен к ответственности ранее чем через 1 месяц со дня вступления в силу решения суда.

Глава муниципального образования (местной администрации) отрешается от должности правовым актом высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Конкретный вид этого правового акта не установлен, однако очевидно, что он не имеет нормативного характера. По аналогии с Законом 1995 г. можно предположить, что глава муниципального образования (местной администрации) отрешается указом или постановлением.

В отличие от Закона 1995 г. новый Закон не предусматривает исключения для глав муниципальных образований - столиц и административных центров субъектов РФ.

В целом новый Закон заметно упрощает возможность привлечения к ответственности глав муниципальных образований (местных администраций), делая возможным их отрешение от должности, в том числе и по формальным основаниям, чем ставит их в зависимость от высших государственных должностных лиц субъекта РФ.

2. Комментируемая часть ст. 74 определяет минимальный и максимальный срок для издания правового акта о привлечении к ответственности главы муниципального образования (местной администрации) - соответственно 1 и 6 месяцев. В отличие от Закона 1995 г., комментируемый Закон не предусматривает возможности назначения высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) временно исполняющего обязанности главы муниципального образования. Таким образом, остается открытым вопрос: что делать, если уставом муниципального образования данная ситуация не предусмотрена?

3. По аналогии с предыдущей статьей комментируемая часть данной статьи определяет срок обжалования решения об отрешении от должности главы муниципального образования (местной администрации) и рассмотрения этого вопроса в 10 дней. Однако в данной статье говорится лишь о возможности такого обжалования самим главой муниципального образования (местной администрации), но не другими лицами. Представляется, однако, что это право имеется и у любого другого заинтересованного лица в соответствии со ст. 2 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" и ст. 254 ГПК.

 

Вопрос 100 Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством

Статья 73. Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством

 

1. Комментируемая часть ст. 73 устанавливает основания и процедуру роспуска представительного органа муниципального образования. Возможность такого роспуска предусматривалась и Законом 1995 г. Соответствие данной процедуры Конституции РФ было подтверждено постановлением Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Основные отличия между Законами 1995 (в ред. 2001 г.) и 2003 г. состоят в следующем:

1) новый Закон увеличивает срок, в течение которого представительный орган муниципального образования обязан принять меры по исполнению решения суда, с 10 дней до 3 месяцев;

2) новый Закон не требует судебного подтверждения того, что установленные действия повлекли нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда;

3) новый Закон не предусматривает в качестве обязательного этапа процедуры привлечения представительного органа муниципального образования к ответственности вынесение письменного предупреждения представительного органа о возможности привлечения к ответственности;

4) новый Закон требует обязательного судебного подтверждения факта неисполнения первого судебного решения;

5) новый Закон предусматривает обязательность законодательной инициативы высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) при принятии закона о роспуске представительного органа муниципального образования (ранее законодательный орган субъекта РФ мог и сам выступить с такой инициативой).

Меры, предусмотренные данной статьей, носят факультативный, т.е. необязательный, характер. Как следует из ее содержания, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не обязан внести, а лишь имеет возможность внести в законодательный орган субъекта РФ Закон о роспуске представительного органа муниципального образования, а законодательный орган субъекта РФ не обязан его принимать.

В тексте Закона речь идет о судебном решении, которым установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования. Однако, как уже указывалось ранее, данные положения могут содержаться как в одном судебном решении, так и в нескольких взаимосвязанных судебных решениях*(38).

Ответственность представительного органа муниципального образования наступает, собственно, не за принятие противоправного нормативного акта, а за непринятие мер по исполнению судебного решения, констатирующего данный факт. При этом следует помнить, что комментируемый Федеральный закон предусматривает право главы муниципального образования, являющегося главой администрации, наложить вето на акт, принятый представительным органов муниципального образования. Таким образом, если представительный орган принял меры по исполнению решения суда, но эти действия заблокировал глава муниципального образования, оснований для ответственности нет*(39).

Подсудность и порядок рассмотрения дел о признании недействующими нормативных правовых актов устанавливаются соответственно гл. 3 и 24 ГПК РФ.

Конституционный Суд в своем постановлении от 16 октября 1997 г. указал, что "положение о возможности прекращения полномочий законом субъекта РФ является особой гарантией прав местного самоуправления: в отличие от иных видов решений (в том числе постановлений) закон принимается в более усложненной процедуре (обязательны стадии законодательного процесса); закон подлежит подписанию президентом республики либо главой исполнительной власти, и, следовательно, прекращение полномочий должно быть результатом согласия законодательной и исполнительной власти субъекта РФ или по крайней мере, решения его законодательного органа, принятого квалифицированным большинством голосов. Поэтому предписание п. 3 ст. 73 рассматриваемого Федерального закона о необходимости принятия соответствующего решения в форме закона не противоречит Конституции Российской Федерации.

2. Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске. Порядок вступления в силу законов субъектов РФ определяется самими субъектами.

3. Комментируемая часть заметно ущемляет права граждан, сокращая срок судебного обжалования решения о роспуске по сравнению со ст. 5 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" и ст. 265 ГПК РФ, которые устанавливают, что граждане вправе обратиться в суд с жалобой в течение 3 месяцев со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права. Порядок рассмотрения таких обращений устанавливается указанным Законом и гл. 25 ГПК РФ.