Вопрос 56 Система муниципальных правовых актов

Статья 43. Система муниципальных правовых актов

1. Правовой акт - это документ, содержащий подзаконное официальное решение, принятое органом власти или должностным лицом в одностороннем властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия.

Муниципальный правовой акт - официальный письменный документ, принятый непосредственно населением муниципального образования, органом местного самоуправления или его должностным лицом в пределах своей компетенции и устанавливающий общеобязательные правила по предметам ведения местного самоуправления в соответствии с законодательством.

Из названия рассматриваемой статьи следует, что в систему муниципальных правовых актов входят не только нормативные, но и ненормативные акты. Нормативные акты устанавливают или содержат правовые нормы, они применяются неоднократно, не имеют конкретных адресатов, действуют достаточно продолжительное время вне зависимости от исполнения содержащихся в них требований. Нормативные акты устанавливают общие положения, адресованные широкому кругу субъектов, регламентируют наиболее важные общественные отношения. Ненормативные акты не содержат норм права, это акты применения таких норм, они, как правило, носят индивидуальный характер. Например, ненормативные акты принимаются (издаются) при решении кадровых вопросов. Говоря о системе муниципальных правовых актов, законодатель подчеркивает, что правовые акты упорядочены, разделены по определенным признакам для обеспечения их доступности, эффективности, разрешения юридических коллизий.

В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи к муниципальным правовым актам относятся устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан, нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования, правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Названы субъекты, обладающие правом принимать (издавать) муниципальные правовые акты: это население муниципального образования, его представительные органы, глава муниципального образования, глава местной администрации, иные органы и должностные лица местного самоуправления. Среди иных органов местного самоуправления комментируемый закон называет контрольный орган муниципального образования, избирательную комиссию муниципального образования.

Муниципальные правовые акты являются подзаконными актами. Это означает, что они не должны противоречить законам, имеющим верховенство в системе правовых актов государства. Соответствие актов органов и должностных лиц местного самоуправления положениям Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов РФ обеспечивает согласованность, органическую связь и взаимодействие правовых актов всех уровней.

Подзаконность актов органов местного самоуправления не может вызывать сомнений. Хотя в ряде муниципальных образований (например, в городе Чите) делались попытки назвать наиболее значимые нормативные акты законами, это не имеет юридического значения. Законы издаются только органами государства, определенными Конституцией. Муниципальная власть, хотя и является самостоятельным уровнем публичной власти, тем не менее есть власть подзаконная. Эта власть не обладает суверенитетом, она самостоятельна в рамках закона и в пределах заданной законом компетенции.

В ходе формирования нормативного правового акта органов местного самоуправления разрабатывается его внутренняя структура, которая с принятием акта приобретает юридическое значение.

Внутреннее построение нормативного правового акта преследует цель придать акту последовательность и логичность его составляющих частей, отразить с достаточной полнотой и закрепить его составные элементы. Это необходимо для того, чтобы после принятия акта появилась возможность с наименьшей затратой времени, сил и средств обеспечить понимание акта тому кругу лиц и организаций, которым он адресуется.

Как правило, нормативный правовой акт содержит в самом начале небольшой раздел - вводную часть, которую именуют преамбулой, введением и тому подобным, но в самом тексте никак не называют. Назначение вводной части - кратко сформулировать цели и задачи нормативного правового акта, объяснить, чем вызвано его принятие.

Следующим основным структурным элементом нормативного правового акта являются нормы, содержащие и очерчивающие предмет регулирования данного правового акта.

Предмет правового акта и способы его реализации будут нереальными и бездействующими, если не определен круг физических лиц и юридических лиц, на которых они распространяются. Круг лиц предопределяется предметом регулирования. Если предметом регулирования охватываются все категории физических лиц, это необходимо оговорить в формуле "распространяется на всех физических лиц".

Для обозначения составных фрагментов структуры применяются общепризнанные понятия: раздел, глава, статья, параграф, пункт, подпункт, часть, абзац и т.п. Твердых технико-юридических правил о том, когда надлежит применять указанные обозначения, не существует.

2. Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ (см. ч. 4 ст. 7 комментируемого закона). В то же время эти муниципальные правовые акты обладают высшей юридической силой по сравнению с другими муниципальными правовыми актами, т.е., как указано далее, иные муниципальные правовые акты не должны им противоречить. За принятие (издание) муниципальных правовых актов, противоречащих уставу муниципального образования, предусмотрена ответственность (см. комментарий к ст. 72-74). Прямое действие уставов муниципальных образований и оформленных в виде правовых актов решений, принятых на местном референдуме, означает, что они подлежат реализации независимо от наличия или отсутствия конкретизирующих и развивающих нормативных актов, их нормы применяются непосредственно.

3. О компетенции представительного органа местного самоуправления см. комментарий к ст. 35. Настоящей статьей установлено, что представительный орган местного самоуправления издает правовые акты в форме решений. Названы два вида решений: устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, и решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. К первым относятся многочисленные нормативные правовые акты, регламентирующие наиболее важные общественные отношения на местном уровне: порядок управления муниципальной собственностью, организацию территориального общественного самоуправления и др.

Что касается второй группы, то здесь необходимо выделить регламент представительного органа муниципального образования. Регламент является нормативным правовым актом, устанавливающим порядок, основные правила и процедуры работы представительного органа муниципального образования.

Как правило, регламент представительного органа муниципального образования содержит следующие разделы:

1) порядок выдвижения и избрания должностных лиц представительного органа муниципального образования, формирования его органов;

2) порядок работы представительного органа муниципального образования:

- подготовка и проведение его заседаний;

- подготовка проектов решений представительного органа муниципального образования;

- полномочия председательствующего на заседании представительного органа муниципального образования;

- порядок проведения заседаний представительного органа муниципального образования;

- порядок проведения голосования и подсчета голосов;

- подготовка и содержание плана работы представительного органа муниципального образования;

3) порядок работы постоянных комиссий и других рабочих органов представительного органа муниципального образования:

- порядок проведения заседаний постоянных комиссии представительного органа муниципального образования;

- содержание и структура плана работы постоянной комиссии;

- порядок создания и задачи временных комиссий;

4) порядок внесения, рассмотрения проектов правовых актов и принятия решений представительного органа муниципального образования;

5) порядок осуществления контроля:

- объекты контроля представительного органа муниципального образования;

- формы контроля.

Именно регламент устанавливает порядок работы представительного органа муниципального образования, порядок принятия решений, кворум для их принятия. Также решениями по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования закрепляются положения о депутатских комиссиях, группах, фракциях, о выборе их руководящих органов и т.п.

4. Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования может возглавлять представительный орган муниципального образования или местную администрацию (за исключением поселений с численностью населения менее 1000 человек) (см. об этом комментарий к ст. 36). Соответственно, он издает в первом случае постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, во втором - постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий и распоряжения по вопросам организации местной администрации. О полномочиях главы муниципального образования см. комментарий к ст. 36. Как правило, в форме постановлений издаются нормативные акты, в форме распоряжений - решения по конкретным вопросам, индивидуальные акты.

Постановления и распоряжения как акты главы муниципального образования имеют свою внутреннюю структуру.

Как правило, текст постановления, распоряжения содержит констатирующую и распорядительную части. Если содержание документа не нуждается в пояснениях, то констатирующая часть отсутствует (как правило, в распоряжениях). Проекты распорядительных документов в констатирующей части содержат оценку состояния дел по рассматриваемому вопросу. При этом констатирующая часть изложена кратко и не превышает 1/3 документа.

В обязательном порядке постановления и распоряжения главы муниципального образования в распорядительной части должны содержать пункты, предусматривающие:

- конкретные задания исполнителям с указанием реальных сроков их выполнения (при длительных сроках исполнения необходимо указывать промежуточные (контрольные) сроки);

- точные наименования организаций - исполнителей заданий (фамилии руководителей организации указывать не следует);

- поручения о контроле соответствующим заместителям главы муниципального образования, руководителям структурных подразделений с указанием сроков предоставления промежуточной информации о ходе исполнения и окончательной информации для решения вопроса о снятии с контроля;

- указания о снятии с контроля ранее принятого распорядительного документа (в случае его выполнения либо если новый документ издается взамен ранее принятого).

На практике постановления и распоряжения главы муниципального образования зачастую не содержат конкретных сроков их выполнения, что снижает исполнительность принятых актов. Следует отметить, что возложение контроля в таких муниципальных правовых актах на руководителей структурных подразделений приводит к нарушению субординации: заместители главы муниципального образования не знают о постановлении или распоряжении, которые должны исполнить их подчиненные.

Если принимаемый распорядительный документ исключает действие ранее принятых по этому вопросу документов, в нем должно содержаться указание о признании их утратившими силу.

К сожалению, в органах местного самоуправления не ведется учет нормативных актов, которые подлежат отмене. Практика свидетельствует, что около 15% нормативных правовых актов, утративших силу, не имеют официальной отмены.

5. О вопросах организации деятельности представительного органа муниципального образования см. комментарий к ч. 3 настоящей статьи. При определении конкретной правовой формы правовых актов председателя представительного органа - постановлений или распоряжений - применяются те же правила, что и к правовым актам главы муниципального образования.

6. О полномочиях главы местной администрации см. комментарий к ст. 36, 37. Глава местной администрации вправе издавать постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Вопросы местного значения перечислены в ст. 15-17 комментируемого закона. Об осуществлении отдельных государственных полномочий см. комментарий к ст. 19, 20. Представляется, что по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, вправе издавать правовые акты не только глава местной администрации или глава муниципального образования, но и иные органы и должностные лица местного самоуправления, если решение подобных вопросов входит в их компетенцию. Глава местной администрации возглавляет местную администрацию на основе единоначалия, соответственно, он вправе издавать распоряжения по вопросам организации ее работы.

Понятие должностного лица местного самоуправления дано в ст. 2 комментируемого закона. К иным должностным лицам местного самоуправления относятся глава (председатель) контрольного органа муниципального образования, председатель избирательной комиссии муниципального образования, заместители главы местной администрации, руководители ее структурных подразделений и т.д. Они вправе издавать правовые акты в пределах своих полномочий, адресованные подчиненным им административным структурам, поэтому правовой формой этих правовых актов являются распоряжения и приказы.

Руководители структурных подразделений местной администрации по текущим вопросам своей деятельности издают правовые акты в виде распоряжений и приказов в пределах своих полномочий и в соответствии с Положениями о структурных подразделениях местной администрации.

Распоряжения и приказы руководителей структурных подразделений местной администрации могут быть отменены главой местной администрации.

Для обсуждения наиболее важных вопросов социально-экономического развития и функционирования муниципального образования в структуре местной администрации может быть образована коллегия, возглавляемая главой администрации или главой муниципального образования.

Коллегия является совещательным органом при главе муниципального образования и действует на основании его постановления. На заседаниях коллегии обеспечиваются коллективное обсуждение и выработка принципиальных решений по наиболее актуальным вопросам деятельности местной администрации.

В заседаниях коллегии при обсуждении вопросов могут принимать участие приглашенные представители общественности, государственных и коммерческих организаций. Решения коллегии носят рекомендательный характер.

Документы, разрабатываемые в местной администрации, должны иметь определенный комплекс реквизитов и стабильный порядок их расположения в соответствии с Инструкцией по делопроизводству. При составлении и оформлении документов должны соблюдаться требования и правила, обеспечивающие юридическую силу документа, способствующие оперативному исполнению и последующему использованию их в справочных целях.

При составлении документа текст должен содержать достоверную и аргументированную информацию, изложенную ясно, убедительно, кратко, грамотно в соответствии с правилами орфографии и пунктуации в официально-деловом стиле.

В настоящее время существующие проблемы в регулировании местного самоуправления собственными нормативными актами позволяют говорить о необходимости реализации какого-либо кардинального метода с целью оптимизации указанного процесса. Представляется, что возможным выходом из сложившейся ситуации могут стать разработка и внедрение системы "горизонтальной" кодификации местных нормативных актов.

В нашей стране достаточно развита "вертикальная" кодификация, когда обрабатываются и обобщаются определенным образом нормативные акты, регулирующие конкретную сторону или сферу общественной жизни (принято большое количество кодексов: Семейный, Гражданский, Водный и др.).

Кодификация - это вид правотворчества, при котором обеспечивается единое, согласованное и упорядоченное нормативное регулирование данного вида отношений и тем самым достигается системное развитие всего нормативного материала.

"Горизонтальная" кодификация преследует те же конечные цели и дает тот же результат. Но обработке подлежат не акты, регулирующие конкретные вопросы, а все нормативные акты одного территориального уровня, например все акты, издаваемые на территории субъекта РФ, или все акты, принимаемые на уровне муниципального образования.

Основная цель горизонтальной кодификации - переработать и поместить в один документ все многообразие нормативных актов одного территориального уровня, которые имеют постоянное и всеобщее действие, но разные предметы правового регулирования. Кодекс строится по предметному принципу, так что, открыв раздел с соответствующим заголовком, можно найти все нормы, регулирующие данный вопрос, ранее содержащиеся в отдельных местных актах

Вопрос 57 Подготовка муниципальных правовых актов, Вступление в силу, отмена

Статья 46. Подготовка муниципальных правовых актов

1. В комментируемой части названы субъекты правотворческой инициативы, т.е. субъекты, обладающие правом вносить проекты муниципальных правовых актов на рассмотрение органов местного самоуправления. О порядке осуществления правотворческой инициативы гражданами см. комментарий к ст. 26. Установлено, что уставом муниципального образования могут быть предусмотрены иные субъекты правотворческой инициативы, помимо перечисленных в статье.

2. Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов устанавливается на местном уровне самими органами местного самоуправления, полномочными принимать данные правовые акты. Очевидно, что перечень и форма прилагаемых к проектам документов будут зависеть от субъектов, вносящих проект на рассмотрение: от инициативных групп граждан обычно требуется определенное количество подписей в поддержку вносимого проекта, от органов территориального общественного самоуправления - протокол заседания данного органа и т.п.

На муниципальном уровне, как правило, регламентируется не только процедура внесения проектов муниципальных правовых актов, но и процесс их принятия.

Например, муниципальный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, вправе отклонить указанный нормативный правовой акт и в течение 10 дней направить его на доработку в представительный орган муниципального образования. Если при повторном рассмотрении принятый нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение 7 дней и обнародованию.

Решения представительного органа местного самоуправления принимаются всегда в коллегиальном прядке. Заседания коллегиальных органов подлежат обязательному протоколированию.

Протокол - организационно-распорядительный документ, фиксирующий ход обсуждения вопросов и принятия решений на собраниях, совещаниях конференциях и заседаниях коллегиальных органов.

Протоколы оформляются на основании черновых записей хода заседаний, стенограммы заседания или звукозаписи, а также материалов, подготовленных к заседанию (текстов докладов, выступлений, справок, проектов решений, повестки дня, списков приглашенных и др.). Если заседание стенографировалось, после заседания стенограмма расшифровывается, оформляется и прилагается к протоколу (в этом случае допустимо вести краткую форму протокола). Если ход заседания записывался на магнитофонную ленту, после составления и оформления протокола звукозапись хранится в соответствии с Основными правилами работы государственных архивов с кино-, фото-, фонодокументами.

Ответственность за подготовку протокола лежит на секретаре (ответственном секретаре) коллегиального органа. Секретарь несет ответственность за правильность записей в протоколе.

Существует два вида протоколов: полные и краткие. Полный протокол содержит запись всех выступлений на заседании, краткий - только фамилии выступивших и краткую запись выступления. Решение о том, какую форму протокола вести на заседании, принимает руководитель коллегиального органа.

Подготовка постановления или распоряжения главы муниципального образования ответственный процесс, состоящий из нескольких стадий и предусматривающий определенные требования.

Во-первых, к проекту распорядительного документа рекомендуется прилагать справку, в которой необходимо привести обоснование принятия данного документа, дать пояснения исторического плана, указать правовую основу, а также проанализировать возможные последствия его принятия. К сожалению, на практике пояснительная записка к постановлению или распоряжению главы муниципального образования прилагается крайне редко.

Во-вторых, к проекту постановления (распоряжения), имеющему ссылки на решения вышестоящих органов, необходимо прилагать их копии, что также зачастую не делается. При этом в тексте проекта следует указывать дату, номер, полное название указанных документов.

В-третьих, в проектах документов о ходе выполнения ранее принятых распорядительных документов и в случае невыполнения содержащихся в них поручений должны указываться причины срыва заданий, лица виновные в этом, предложения о принятии к ним мер в установленном порядке, а также новые сроки выполнения поручений. В этом случае к проектам документов следует прилагать справку с указанием причин невыполнения поручений и обоснованием необходимости продления сроков исполнения распорядительных документов. Не допускается принятие повторных распорядительных документов, если не выполнены ранее принятые по данному вопросу постановления, распоряжения.

В-четвертых, к каждому проекту распорядительного документа исполнитель составляет лист согласования, который печатается на оборотной стороне последнего листа проекта документа. Согласование осуществляется путем визирования: проставляются должность визирующего, личная подпись (расшифровка подписи обязательна) и указывается дата.

В-пятых, замечания и дополнения, высказанные в ходе согласований, вносятся исполнителем в проект распорядительного документа. Если замечания незначительны и не изменяют сути документа, то исполнитель аккуратно вносит их в текст проекта и визирует каждое такое исправление. При внесении в текст большого числа изменений, но не меняющих сути документа, текст проекта перепечатывается и к нему прикладывается прежний вариант с визами. В случае внесения в текст проекта изменений и дополнений, имеющих принципиальный характер и изменяющих суть документа, проводится согласование нового варианта проекта распорядительного документа. В случае появления замечаний и дополнений, с которыми не согласны авторы проекта, оформляется лист разногласий, который должен быть приложен к проекту распорядительного документа, вносимого на утверждение.

В-шестых, если к проекту распорядительного документа имеются приложения, то об этом указывается в тексте. Приложения содержат в верхнем правом углу первого листа отметку с указанием названия распорядительного документа, его даты и номера. Каждый лист приложения должен быть завизирован исполнителем.

В-седьмых, в связи с тем, что постановления и распоряжения главы муниципального образования оформляются на бланках с указанием его должности, в реквизите "подпись" может отсутствовать указание должности.

В-восьмых, все правовые акты главы муниципального образования регистрируются. При регистрации документам присваивают порядковые регистрационные номера начиная с начала года, без аббревиатур. Датой принятия указанных документов является дата их регистрации, которая, как правило, совпадает с датой подписания.

Подписанные документы тиражируются в соответствии со списком рассылки. Каждый экземпляр копии рассылаемого документа должен быть заверен простой печатью протокольного (общего) отдела (управления делами).

Руководитель местной администрации вправе внести на рассмотрение представительного органа муниципального образования проект решения. Предлагаемый к рассмотрению на заседании представительного органа муниципального образования проект решения с сопроводительным письмом направляется структурным подразделением местной администрации за подписью ее руководителя.

Представленный на рассмотрение комиссии представительного органа муниципального образования проект решения должен содержать следующие приложения:

- пояснительную записку - обоснование необходимости его принятия, а также прогнозы социально-экономических и иных последствий его действия, Законы и правовые акты, регламентирующие предлагаемый проект;

- перечень правовых актов, изменений, дополнений, принятия или отмены которых потребует данный проект;

- письменные заключения отраслевого департамента, а также других задействованных структурных подразделений местной администрации, для вопросов, реализация которых потребует дополнительного финансирования. В письменном виде представляются финансово-экономическое обоснование и заключение финансового управления;

- письменное заключение правового управления (отдела) о соответствии представленных документов действующему законодательству.