Вопрос 7. Фз и иные нпа федеральных органов госвласти в системе нпа о мсу.

 

Основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, его место и роль в системе народовластия, закрепляемые Конституцией РФ? получили развитие в Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем в соответствии с Конституцией РФ установлены общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления и определены государственные гарантии его осуществления.

Вместе с Конституцией РФ, Европейской хартией местного самоуправления названный Федеральный закон составляет, таким образом, юрвдическую базу для правового регулирования местного самоуправления субъектами Федерации. При этом следует учитывать особую роль этого Закона в системе федеральных законов.

Согласно ст. 5 Федерального закона 2003 г. ему не могут противоречить другие федеральные законы, регулирующие вопросы местного значения. В случае противоречия федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, указанному Федеральному закону применяются Конституция РФ и Федеральный закон 2003 г.

Разграничивая полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления, Закон 2003 г, установил жесткие рамки для правового регулирования вопросов местного самоуправления на уровне субъектов Федерации, закрепив, что органы государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления осуществляют правовое регулирование в случаях и порядке, установленных указанным Федеральным законом.

Полномочия федеральных органов государственной власти включают:

1. Правовое регулирование общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации: правовых, территориальньск, организационных, экономических.

Данные принципы, установленные Федеральным законом 2003 г., могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в этот Закон,

При этом следует отметить, что Федеральный закон 2003 г. значительно расширил объем правового регулирования общих правовых, территориальных, организационных и экономических принципов организации местного самоуправления на федеральном уровне по сравнению с Законом 1995 г,, существенно сократив объем правового регулирования в сфере местного самоуправления у субъектов Федерации. Ряд вопросов, правовое регулирование которых ранее относилось к компетенции органов государственной власти субъектов Федерации, теперь регулируется на федеральном уровне в рамках законодательного закреп-ления общих принципов организации местного самоуправления. Так, устанавливая принципы территориальной организации местного самоуправления, Закон 2003 г, закрепил порядок установления и изменения границ муниципальных образований, который ранее определялся законами субъектов Федерации.

В целях обеспечения конституционных прав граждан осуществлять местное самоуправление Закон устанавливает правовые основы реализации муниципальных прав граждан, подробное регулирование которых отнесено к ведению субъектов Федерации, муниципальных образований. При этом Законом предусмотрено, что до принятия соответствующих нормативных правовых актов субъектами, муниципальными образованиями при реализации прав граждан должны применяться положения Федерального закона, в которых в целом определяется порядок их осуществления. Например, ст, 26 Закона 2003 т, закрепляя право граждан на правотворческую инициативу содержит положения, касающиеся порядка его реализации. Вместе с тем это право должно осуществляться в порядке, установленном нормативным правовым актом представи-тельного органа местного самоуправления. Но еслитакойпорядокне установлен представительным органом местного самоуправления, то реализация правотворческой инициативы граждан осуществляется в соответствии с Федеральным законом (ст. 26).

Федеральный закон 2003 г. содержит также положения, которые имеют временный характер: они реализуются в переходный период, установленный Законом, и призваны урегулировать отношения, возникающие в связи с подготовкой соответствующих организационно-пра- вовых, организационно-территориальных и иных условий, необходимых для осуществления Закона в полном объеме {гл. 12 «Переходные положения»).

Закон 2003 г., расширяя в целом объем правового регулирования общих лришпшов по сравнению с прежним федеральным законодательством, не устанавливает принципы организации муниципальной службы (он не содержит даже определения муниципальной службы), отсылая к специальному Федеральному закону о муниципальной службе и при-нимаемым в соответствии с ним законам субъектов Федерации (ст. 42). Закон также по-разному подходит к правовому регулированию особенностей местного самоуправления в ряде муниципальных образований. Так, особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения урегулированы достаточно полно самим Законом (ст. 79), а регулирование особенностей в закрытых административно- территориальных образованиях, в наукоградах, на приграничных территориях осуществляется специально принимаемыми в этих целях федеральными законами.

2. Правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления.

Соответствующие права и обязанности, ответственность органов государственной власти иих должностных лиц закрепляются прежде всего в Федеральном законе 2003 г в рамках законодательного установления данных принципов. Так, ст. 33 данного Закона обязывает государственные органы и их должностных лиц содействовать населению в непосредственном осуществлении местного самоуправления, а ст 34 обязывает органы государственной власти субъекта Федерации проводить местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления в случае, предусмотренном Законом, ит. д.

Кроме того, федеральные органы государственной власти осуществляют регулирование прав, обязанностей и ответственности государственных органов и их должностных лиц в области местного самоуправления, принимая иные федеральные законы, а также другие нормативные правовые акты, б которых затрагиваются данные вопросы. Например:

Федеральный закон 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает, что» случаях, указанных в Законе, муниципальные выборы, местный референдум назначаются соответствующим судом об-щей юрисдикции (ст. J0, 15);

Федеральный закон 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества» закрепляет, что порядок определения нормативной цены подлежащего приватизации муниципального имущества устанавливается Правительством РФ (ст. 12);

Бюджетный кодекс РФ устанавливает право руководителей территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора выносить руководителям органов местного самоуправления представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса (ст. 284) и т, д. 3. Правовое регулирование нрав, обязанностей и ответственности граждан, органов и должностных яиц местного самоуправления но решению вопросов местного значения.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерациирегулируя эти вопросы, закрепляет:

основные полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (ст, 7);

исключительные полномочия представительного органа местного самоуправления (ст. 35);

право населения выступать с инициативой изменения границ муниципал ьного образования (ст. 12) и др.

Б других федеральных законах, а также иных нормативных правовых актах Российской Федерации тоже могут содержаться соответствующие положения. Например:

Земельный кодекс РФ закрепляет права органов местного самоуправления в области земельных отношений, в частности право устанавливать с учетом требований законодательства правила землепользования и др. (ст. 11);

Жилищный кодекс РФ устанавливает, что органы местного самоуправления в целях создания условий для управления многоквартирными домами: обеспечивают равные условия для деятельности управляющих организаций независимо от организационно-правовых форм; могут предоставлять управляющим организациям, товариществам собственников жилья либо жилищным кооперативам или иным специализированным потребительским кооперативам бюджетные средства на капитальный ремонт многоквартирных домов; содействуют повышению уровня квалификации лиц, осуществляющих управление многоквартирными домами, и организации обучения лиц, имеющих намерение осуществлять такую деятельность (ст. 165);

Федеральный закон «О библиотечном деле» закрепляет право органов местного самоуправления учреждать муниципальные библиотеки, возлагает обязанность обеспечивать финансирование комплектования и сохранности их у фондов. В соответствии с данным Законом органы местного самоуправления соответствующих муниципальных образований могут присваивать ведущей универсальной библиотеке муниципального образования статус центральной районной (городской) библиотеки и т. д,

4. Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, кото- рьши органы местного самоуправления наделены федеральными законами.

Основываясь на ст. 132 Конституции РФ» Федеральный закон 2003 г «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации* достаточно подробно определяет порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями закрепляет правовой механизм их финансирования, а также основные формы государственного контроля за реализацией данных полномочий. При этом Закон устанавливает соответствующие полномочия органов государственной власти. Так, в случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами и должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений (ст. 21), отменять муниципальные правовые акты в части, регули-рующей осуществление отдельных государственных полномочий (ст. 48). Ранее на федеральном уровне по сути отсутствовали правовой механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и порядок финансирования их осуществления. Федеральные органы государственной власти контролируют соблюдение федерального законодательства о местном самоуправлении. При этом они обеспечивают соответствие законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству Кроме того, осуществляется прокурорский надзор за соблюде-нием законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Осуществление контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Так, Конституция РФ предусматривает, как уже отмечалось, осуществление государственного контроля за осуществлением переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ст. 132). Бюджетный кодекс РФ предусматривает право Федеральной службы финансово-бюджетного надзора осуществлять финансовый контроль за исполнением местных бюджетов, получающих межбюджетные трансферты из федерального бюджета, в части указанных средств (ст. 268).

В установленных Конституцией РФ и федеральными законами случаях федеральные органы государственной власти осуществляют в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления исполнительно-распорядительные полномочия. Так, согласно Закону РФ от 14 июля 1992 г. «О закрытых администратизно-территориальных образованиях» (ст. 5.1) кассовое обслуживание исполнения бюджета закрытого административно-территориального образования осуществляют органы федерального казначейства.

Наконец, значение федерального законодательства о местном самоуправлении обусловлено тем, что оно, обеспечивая общие для всех субъектов Федерации подходы к вопросам формирования и развития правовой основы местного самоуправления, дает определения основ- ных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений: «муниципального образования»; «вопросов местного значения»; «органов и должностных лиц местного самоуправления» и др.

Важное место в системе нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти о местном самоуправлении занимают указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления,

В соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Это дает ему возможность играть существенную роль в разработке и реализации государственной политики по развитию местного самоуправления в Российской Федерации. Вопросам местного самоуправления постоянно уделяется внимание в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации. Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. были утверждены Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации.

В рамках своих конституционных полномочий Президент РФ регламентирует те или иные стороны муниципальной деятельности. Например, Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1372 «Об утверждении Положения о военных комиссариатах» были определены основы взаимодействия военных комиссариатов с органами местного самоуправления.

Указами Президента РФ могут быть инициированы эксперименты в сфере местного самоуправления, разработка проектов федеральных законов, иных нормативных правовых актов по вопросам местного самоуправления.

На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, в том числе по вопросам муниципальной деятельности. Например, к таким актам относится постановление от 25 ноября 2004 г, «Об утверждении Порядка рассмотрения предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерации и прекращении такого статуса».

На процесс формирования правовой основы местного самоуправления оказывают влияние постановления Конституционного Суда РФт в которых затрагиваются вопросы местного самоуправления.

Правовая позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в его постановлениях, способствует утверждению конституционных принципов местного самоуправления в практике правового регулирования местного самоуправления. Так, постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» имеет важное значение для правового регулирования субъектами Федерации территориальной ор-ганизации местного самоуправления.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. сформулирована правовая позиция, согласно которой органы местного самоуправления вправе обращаться в Конституционный Суд РФ за защитой своих нарушенных прав.

 

 

Вопрос 14. Функции МСУ.

Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности.

Функции местного самоуправления обусловлены его природой, местом в системе народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность.

Местное самоуправление, составляя одну из основ любого демократического строя, будучи выражением власти народа, обеспечивает приближение управления к гражданам. Утверждая демократические начала организации и осуществления власти на местном уровне, муниципальное самоуправление укрепляет основы народовластия.

Основанное на принципах демократии и децентрализации шгасти, обладая самостоятельностью в решении всех вопросов местного значения, местное самоуправление способствует оптимальному сочетанию местных и общегосударственных интересов, наиболее эффективной реализации социально-экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц.

Являясь частью демократической системы управления обществом и государством, оно путем самостоятельного решения вопросов местно - го значения реализует также задачи по обеспечению жизненных интере - сов населения, социальной защите граждан.

Функции местного самоуправления отличаются определенной устойчивостью и стабильностью, ибо в них проявляется постоянное, целенаправленное воздействие населения, органов местного самоуправления на муниципальные отношения в целях наиболее эффективного решения вопросов местного значения. В совокупности они показывают возможности и эффективность системы местного самоуправления, характеризуя социальное предназначение местного самоуправления (должное) и процесс его осуществления (сущее)1.

С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности, и полномочий местного самоуправления можно выделить следующие основные его функции:

1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;

обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;

обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;

охрана общественного порядка;

представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами.