Вопрос 20. Институт отзыва в системе МСУ.

Характер и формы взаимоотношений населения и депутата, члена выборного органа местного самоуправления, а также избранного населением должностного лица местного самоуправления определяются Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими федеральными законами, законами субъектов Федерации и уставом муниципального образования.

В советский период развития нашего государства законодательство о местных органах власти предусматривало использование таких тесно связанных с выборами институтов непосредственной демократии, как наказы избирателей, отчеты депутатов перед избирателями и населением, а также отзыв депутатов, которые являлись элементами императивного депутатского мандата.

Действующее законодательство о местном самоуправлений предполагает использование в системе местного самоуправления прежде всего таких форм прямой демократии, как отчеты депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также их отзыв. Что же касается наказов избирателей, то федеральное законодательство о местном самоуправлении не содержит каких-либо положений о них. Вместе с тем оно не содержит и положений о запрете давать наказы депутатам. Муниципальные образования вправе предусматривать использование этого института прямой демократии в практике работы представительных ор-ганов местного самоуправления. Кроме того, следует иметь в виду, что Зако^ об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает возможность использования населением права на правотворческую инициативу в вопросах местного значения, которое позволяет населению добиваться решения тех или иных вопросов местного значения не через дачу наказов, а путем непосредственного внесения в орган местного самоуправления проекта соответствующего решения по какому-либо вопросу местной жизни.

Необходимость использования отчетов, института отзыва депутата, выборного должностного лица в системе местного самоуправления обусловлена природой местного самоуправления как самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения (непосредственной и через органы местного самоуправления) по решению вопросов местного значения.

Депутаты, выборные должностные липа местного самоуправления используют в своей деятельности такие формы взаимодействия с населением, как:

а) встречи с избирателями;

б) работа с обращениями граждан;

в) информирование избирателей о своей деятельности и деятельности органов местного самоуправления;

г) участие в организации и проведении собраний (сходов), конференций граждан;

д) участие в организации территориального общественного самоуправления.

Уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Федерации устанавливаются обязанности депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления вести прием избирателей и отчитываться перед ними о своей работе, Так, в соответствии со сх 12 Закона Московской области от 28 октября 1998 г. «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления и Московской области* депутат, выборное должностное лицо обязаны:

а) регулярно вести прием избирателей округа;

б) не реже одного раза в год отчитываться перед избирателями непосредственно на встречах, а также информировать их о своей работе через средства массовой информации.

Под отчетом депутата, выборного должностного лица следует понимать его официальное выступление перед избирателями с сообщением о работе, которую проделал он лично и ь целом представительный орган (орган, который возглавляет выборное должностное лицо) за определенный период.

Цель этого выступления состоит не только в том, чтобы информировать избирателей о проделанной работе, но и в том, чтобы они могли обсудить и оценить работу депутата, выборного должностного лица, высказать свои предложения и замечания. Поэтому отчет непременно должен носить характер личной встречи депутата, выборного должностного лица с избирателями.

Уставы муниципальных образований могут предусматривать проведение отчетов депутатов, выборных должностных лиц не только по их инициативе, но и по требованию избирателей (проведение внеочередных отчетов).

По отчету депутата, выборного должностного лица должно приниматься избирателями решение, содержащее оценку работы зтих выборных лиц.

Постоянный контроль со стороны населения за работой депутатов, выборных должностных л иц, критика со стороны избирателей недостатков деятельности данных лиц помогают обеспечить активное влияние на всю практику выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, активизировать их работу, вести борьбу с проявлением бюрократизма, волокиты, невнимательного отношения к нуждам и потребностям людей.

Отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления как институт непосредственной демократии представляет собой форму ответственности депутата, выборного должностного лица перед населением, содержанием которой является возможность досрочного прекращения полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица по воле избирателей.

Вопрос об использовании данного института в системе местного самоуправления, основаниях отзыва выборных лиц местного самоуправления по-разному решается Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - Согласно Федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления (1995 г.) уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации могла быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, выборного должности ого лица местного самоуправления.

Законодательство субъектов Федерации, устанавливая порядок отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, перечисляло основания отзыва.

Указанные выборные лица в соответствии с законами субъектов Федерации могли быть отозваны, в случае если они не оправдали (утратили) доверие избирателей в результате невыполнения своих обязанностей, требований Конституции РФ, федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации, устава муниципального образования или совершения действий, порочащих звание депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица.

Законы субъектов Федерации предусматривали некоторые ограничения, связанные с реализацией права инициативы проведения голосования об отзыве. Так, ст. 237 Кодекса Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов и выборных должностных лиц от 3 июля 2003 г. установил, что предложение об отзыве данных выборных лиц не может быть внесено ранее чем через 6 месяцев со дня их избрания и позднее чем за 12 месяцев до окончания их полномочий.

Важное значение для практики правового регулирования оснований и порядка отзыва выборного лица местного самоуправления имеет постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе».

Конституционный Суд РФ пришел к следующим выводам:

а) самостоятельность муниципального образования в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установить непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополни-тельные гарантии прав его участников, либо сформулировать отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта Федерации, подлежащему применению в муниципальном образовании;

б) законы субъектов Федерации не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Такие законы также должны исключать вмешательство государственных органов и избирательных комиссий субъектов Федерации в процесс отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления;

в) отсутствие закона субъекта Федерации об отзыве выборного лица местного самоуправления не может быть препятствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и опре-деления порядка осуществления отзыва в соответствии с нормами Конституции РФ и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»;

г) основания и порядок отзыва выборного лица местного самоуправления не должны приводить к искажению смысла муниципальных выборов (в частности, недопустимо, чтобы отзыв мог быть осуществлен в основном голосами граждан, оставшихся на соответствующих выборах в меньшинстве. Поэтому за отзыв должно проголосовать, по крайней мере, не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано);

д) основанием для отзыва выборного лица местного самоуправления может быть действие (бездействие) данного лица, которое ставит под сомнение доверие к нему населения. Это действие (бездействие) лица может стать известным избирателям без его предварительного юрисдикдионного подтверждения.

Вместе с тем, как указал Конституционный Суд, большее значение при отзыве имеет судебная защита, предполагающая, в частности, возможность установления судом по инициативе отзываемого лица, что то или иное действие (бездействие) отзываемого лица не имело места или что от его воли не зависело наступление тех последствий, которые оцениваются как основание для утраты к нему доверия и потому дальнейшее осуществление процедуры отзыва исключается.

Процедура отзыва включает следующие стадии:

инициирование проведения голосования по отзыву;

назначение голосования по отзыву;

подготовка к проведению голосования по отзыву;

проведение агитационной кампании;

голосование и определение результатов голосования по отзыву.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г, «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 24) голосование но отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных указанным Федеральным законом. Согласно данному Федеральному закону основания для отзыва выборных лиц местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. При этом основаниями для отзыва выборного лица местного самоуправления могут быть только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их под-тверждения в судебном порядке.

Процедура отзыва выборного лица местного самоуправления должна обеспечить ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Выборное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Итоги голосования по отзыву выборного лица местного самоуправления подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Таким образом, порядок реализации инициативы проведения отзыва выборного лица местного самоуправления, назначения и проведения голосования по отзыву в целом тот же, что и при назначении и проведении местного референдума, который устанавливается Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на референдум граждан Российской Федерации» и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации. Процедурные вопросы, связанные с порядком назначения и проведения местного референдума, были подробно рассмотрены выше. Поэтому можно указать лишь основные этапы процедуры назначения и проведения голосования по отзыву выборных лиц местного самоуправления. Указанный Федеральный закон предусматривает, что с соответствующей инициативой выступает инициативная группа не менее 10 человек, которая подлежит регистрации в соответствующей избирательной комиссии. Б поддержку своей инициативы она должна собрать подписи избирателей, число которых не может превышать 5% от числа избирателей, зарегистрированных на территории проведения отзыва, но не может быть менее 25 подписей. Период сбора подписей должен составлять не менее 20 дней. Данные вопросы, включая и финансовое обеспечение подготовки и проведения отзыва, более детально определяются законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования.

При соблюдении всех процедурных требований голосование по отзыву назначается представительным органом в порядке, устано1*ленном уставом муниципального образования в соответствии с законом. При этом процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Основания для отзыва выборных лиц местного самоуправления устанавливаются уставом муниципального образования с учетом требования закона о том, что такими основаниями могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие выборного лица местного самоуправления в случае их подтверждения в судебном порядке.

Голосование по отзыву считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе), а выборное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за его отзыв проголосовало не менее половины избирателей муниципального образования (избирательного округа).