Сравнительный анализ отечественной и западной моделей социального страхования

В мировой практике сложились следующие основные формы (институты) социальной защиты населения: социальное страхование (с публично-правовым статусом), социальная по­мощь (оказывая государством и муниципалитетами), частная страховая инициатива и социальные услуги (оказываемые предприятиями). В странах с развитой рыночной экономикой каждая из этих 4-х форм социальной защиты («концепция че­тырех столпов») играет вполне определенную роль. Различен их удельный вес, круг защищаемых, финансовые источники, организующие и управляющие органы (см. главу 3).

Особое место в отношении лиц наемного труда играет ин­ститут обязательного социального страхования.

Характерной чертой рыночной экономики является базо­вая установка на «индивидуальную ответственность» за реше­ния, которые принимает человек, когда он участвует в экономической жизни общества. Личная экономическая свобода в принятии решений обусловливает и персональную (личную) ответственность в случае наступления рисковых ситуаций. Это означает, что каждый человек прежде всего сам отвечает за се­бя, когда идет речь о страховании от рисков общего характера (принцип личной ответственности - принцип «субсидиарности»). Вместе с другими двумя основополагающими принци­пами социальной защиты в рыночных экономиках - принци­пом страховой солидарности всех трудоспособных и социаль­ной помощи (вспомоществования) со стороны государства - они составляют основу, на которую опирается вся система со­циальной защиты.

К социальным рискам, угрожающим материальному бла­гополучию работника, от которых он страхуется в рамках сис­тем социального страхования, относятся ситуации, которые вы­зывают утрату трудоспособности или утрату места работы: бо­лезнь, старость, инвалидность, смерть (кормильца), безработица и несчастный случай на производстве. Названные опасности (социальные риски) зачастую тесно связаны друг с другом. Так, например, существует тесная взаимосвязь между болезнью, несчастным случаем на производстве, безработицей и инвалидностью; Однако существует много аргументов в пользу того, чтобы каждый отдельный социальный риск стра­ховать с помощью отдельного (автономного) вида (отрасли) социального страхования. Только таким образом могут четко просчитываться и обосновываться финансовые средства, необ­ходимые для страхования отдельных рисков, и только так мож­но не допустить скрытого административно-волюнтаристского перераспределения средств при страховании различных рисков. Такая мера улучшает «прозрачность» всей финансовой системы социального страхования и делает ее контролируемой со сто­роны всех субъектов страхования.

В пользу обособления отдельных видов страхования сви­детельствует также «правовой характер» взносов и пособий, то есть обеспечение взаимосвязи между ними.

Усиление роли государства при снижении финансовой автономии учреждений социального страхования, а также ослабление связи между страховыми взносами и социаль­ными выплатами привело к тому, что в СССР (а сейчас и в России) утрачен страховой характер систем обязательно­го социального страхования, ответственность социальных субъектов за социальные риски стала неясной и расплыв­чатой. Государственные пенсии (выплаты по социальному обеспечению) есть не что иное, как смешение всех видов ответственности, как ответственность всех за каждого. Оно утратило свою «страховую сущность», что, собст­венно, и послужило основанием называть такую форму страхования «социальным обеспечением». Эволюция, кото­рая была «ускорена» реформами сверху, завершает круг и возвращает общество к далекому от совершенства прооб­разу социального страхования - организованной взаимопо­мощи, приобретшей общегосударственный масштаб и ха­рактер.

Необходимо отметить крайнюю актуальность восстанов­ления базового принципа страхования - предварительного учета социальных рисков, который необходим в практике орга­низации социального страхования, включая и государственную. В противном случае возможны дефицит денежных средств и ситуация, когда государство неспособно обеспечить установ­ленные им же социальные гарантии. Неизбежны либо низкий уровень социальных гарантий, либо инфляция, вызываемая усиленной эмиссией денежных средств, направляемых в том числе и на социальные выплаты, что также ведет к снижению реального уровня жизни малоимущих слоев населения. Все это свидетельствует о' необходимости восстановления страхового характера данного вида социальной защиты.

В зависимости от соблюдения принципов страхования и обеспечения адекватных им источников финансирования мож­но выделить три модели организации социального страхования.

Первая модель. Страховые начала неразвиты. Размер выдаваемых социальных пособий и выплачиваемых пенсий за­висит от ряда второстепенных внешних факторов: от занятости в «той или иной отрасли, служебного положения» (персональ­ные пенсии) и т.д. Недостаток денежных средств покрывается учредителями, финансовая несостоятельность не угрожает дан­ной организационной форме до тех нор, пока учредители не от­казываются от взятых обязательств. Независимые, обособлен­ные виды (отрасли) социального страхования отсутствуют. От­сутствует разнообразие организационных форм. Преобладает тяготение к централизации. Именно такой до недавнего време­ни (до 1991 г.) была система социального страхования и обеспечения в нашей стране.

Подобная система лишена перспектив развития, способна только обеспечить невысокие уровни защиты и может сущест­вовать только в условиях бездефицитного государственного бюджета.

Вторая модель. Страхуемые и страхователи делают взносы, однако расчеты с ними не учитывают степени веро­ятности наступления того или иного страхового события, т.е. социального риска. Страхование осуществляется фактиче­ски в пользу третьих лиц и накопление финансовых средств никак не связано с ростом обязательств. Именно так организо­вано в настоящее время (после 1991 г.) пенсионное обеспече­ние граждан в нашей стране. Оно, в большей своей части, ори­ентировано на погашение только текущих расходов по пенси­онному обеспечению, не принимая во внимание отдаленных будущих затрат. Это приводит к тому, что изыскание необхо­димых денежных средств, как правило, начинается накануне или же вскоре после повышения пенсий. Так же организована и выплата различных пособий по социальному страхованию.

Третья модель. Она исходит из страхования социальных рисков. Величина накопленных средств в каждый конкретный момент времени соответствует взятым страхователями обязательствам. Выплаты не могут превышать установленного соотношения между выдаваемыми пособиями и поступле­ниями. Теория страхования социальных рисков и устанавли­ваемые на ее основе правила дают возможность с достаточной точностью определять, какие единовременные пособия или пе­риодические выплаты могут быть произведены.

Данная модель социального страхования обычно преду­сматривает способы покрытия дефицита средств путем образо­вания запасных фондов, перестрахования рисков и т.д. Такая форма организации социального страхования достаточно гиб­кая: не возникает технических трудностей как при объединении нескольких видов страхования, так и при их разделении, при выходе из фондов страхования группы участников или при привлечении новых.

Подобная система социального страхования была лик­видирована в нашей стране после 1917 г., хотя именно она наиболее органично учитывает интересы как застрахованных, так и страхователей, благодаря чему механизм социальной защиты работников надежный и стабильный. Кроме того, данная система способна к совершенствованию, например пу­тем применения личных (персональных) счетов при страхо­вании пенсий по старости. Каждый страхуемый в этом случае точно знает о величине накопленных страховых взносов, на­правляемых на будущее пенсионное обеспечение, и заинтере­сован в их увеличении.

Вместе с тем последовательное применение страхового принципа избавляет застрахованных от идеализированных представлений о неограниченных возможностях государства по реализации разнообразных социальных программ. Общество должно осознать, что «бесплатных» социальных услуг и социальной помощи в «природе» не бывает, финансовые средства для их оказания должны быть предварительно аккумулированы. Многие специалисты, занимающиеся разработкой социальной политики в условиях централизованного планового хозяйства, не видят принципиальных отличий в категориях и терминах, определяющих социальное страхование и обеспечение в быв­ших социалистических странах, а также отрицают такую кате­горию, как социальный риск. Более того, некоторые из них ви­дят в социальном страховании отживающий элемент социального обеспечения при социализме. Такие подходы вытекают из большевистской концепции «бесплатности» социального обес­печения для трудящихся, которая была сформирована и факти­чески «воплощена» в жизнь. К сожалению, отступление от принципов по «зарабатыванию» средств приводит к тому, что принимаются социальные программы, не подкрепленные фи­нансовыми расчетами.

Излишняя централизация управления существующей сис­темой социального страхования, зачастую «котловый» характер формирования фондов, исключающий выделение отдельных видов страхования и обеспечения в автономные системы, при­шли сегодня в глубокое противоречие с процессом децентрали­зации распределительных отношений. Нечеткость в определе­нии целей и задач отдельных видов страхования, смещение функции основных институтов социальной защиты - социального страхования и социальной немощи - привели к тому, что на социальное страхование изначально (еще в ЗО-е годы) воз­ложен ряд несвойственных функций, являющихся прерогативой других социально-правовых институтов.

Начавшаяся в этой сфере в 90-е годы реформа привела к созданию Пенсионного фонда, Фонда социального страхова­ния, Фонда обязательного медицинского страхования. Однако необходимо отметить, что реформирование системы социального страхования проводится без должной координации всех компонентов системы социальной защиты, зачастую прини­маются частные, неувязанные между собой решения. В результате наметился ряд негативных тенденций: диспропор­циональность при формировании соответствующих финансо­вых источников и несбалансированность общей величины страховых платежей, что в конечном итоге не обеспечивает должной социальной защиты трудящихся, не удовлетворяет их минимальные потребности в защите, а, кроме того, возлагает на трудовые коллективы непомерное бремя совокупных пла­тежей по страхованию.

Это обусловлено в первую очередь тем, что, хотя нынеш­ние реформы и затронули важные аспекты социальной защиты населения, механизм их реализации по-прежнему базируется на изжившей себя системе распределительных отношений и урав­нительных представлениях о социальной справедливости. В отличие от стран с рыночной экономикой в действующем у нас финансовом механизме социального страхования не оценивает­ся финансовая нагрузка на плательщиков, страхователи отстра­нены от участия в управлении фондами, размер страховых вы­плат не увязан с уровнем профессионального и социального риска, а также с объемом прав и гарантий страхователей и за­страхованных.

В рамках системы социального страхования продолжают действовать различные стандарты социальной защиты, что ведет к дискриминации отдельных слоев трудящихся. Более того, различные нормы социальной защиты не увязаны с раз­мерами платежей в соответствующие фонды. Это относится к системе профессиональных (льготных) пенсий, к санаторно-курортному обслуживанию, к размерам пособий по времен­ной нетрудоспособности. В результате при равных размерах взносов по социальному страхованию уровень социальной защиты отдельных категорий трудящихся оказывается суще­ственно различным.

Кроме того, действующий порядок уплаты предприятиями страховых взносов со всех расходов на оплату труда работни­ков вызывает серьезные возражения со стороны предприятий, обеспечивающих высокий уровень оплаты труда, и в первую очередь негосударственных. Их руководители и работники, справедливо считая свои взносы в систему социального страхо­вания завышенными, высказываются за выход из общей системы и создание самостоятельных систем социального страхова­ния для объединения предприятий, относящихся к различным секторам экономики.

Следует отметить еще один серьезный недостаток преобразований в данной сфере - наибольшее внимание уде­ляется организационным и финансовым вопросам. Однако суть процесса децентрализации и создания автономных систем страхования требует не только выработки порядка финансового возмещения утраты трудоспособности, но и формирования соответствующей инфраструктуры, обес­печивающей приемлемый уровень социальных услуг. Это от­носится к медицинскому обслуживанию, службам помощи безработным и особенно к системе социальной защиты по­страдавших на производстве, поскольку системы медицин­ской, социальной и профессиональной реабилитации факти­чески отсутствуют.

Множество нерешенных проблем связано с управленческо-организационным регулированием социального страхо­вания. В настоящее время управление отдельными его вида­ми - Пенсионным фондом, Фондом социального страхова­ния и Фондом медицинского страхования - находится в ведении правительства. В то же время известно, что если со­циальное страхование организуется государственными струк­турами, то оно вступает в прямую конкуренцию с другими многочисленными задачами и целями государства. Отсюда опасность, что планируемые меры будут больше ориентиро­ваться на сиюминутную политическую целесообразность, чем на интересы дела.

Фактически происходит возврат к доминирующей роли государства, что в условиях дефицита государственного бюд­жета, ухудшения социального положения большинства граждан неминуемо повернет «стрелку» социальных ожиданий в сторо­ну государства. Главная причина в том, что существующая система управления социальным страхованием не приспособлена к нынешним условиям, которые определяются многообразием форм собственности, ей недостает гибкости, необходимой для делегирования полномочий на более низкие уровни управления, в ней не развиты механизмы самоуправления, когда работода­тели и застрахованные несут определенную долю ответствен­ности за управление страховой организацией. В то же время хорошо известна практика развитых стран в области создания механизмов самоуправления социальным страхованием, кото­рые широко привлекают страхуемых, в первую очередь лиц на­емного труда и пенсионеров, а также работодателей, к управле­нию страховыми упреждениями, что способствует значитель­ному ослаблению общественных конфликтов в этой сложной и деликатной сфере.

Кроме того, до настоящего времени не выработана и зако­нодательно не оформлена новая идеология разграничения ком­петенции между центром и субъектами Федерации в области социального страхования. Субъекты Федерации, провозгласив­шие суверенитет, еще не обладают необходимым опытом и со­циальной инфраструктурой (медицинские, реабилитационные, научные центры), которые требуются для достижения высокой степени социальной защиты своих граждан. Особенно это каса­ется регионов Севера. Трудящиеся, занятые там временно по контрактам, после их окончания «увозят» с собой зачастую скрытые формы профессиональных заболеваний, постоянную утрату трудоспособности, за которые региональные власти не хотят нести финансовой ответственности.

В законодательстве, регулирующем вопросы социальной защиты с помощью страхования, накопилось много нерешенных проблем. Отчасти это связано с сохранением устаревших, неред­ко противоречащих друг другу нормативно-правовых актов. Анахронизмом, например, является применение таких правовых институтов, как определение вины пострадавшего при несчаст­ном случае на производстве для определения размера компенса­ции утраты трудоспособности, или института индивидуального возмещения ущерба при наступлении постоянной утраты трудо­способности.

Утверждение рыночных отношений в нашей стране по­степенно приведет к осознанию большинством трудящихся то­го, что социальное страхование осуществляется за счет их соб­ственных средств и предоставление тех или иных льгот одним категориям ведет к снижению уровня социальной защиты дру­гих. Это неизбежно обострит проблему не только условий и уровня социального страхования, но и его организации в целом. Требуются коренные изменения этой системы, ее приспособле­ние к новым экономическим отношениям путем отказа (или существенного ограничения) от скрытого перераспределения средств по каналам социального страхования и обеспечения.