Відповідальність за шкоду, заподіяну органами державної влади

 

Відповідно до ст. 56 Конституції України кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та мо­ральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.

Враховуючи, що заподіяння шкоди в даному випадку має позадоговірний характер, відносини щодо її відшкодування врегульовано нормами Цивільного кодексу, присвяченими зобов'язанням, що виникають у зв'язку з заподіянням шкоди (деліктні зобов'язання). В ЦК УРСР цьому присвячено лише одну стат­тю 442 "Відповідальність за шкоду, заподіяну незаконними діями державних і громадських організацій, а також службових осіб". Новий ЦК України врегу­лював питання відшкодування шкоди, завданої актами влади, у трьох статтях Глави 82. Це стаття 1173 "Відшкодування шкоди, завданої органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування", ст. 1174 "Відшкодування шкоди, завданої посадовою або службовою особою органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування" та ст. 1175 "Від­шкодування шкоди, завданої органом державної влади, органом влади Авто­номної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування у сфері нормотворчої діяльності". В теорії цивільного права норми, що містяться у вищевказаних статтях, прийнято називати правилами про спеціальний делікт — шкоду, заподіяну актами влади. Підставами для виділення таких випадків у окремий (спеціальний) делікт є як особливості застосування до нього загальних умов позадоговірної відповідальності, так і спеціальних умов, додатково встанов­лених законом.

Певними особливостями характеризується така загальна умова відповідаль­ності, як протиправність актів влади. Статті 1173—1175 говорять про "неза­конні" рішення, дію чи бездіяльність органу державної влади, органу влади АР Крим, органу місцевого самоврядування, їх посадових або службових осіб, а також про прийняття вищезазначеними органами "незаконного" нормативно-правового акту, який було скасовано.

Незаконними є діяння або нормативно-правові акти, які суперечать не тільки законам, а й іншим правовим актам. Такі діяння можуть мати різноманітні види та форми. Ними можуть бути різні накази, розпорядження, вказівки або інші владні приписи (причому немає значення, зроблені вони в усній чи в письмовій формі), які підлягають обов'язковому виконанню фізичними та юридичними осо­бами, яким вони адресовані.

Поряд із діями, тобто активною поведінкою державних органів, органів влади АР Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, шкоду у зазначеній сфері може бути заподіяно і шляхом протиправної бездіяль­ності. Тому в цій сфері владно-адміністративних відносин вимагається активність і і прийняття необхідних заходів, передбачених законами або іншими правовими ' актами, з метою уникнення виникнення шкоди.

Якогось переліку незаконних діянь органів державної влади, органів влади АР Крим, органів місцевого самоврядування, які можуть породжувати деліктні зобов'язання, передбачені статтями 1173—1175 ЦК України, ст. 442 ЦК УРСР, законодавство України не містить. Отже, ними можуть бути будь-які діяння, акти управління та нормативні акти за умови, що вони прийняті при здійсненні вищезазначеними органами, їх посадовими або службовими особами своїх пов­новажень. Якщо шкода заподіюється не в сфері адміністративно-владних відносин, а в сфері господарської або технічної діяльності (наприклад, у резуль­таті ДТП шкода заподіюється громадянину автомобілем голови обласної держав­ної адміністрації), вона підлягає відшкодуванню не на підставі статей 1173— 1175 ЦК України, ст. 442 ЦК УРСР, а на загальних підставах (у вказаному випадку на підставі ст. 1187 ЦК України; ст. 450 ЦК УРСР).

В українському деліктному праві, як і в праві більшості країн континен­тальної Європи, застосовується система генерального делікту, відповідно до якої будь-яке заподіяння шкоди визнається протиправним і тягне за собою обов'язок заподіювача відшкодувати таку шкоду, якщо він не доведе свою уповноваженість на її заподіяння. В сфері відносин, що розглядається, діє протилежне правило, а саме, що будь-який акт влади визнається законним, в тому числі й той, яким заподіяно шкоду. Пояснюється це тим, що шкода в даному випадку заподіюється діями, регулювання яких здійснюється не цивільним, а іншими галузями права — адміністративного, кримінального, кримінально-процесуального тощо¹. Отже, для відшкодування шкоди необхідно визнати акт влади незаконним. В разі якщо шкоду заподіяно внаслідок прийняття органом влади незаконного нормативно-правового акта, вона підлягає відшкодуванню лише в тому випадку, якщо такий нормативно-правовий акт було визнано у відповідному порядку незаконним та скасовано (ст. 1175 ЦК України).

Певну специфіку має і така загальна умова відповідальності, як причинний зв'язок. У зазначеній сфері відносин шкода частіше, ніж в інших сферах, завдається нероздільними діями кількох органів влади, їх посадових та службових осіб, що пояснюється існуючою системою побудови державної влади та управ­ління: Часто виникає ситуація, коли важко встановити, чия конкретно поведінка призвела до заподіяння шкоди.

І, нарешті, специфіка суб'єктивної умови відповідальності полягає в тому, що в новому ЦК України вперше визначено, що шкода, заподіяна органами дер­жавної влади, органами влади АР Крим, органами місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень або у сфері нормотворчої діяльності, а також шкода, заподіяна посадовими або службовими особами зазначених органів відшкодовується незалежно від вини цих органів, їх посадових або службових осіб.

Поряд з особливостями загальних умов відповідальності, делікти, що роз­глядаються, характеризуються наявністю спеціальних умов. Наприклад, відпо­відно до ст. 1174 суб'єктом заподіяння шкоди може бути не будь-який працівник органу державної влади, органу влади АР Крим та органу місцевого само­врядування, а тільки їх посадова або службова особа. Легальне визначення посадової особи надається ст. 2 Закону України "Про державну службу", відповідно до якої посадовими особами вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення органі­заційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій. Поняття "службо­ва особа" міститься у примітці 1 до ст. 364 Кримінального кодексу України. Отже, службовими особами є особи, які постійно чи тимчасово здійснюють функції представників влади, а також обіймають постійно чи тимчасово на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форми власності посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністратив­но-господарських обов'язків, або виконують такі обов'язки за спеціальним пов­новаженням.

Відповідальність за шкоду, заподіяну актами влади, не залежить від того, хто виступає в якості потерпілого — фізична або юридична особа. Це нове поло­ження, введене ЦК України, оскільки відповідно до ст. 442 ЦК УРСР відповідаль­ність за шкоду, завдану організаціям незаконними діями в галузі адміністратив­ного управління, пов'язується із спеціальним порядком, під яким розуміється наявність спеціального закону, який би передбачав таку відповідальність. За від­сутності спеціального закону, до якого відсилає ст. 442 ЦК УРСР, суд відмовляє в позові організації. До спеціального закону, якого вимагає ст. 442 ЦК УРСР, можна віднести Закон України "Про підприємства в Україні", який заборонив державним, громадським та кооперативним органам втручатися у діяльність підприємств. Важливе значення для захисту прав підприємства мають поло­ження закону, відповідно до яких збитки, завдані внаслідок виконання вказівок державних або інших органів чи службових осіб, які порушили права підприємства, а також у разі неналежного здійснення такими органами або їх службо­вими особами передбачених законом обов'язків щодо підприємств, підлягають відшкодуванню цими органами.

Відповідно до статей 1173—1175 ЦК України шкода, заподіяна органами дер­жавної влади, органами влади АР Крим, органами місцевого самоврядування, посадовими або службовими особами зазначених органів відшкодовується дер­жавою, Автономною Республікою Крим, органами місцевого самоврядування. Це також є новелою ЦК України, оскільки відповідно до ст. 442 ЦК УРСР від­повідальність покладається безпосередньо на ту організацію, службова особа якої прийняла незаконний акт у галузі адміністративного управління. Від імені держави, Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, як правило, виступають відповідні фінансові органи, тобто державне казначейство, фінансові управління, районні фінансові відділи тощо. Держава Україна, Авто­номна Республіка Крим, орган місцевого самоврядування мають право зворотної вимоги (регресу) до винної особи у розмірі виплаченого відшкодування, якщо інший розмір не встановлений законом (ч. 1 ст. 1191 ЦК України; ст. 452 ЦК УРСР).