Прокуратура РФ в системе разделения государственной власти (на законодательную, исполнительную и судебную).

 

Конституция Российской Федерации оставила открытым вопрос о месте прокуратуры в системе органов государственной власти. Не восполняет этот пробел и федеральный закон о прокуратуре, несмотря на прямое указание Конституции РФ о том, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. Следовательно, современная конституционная модель прокуратуры не дает полного и ясного ответа на этот теоретический вопрос, имеющий и практическое значение, поскольку из него вытекает не только место прокуратуры в системе разделения властей, но и место и роль прокуратуры в системе сдержек и противовесов между ветвями власти.

Факт не закрепления в Конституции РФ статуса прокуратуры не дает основания признать этот статус достаточно стабильным фактором, поскольку он может изменяться текущим федеральным законодательством, в которое в современных условиях постоянно вносятся дополнения, в том числе и в зависимости от расстановки политических сил в обществе.

Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" закрепляет, что прокуратура осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории. Это положение закона относит прокуратуру к органам государственной власти.

Статья 129 Конституции РФ определила только самые общие вопросы организации прокурорской системы и порядка назначения на должность Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов РФ. Эта статья указывает на то, что прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Статья 129 Конституции РФ, посвященная прокуратуре, помещена в главе "Судебная власть". Однако это обстоятельство не означает, что прокуратуру следует включать в судебную власть. Ведь в соответствии со статьей 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Прокуратура такими полномочиями не наделена и таких форм своей деятельности не имеет и не должна в этой связи входить в судебную ветвь государственной власти.

Упоминания о прокуратуре содержатся также в некоторых других статьях Конституции РФ. Так статья 71 относит прокуратуру исключительно к предмету ведения Российской Федерации; статья 83 определяет полномочия Президента РФ по назначению на должность и освобождению от должности Генерального прокурора РФ; статья 72 указывает на нахождение в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ кадров правоохранительных органов. Эти положения Конституции РФ дают основания сделать вывод о том, что прокуратура является самостоятельным централизованным федеральным органом, учреждаемым на высшем конституционном уровне.

Как видно, этих конституционных положений совершенно недостаточно для четкого определения места прокуратуры в системе органов государственной власти, что вызывает дискуссии среди ученых-правоведов и практических работников по этому вопросу.

Однако все высказанные точки зрения о месте прокуратуры в системе разделения властей объединяет то обстоятельство, что исследователи прокуратуру относят к органам государственной власти. И это правильно, так как прокуратура наделена государственно-властными полномочиями и управомочена государством на осуществление его задач и функций. Это подтверждает и федеральный закон о прокуратуре, в котором закрепляется положение о том, что прокуроры и следователи являются представителями государственной власти.

Каждая из ветвей власти в соответствии со своей природой, характером функций и назначением занимает свое место в общей системе государственной власти. Каждая из ветвей власти находит свое выражение в органах государственной власти. При этом органы государственной власти - есть форма проявления ветви власти. Власть - это содержание, полномочия, а орган - это внешнее выражение содержания, форма. Через форму, а в нашем случае через орган государственной власти, реализуются полномочия государственной власти. Поэтому ветвь государственной власти должна представлять совокупность органов государственной власти, имеющих общую функциональную направленность и методы деятельности. Тот или иной орган может быть отнесен к соответствующей ветви власти только в том случае, если он является независимым и организационно не подчинен структурам других ветвей государственной власти.

Изложенные теоретические вопросы не вызывают дискуссий в теории права и науке конституционного права. Эти воззрения можно считать устоявшимися. Они не вызывали бы дискуссии и в отношении прокуратуры. Однако Конституция РФ не использует понятия прокурорской власти. В ней система прокурорских органов рассматривается с позиции организации прокурорской деятельности. Следовательно, такая неопределенность правового статуса прокуратуры на уровне конституционных установлений не позволила выстроить стройную конституционно-правовую теорию прокуратуры и выявить ее соотношение с другими ветвями власти. Это повлияло и на изученность этого вопроса в науке конституционного права, вследствие чего конституционный аспект прокуратуры в правовой теории остался неразработанным. Такая точка зрения уже высказывалась в юридической науке, и мы ее разделяем. Между тем власть, осуществляемая органами прокуратуры, является самостоятельной и независимой от других ветвей власти. Она имеет исключительно ей принадлежащие полномочия, свою функциональную направленность и присущие только ей методы деятельности. По своей юридической природе прокурорская власть не может подчиняться какой-либо другой ветви власти. Это означает, что за прокуратурой следует признать определенную обособленность в механизме разделения властей.

Как известно, статья 10 Конституции РФ закрепляет положение о том, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Однако некоторые исследователи считают, что данное положение Конституции РФ оказалось не в полной мере реализованным на практике. Это случилось потому, что основополагающие постулаты классической, восходящей еще к Ш. Л. Монтескье, теории разделения властей устарели и не соответствуют реалиям современной политической жизни, а, следовательно, нуждаются в корректировке и обновлении.

В этой связи, на наш взгляд, назрела необходимость выделения прокурорской власти в самостоятельную ветвь, наравне с законодательной, исполнительной, судебной и президентской. Между этими ветвями власти существует система взаимных сдержек и противовесов. Прокурорская власть взаимодействует с другими ветвями власти. При этом разные ветви власти в системе взаимодействия обладают правом контроля над деятельностью друг друга, что является необходимым условием сдержек и противовесов.

По своим функциональным признакам она является государственной властью со всеми присущими ей атрибутами. Мы в этой связи разделяем точку зрения Н. В. Мельникова, согласно которой прокурорская власть есть вид государственной власти, осуществляемой в формах прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, а также уголовного преследования. Формой выражения этой власти является система органов прокуратуры с подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим.

Как и любая ветвь государственной власти, прокурорская власть в числе своих основных задач ставит защиту и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Это напрямую вытекает из основ конституционного строя Российской Федерации, согласно которым человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод граждан - обязанность государства. Данная конституционная норма в полной мере относится и к прокуратуре, осуществляющей прокурорскую власть.

Следует отметить, что в разных странах к институту прокуратуры существуют различные концептуальные подходы. Мировая практика в этом отношении обширна и разнообразна.

К настоящему времени, исходя из места прокуратуры в системе государственных органов, исследователи выделяют четыре группы стран.

К первой группе относятся страны, где прокуратура входит в состав министерства юстиции, хотя при этом может относиться к органам правосудия и действовать при судах, а прокуроры могут принадлежать к судейскому корпусу (США, Франция, Бельгия, Дания, Польша, Румыния, Израиль, Япония, Эстония, Сирия).

Вторая группа стран, где прокуратура полностью включена в состав судебной системы и находится при судах либо пользуется в рамках судебной системы административной автономией, представлена Испанией, Колумбией, Болгарией, Латвией.

В третьей группе стран (Вьетнам, КНР, КНДР, Куба, Лаос) прокуратура выделена в самостоятельную систему и подотчетна парламенту или главе государства. Нетрудно заметить, что к этой группе относится и Россия.

Четвертая группа государств представлена Великобританией и многими ее бывшими колониями, где прокуратуры как особого института нет. Генеральный атторней возглавляет адвокатский корпус, представители которого в необходимых случаях выступают на судебных процессах в качестве обвинителей. Когда же слушаются особо важные уголовные дела, обвинение поддерживает специальное должностное лицо - директор публичных преследований.

Следовательно, в разных странах прокуратура относится то к судебной, то к исполнительной власти либо выведена за рамки традиционных ветвей власти.Сравнивая российскую прокуратуру с прокуратурой зарубежных, в частности европейских стран, необходимо отметить, что она отличается от них своими функциями. Если на Западе прокурор преимущественно является участником уголовного судопроизводства, поддерживая государственное обвинение, то в России эта роль прокурора не есть основной. Целью российской прокуратуры является надзор за исполнением законов.

Многообразие моделей прокуратуры позволило отдельным исследователям сделать вывод об отсутствии универсальной зарубежной модели организации прокуратуры. Однако это не означает, что нельзя не выделить ключевых функций прокуратуры, которую она выполняет если не во всех, то в большинстве стран. Здесь, прежде всего, имеется в виду принятие решения об уголовном преследовании, поддержание обвинения в суде, подача протестов на судебные решения. Как видно из проведенного анализа, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина не относится к универсальным, т. е. присущим прокуратуре всех стран, функциям прокуратуры. Он характерен для прокуратуры только тех государств, в которых она осуществляет надзор за исполнением законов.

Правозащитная функция прокуратуры в Российской Федерации, а также выделение прокурорской власти в качестве самостоятельной ветви требуют совершенствования законодательства в части, касающейся независимости прокуратуры. В этой связи следует поддержать предложения о выделении в Конституции РФ самостоятельного раздела о прокуратуре, с описанием в нем задач, функций, объектов надзора прокуратуры, порядка назначения ее высших должностных лиц; о создании федерального конституционного закона о прокуратуре; о дополнении понятия "прокурорский надзор" в законодательстве о прокуратуре словом "высший"; о включении в федеральный закон о прокуратуре указания на осуществление прокурорского надзора за исполнением решений Конституционного Суда Российской Федерации.

Внесение этих изменений в Конституцию РФ и законодательство позволит окончательно утвердиться в российском обществе прокурорской власти как самостоятельной ветви власти.