Тема 23. Конституционные основы статуса прокуратуры Российской Федерации и иных надзорно-контрольных и правоохранительных органов

Изучение этой темы должно основываться на уяснении понятий контроля и надзора и освещении дискуссионного вопроса о наличии контрольно-надзорной ветви власти в Российской Федерации.

Прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за законностью и является государственным органом, статус которого закреплен в статье 129 Конституции РФ: прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Расположение статьи 129 в главе 7 «Судебная власть» не должно вводить в заблуждение – органы прокуратуры в России не являются судебными органами и не осуществляют судебную власть, хотя в некоторых странах существуют и другие модели.

Согласно федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации», прокуратура - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Важно изучить правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации; принципы организации и деятельности прокуратуры; систему прокуратуры Российской Федерации. Что касается системы прокуратуры, то федеральным законом от 5 июня 2007 года в появилось новое подразделение - Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации, состоящий из Главного следственного управления Следственного комитета, следственных управлений Следственного комитета по субъектам Российской Федерации и приравненных к ним специализированных следственных управлений Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, в том числе военных следственных управлений, а также следственных отделов по районам, городам и приравненных к ним специализированных следственных отделов, в том числе военных. Положение о Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации.

Контрольно-надзорными полномочиями обладает Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, в субъектах – уполномоченные по правам человека в субъектах федерации. Необходимо изучить особенности статуса и функций этого органа, характер выносимых им решений, роль в процессе защиты прав и свобод человека и гражданина.

 

 

Тема 24. Конституционные основы местного самоуправления

Местное самоуправление – новый институт конституционного права, давший начало отрасли муниципального права. Задача изучения данной темы состоит в ознакомлении с понятием и конституционными основами, а также предпосылками становления института местного самоуправления в Российской Федерации.

Вся система данной отрасли базируется на теоретическом положении о трех уровнях публичной власти государства, когда местное самоуправление рассматривается как способ организации публичной власти определенного территориального коллектива. Муниципальные отношения встроены во многие общеизвестные отраслевые связи - избирательные, референдумные, налоговые, бюджетные и иные.

При подготовке к занятию необходимо ознакомиться с источниками закрепления и регулирования отношений в сфере местного самоуправления. Прежде всего, нужно отметить, что правовая основа местного самоуправления базируется на главе 8 Конституции России, а также нормах ратифицированной в 1998 году Европейской хартии местного самоуправления 1985 года. Кроме того, основы отраслевого регулирования содержатся в федеральном законе от 6 октября 2003 года «Об общих принципах осуществления местного самоуправления в Российской Федерации».

Институт местного самоуправления имеет комплексную природу. Местное самоуправление – это форма осуществления народовластия, право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, самостоятельная и под свою ответственность деятельность местного сообщества (населения муниципального образования), осуществляемая непосредственно или через органы местного самоуправления, по решению данных вопросов. Необходимо уметь дать понятие муниципального образования, рассмотреть виды муниципальных образований, обращая внимание на то, что Конституция РФ позволяет осуществлять местное самоуправление в городских, сельских поселениях, а также на иных территориях.

К предметам ведения местного самоуправления относятся вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Вопросы местного значения определяются исходя из вида муниципального образования.

Организационная структура местного самоуправления может представлять собой одну из шести моделей, предлагаемых федеральным законом на основе конституционной нормы о праве населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Главное императивное требование закона состоит в наличии трех обязательных органов – представительного (за исключением муниципальных образований с численностью населения не более ста человек), исполнительно-распорядительного (местной администрации) и главы муниципального образования.

Основным конституционным принципом реализации местного самоуправления является его самостоятельность в решении вопросов местного значения, основанная на норме статьи 12 Конституции РФ – система органов местного самоуправления не входит в систему органов государственной власти. Отсюда вытекают особенности взаимодействия местного самоуправления и государственной власти. Необходимо обратить внимание на полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления, в том числе на вопросы государственного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления.

 

 

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ

ПО ОРГАНИЗАЦИИ САМОСТОЯТЕЛЬНОЙ РАБОТЫ

СТУДЕНТОВ

Формы организации учебных занятий и особенности подготовки к ним. Основными формами учебной работы являются лекции, семинарские занятия и практические занятия. Студентам необходимо вести записи лекционных занятий, которые содержат основной материал и обязательные рекомендации по теме курса. Однако изучение той или иной темы не может быть ограничено лишь материалом лекций. Основа хороших знаний – самостоятельная работа, которой, в соответствии с учебными планами отводится немаловажная роль и достаточное количество учебного времени. Можно рекомендовать завести отдельную тетрадь для подготовки к семинарским занятиям, в которой конспектировать вопросы для обсуждения, выполнять задания, делать записи на самом занятии и т. д. Отдельную часть тетради следует выделить для Словаря терминов и понятий конституционного права России, в котором записывать определения терминов, указанных в каждой теме.

Работа на лекционных занятиях занимает большую часть учебного времени и требует от студентов, несмотря на кажущуюся легкость прослушивания и записи представляемого преподавателем материала, большой сосредоточенности. Лекция рассчитана на то, чтобы сформировать общее представление о конкретной теме и ее предмете, дать понимание многообразных подходов и наиболее ярких научных позиций с тем, чтобы в процессе дальнейшей самостоятельной работы сориентировать студентов в многообразном море информации. Поэтому нужно научиться конспектировать лекции, а не записывать их под диктовку преподавателя. Очень желательно при подготовке к семинарским занятиям прорабатывать тексты лекций, уточняя и развивая отдельные положения, упомянутые лектором кратко, иллюстрировать их дополнительно примерами и т.д., для чего рационально в тетради для лекций оставлять свободные поля справа. Конспектируя лекции, не стоит записывать «пустые» слова, используемые в устной речи для построения предложения и связи его членов, заменяя их знаками тире, двоеточия, стрелками и др. Помните, что нужно фиксировать мысль, а не слова преподавателя. Все возникающие в ходе лекции вопросы могут быть заданы в конце занятия, для этого обычно отводится некоторое время.

Важное место в подготовке квалифицированных юристов отводится проведению семинарских и практических занятий, способствующих формированию творческого мышления студентов, выработке навыков и умений, связанных с составлением и анализа юридических документов, поиском правовой информации и методикой научного исследования. Такие занятия проводятся в соответствии с утвержденными планами, причем форма такого рода занятий может быть разнообразной. Учебной программой предусматриваются следующие формы работы на семинарских и практических занятиях:

а) обсуждение вопросов, обозначенных в планах семинарских занятий;

б) устный опрос–дискуссия по обязательным теоретическим вопросам;
в) проведение круглых столов (коллоквиумов) в форме обсуждения проблем, возникающих в конституционной теории и практике современных государств;

г) заслушивание и обсуждение специально подготовленных студентами научных докладов и сообщений;

д) решение задач;

е) письменные работы в виде конституционно-правовой оценки (анализа) определенного нормативного материала или ситуации;

ж) тестирование.

Методические рекомендации по организации самостоятельной работы студентов. Конспект лекции – опорная основа для самостоятельной работы. Поэтому начинать подготовку к семинарским занятиям нужно с прочтения и осмысления лекционных записей, а также их доработки. Возможно, некоторые кратко и схематично изложенные преподавателем вопросы лекции требуют, в основном, самостоятельного изучения. Необходимо, четко придерживаясь заданного направления и цели, изучить эти вопросы с помощью учебной, монографической и периодической литературы, законспектировав их в тетради. Пересказ лекции на семинарском занятии не может считаться удовлетворительной формой подготовки, так как без самостоятельной работы с литературой не может быть хорошего усвоения и понимания предмета.

К самостоятельным (внеаудиторным) занятиям относятся:

- изучение и конспектирование основной учебной литературы;

- изучение и конспектирование дополнительной и специальной литературы, рекомендованной для освоения конкретной темы и указанной в данном Учебно-методическом пособии или преподавателем в ходе проведения лекционных и семинарских занятий;

- изучение и анализ текста конституции Российской Федерации, конституционного и обычного законодательства, а также иных источников конституционного права, их сравнительный анализ;

- подготовка сообщений и докладов;

- выполнение практических заданий, рекомендованных к изучаемой теме (поиск ответов на проблемные или дискуссионные вопросы, составление таблиц и схем, сопоставительный анализ конкретных конституционно-правовых институтов);

- решение задач;
- выполнение тестовых заданий.

Для рациональной организации самостоятельной работы студентам рекомендуется пользоваться ресурсами Областной универсальной научной библиотеки им. В. И. Ленина, библиотеки Приволжского филиала Российской академии правосудия.

Систематическое и глубокое овладение теоретическими знаниями и практическими навыками по специальности возможно при следовании учебной программе и обязательном выполнении рекомендованных заданий. Студенты обязуются, в соответствии с Уставом Института бизнеса и политики, а также Правилами внутреннего трудового распорядка посещать предусмотренные учебными планами и программой учебные занятия и выполнять в установленные сроки соответствующие задания. Исходя из этого, студентам очной формы обучения, пропустившим учебные занятия без уважительной причины, надлежит самостоятельно изучить и отчитаться по вопросам пропущенных тем перед преподавателем во время, отведенное для консультаций преподавателя по кафедре либо в другое, согласованное с ним заранее, время, но, как правило, не позднее двух недель со дня пропуска конкретного занятия.

Формы контроля знаний студентов и методические рекомендации для подготовки к экзамену. Предусмотрены следующие формы контроля знаний студентов:
текущий контроль осуществляется в процессе проведения семинарских занятий в форме выставления баллов по результатам опросов, устных выступлений, подготовки докладов, а также в процессе проверки выполнения домашних работ;

рубежный контроль проводится в середине изучения курса в виде контрольной работы, включающей теоретические вопросы и практические задания. Возможно, по решению преподавателя, ведущего семинарские занятия, и кафедры использование тестов как формы рубежного контроля, а также устного опроса;

итоговый контроль производится в форме экзамена – устно (по основным вопросам изучения учебного курса) либо письменно (тестирование);
итоговая оценка на зкзамене определяется с учетом работы на семинарских занятиях и выполнения различных письменных работ.

По итогам изучения дисциплины студенты сдают экзамен. Для допуска к экзамену им необходимо отчитаться по пропущенным учебным занятиям и представить собственный рукописный конспект всех семестровых лекций по дисциплине (в случае отсутствия на лекциях студент обязан их переписать, копирование не допускается), а также тетрадь с выполненными домашними заданиями по каждой теме. Кроме того, при допуске к зачету и экзамену принимаются во внимание: 1) участие студента в конкурсе на лучшую научную работу студентов; 2) участие студента в вузовской студенческой научной конференции, иных научных форумах, проводимых на базе вузов г. Нижнего Новгорода, с научным сообщением (докладом) по конституционному праву зарубежных стран; 3) результаты участия студента во внутривузовском и региональном турах олимпиады по конституционному праву зарубежных стран; 4) активность студента на семинарских и практических занятиях; 5) уровень и своевременность выполнения студентом домашних заданий к семинарским и практическим занятиям.

Требования к знаниям и умениям студента на экзамене состоят в освоении теоретических вопросов курса и способности давать анализ основных конституционно-правовых институтов. Уровнем повышенной сложности может считаться выявление проблем конституционного законодательства и практики его применения.

Основные требования к ответу на экзамене сводятся к следующему. Во-первых, студент должен показать четкое знание понятийного аппарата науки и отрасли, то есть знание научных и легальных определений и терминов, их различные варианты. Во-вторых, на экзамене проверяется умение давать классификации институтов, явлений, процессов, на основе выделения критериев такой классификации, то есть не просто обозначить виды чего-либо, а объяснить, на каком основании, по какому признаку эти виды выделены. В-третьих, любой вопрос программы предусматривает изложение и комментирование правовой основы этого вопроса, не исчерпывающейся только лишь нормами Конституции. Студентам нужно очень четко усвоить, что юрист в передаче той или иной информации не может ограничиваться обобщениями и отвлеченными рассуждениями – это уровень бытового владения правом и представления о праве, а должен выступать экспертом - оперировать нормами права, содержащимися в различных источниках права, уметь эти нормы сопоставлять, анализировать и т.д. В-четвертых, в результате двухсеместрового изучения предмета конституционного права, включающего и написание курсовой и контрольной работ, нужно уметь видеть связи между темами предмета, то есть институтами отрасли, предмет в целом, а также связи с другими освоенными дисциплинами. Именно поэтому на экзамене допустимы вопросы, на первый взгляд, выходящие за рамки указанных в билете, однако логично и предметно с ними связанные.

Зачет как форма контроля знаний проводится после первого семестра изучения предмета. На зачете проверяется способность ориентироваться в больших объемах информации, выборочно приводить примеры, знание «азбуки» предмета, то есть основных простейших вопросов и тем, к примеру, определения отрасли конституционного права или представления о структуре Конституции.

Устная форма проведения экзамена предполагает ответы на вопросы билета, а также дополнительные вопросы, заданные преподавателем в ходе беседы и не выходящие за рамки указанных в билете вопросов. В некоторых случаях, для подтверждения глубокого понимания студентом материала, вопросы экзаменатора могут выйти за рамки обозначенных в билете, но неудовлетворительный ответ на них не может ухудшить оценку. Наводящие и уточняющие вопросы, как правило, свидетельствуют о недостаточном понимании и раскрытии вопроса, поэтому исключают отличную оценку. Студентам, пропустившим занятия и не отчитавшимся по ним, либо посещавшим занятия, но систематически к ним не готовившимся, нужно помнить, что на экзамене им могут быть заданы дополнительные вопросы в пределах программы курса, влияющие на итоговую оценку.

В целях подготовки к экзамену можно порекомендовать следующее. Задачей подготовки к экзамену является систематизация информации, полученной за все время изучения курса. Не стоит самонадеянно думать, что систематическая работа на семинарских и лекционных занятиях позволит автоматически успешно сдать экзамен. Безусловно, такая работа является залогом сдачи экзамена на высокую оценку. Тем не менее, к экзамену надо специально готовиться. Даже тем студентам, которые успешно и плодотворно работали и на занятиях, и самостоятельно. Экзамен – это одновременно и форма контроля (особенно актуальна эта цель сдачи экзамена для неуспевающих студентов), и форма итоговой систематизации и закрепления материала для того, чтобы он остался в памяти надолго. То большое количество знаний, которое было наработано за весь срок изучения предмета, должно «улечься» в голове и, как говорят психологи, быть переведено из кратковременной и оперативной памяти в долговременную.

Основой подготовки является проработка конспектов лекций и записей, сделанных в ходе самостоятельной работы и семинарских занятий. Определения важнейших терминов, включенных в словарь, нужно знать очень четко, для чего их следует твердо запоминать. В любом предмете, и конституционное право России не исключение, есть базовая, основная часть, знание которой обязательно вне зависимости от того, какие вопросы стоят в билете. Это такие вопросы, как механизм разделения властей и форма правления, статус высших органов государственной власти, особенности конституции как основного закона, знания по которым требуются при ответе на любой вопрос любого билета. Поэтому в первую очередь именно этим темам нужно уделить максимум внимания и попытаться усвоить их очень четко. Необходимо уметь свободно ориентироваться в тексте Конституции, для чего при подготовке к экзамену и ранее, при подготовке к занятиям, постоянно обращаться к нему и использовать как источник того или иного вопроса. На экзамене в качестве дополнительного задания может быть предложена работа с текстом Конституции, например, с целью продемонстрировать особенности конституционно-правового статуса личности, либо подтвердить формулировками основного закона особенности статуса какого-либо органа власти.

Многие вопросы отечественного конституционного права требуют хорошего владения общетеоретическими и историческими дисциплинами. Именно поэтому при подготовке к экзамену нужно повторить некоторые разделы теории государства и права, в частности, понятия формы правления, политического режима, источника права и др. Рассмотрение их не является самоцелью в рамках настоящего предмета, однако не всегда, рассказывая о формах правления современных государств, выявляя их особенности, давая сравнительный анализ, студент четко представляет себе само понятие формы правления. Поэтому в этом ему и должен помочь составляемый в течение всего времени изучения Словарь терминов и понятий.

Методические рекомендации по поиску и использованию источников для изучения курса. Источники для изучения курса «Конституционное (государственное) право России» следует подразделить на две категории – литературные источники и правовые акты. В свою очередь, и первые, и вторые можно распределить на относящиеся ко всему курсу в целом и относящиеся к конкретной теме семинарского или практического занятия. Расположенные в настоящем комплексе списки литературных источников и правовых актов призваны оказать посильную первоначальную помощь каждому студенту в освоении одной из фундаментальных отраслей права и законодательства. Списки правовых актов построены по принципу их иерархичности и ориентированы, в силу объективных причин (большинство вопросов решается на общероссийском уровне), в первую очередь на федеральный уровень законодательства.

Нельзя не отметить то, что упомянутые списки носят базовый характер. Нужно принимать во внимание и происходящие в юридической науке изменения ее качества, глубины исследований и других параметров.

С особенной тщательностью каждому студенту при изучении курса необходимо отслеживать новации в законодательстве Российской Федерации и Нижегородской области, относящиеся к тематике курса. Кроме того, большое значение имеет использование сравнительного метода, в частности сравнение:

1) научных положений и законодательства дореволюционного, советского и современного периодов отечественной истории;

2) отечественного и зарубежного законодательства и науки, причем сопоставление можно проводить как в отношении отдельных стран, так и их объединений – Европейского Союза, Совета Европы, Содружества Независимых Государств и т.п.;

3) законодательства Российской Федерации, ее субъектов (на примере Нижегородской области) и муниципальных образований и т.д.

Разумеется, студент должен учиться навыкам поиска правовой информации, содержащейся в источниках различной формы, на различных носителях – как традиционных печатных, так и электронных. Правовые документы, составляющие нормативную базу курса, содержатся в официальных изданиях правовых актов: «Собрании законодательства Российской Федерации», «Собрании актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации», «Российской газете». Использование сети Интернет поощряется, но лишь в качестве вспомогательного (а не основного) инструмента, и при условии соблюдения авторских и смежных прав на размещенные в ней материалы, т.е. указания в письменной работе (реферате, докладе, сообщении) электронного адреса (URL) конкретной страницы, с которой заимствуется информация. Вполне допустим, на наш взгляд, поиск информации, требующейся для выполнения учебных заданий, прежде всего на официальных серверах, сайтах, страницах органов и должностных лиц государства. Многие юридические и прочие печатные средства массовой информации имеют электронные версии. Студент может рассчитывать на помощь преподавателя в вопросе ориентации в сайтах, затрагивающих проблемы конституционного права.

Относительно справочно-правовых систем можно сказать, что их применение необходимо, и в первую очередь можно порекомендовать базы «Консультант» и «Гарант», особенно учитывая тот факт, что только в подобных системах можно обнаружить последний вариант текста нормативного правого акта со всеми изменениями и дополнениями. Кроме того, эти базы содержат комментарии законодательства и периодические научные работы в электронной форме.

Для глубокого и полного изучения отрасли конституционного права необходимо использовать периодическую и монографическую литературу не только по данной дисциплине, но также и относящуюся к смежным наукам – конституционному праву зарубежных стран, административному праву, муниципальному праву. Теоретической основой для освоения отдельных тем (понятие и предмет отрасли, конституционно-правовые нормы и отношения, понятие и структура органов публичной власти, конституционно-правовые основы правового статуса личности, содержание и стадии законотворческого процесса и др.) могут послужить работы по общей теории государства и права, политологии, социологии, философии права.

Однако особое внимание надо уделять специальным источникам. Настоятельно рекомендуется в первую очередь просматривать журналы «Государство и право», «Журнал российского права», «Российский юридический журнал», «Вестник Московского Университета. Серия 11.Право», «Конституционное и муниципальное право», «Российская Федерация», «Государственная власть и местное самоуправление», а также официальные издания государственных органов: «Вестник Конституционного Суда Российской Федерации», «Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации».

Разумеется, помимо научной и учебной литературы, при изучении курса студентам следует принимать во внимание и реальную социально–политическую и экономическую обстановку, складывающуюся на различных территориях (Российской Федерации в целом, ее субъектах, муниципальных образованиях и их частях) как объектах конституционно-правового регулирования, для чего стараться быть в курсе происходящих политических событий. Модель «живой Конституции», родиной которой является американское конституционное право, при которой Основной закон всего лишь скелет, каркас правового регулирования, оставляющий простор для интерпретаций и творческого развития в процессе толкования Конституции, получает воплощение в практике Конституционного Суда России, решения которого должны стать источником для изучения почти каждой темы курса. Постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации удобнее всего находить в электронных справочных правовых системах. Можно воспользоваться изданиями, указанными в пункте 4 раздела «Источники по всему курсу», - печатными сборниками решений Суда, расположенными в хронологическом порядке. Этими книгами удобно пользоваться для поиска решений Конституционного Суда по конкретной тематике, так как они содержат алфавитно-предметный указатель. Кроме того, очень рекомендуем обратиться к уникальному изданию, вобравшему в себя актуальную практику Конституционного Суда с момента его создания по основным направлениям деятельности – С. Э. Несмеянова «Судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации с комментариями» (М., Изд-во Проспект, 2007).

 

 

ПРИМЕРНАЯ ТЕМАТИКА НАУЧНЫХ ДОКЛАДОВ

 

Примечание. Отдельные вопросы тем семинарских занятий могут быть обсуждены в форме докладов и сообщений, подготовленных студентами по желанию и собственному выбору. Это, как правило, вопросы, носящие проблемный или дискуссионный характер, имеющие неоднозначную оценку в науке и практике конституционного регулирования. Подготовка таких сообщений способствует более глубокому освоению предмета и обучает студентов навыкам научного поиска. Поэтому приветствуется также и собственный выбор заинтересовавшей студента темы, но при условии предварительной консультации с преподавателем по поводу целесообразности ее рассмотрения и выбора источников.

 

1. Прямое действие Конституции РФ: проблемы правоприменения

Гаджиев Г.А. Непосредственное применение судами конституционных норм // Российская юстиция. – 1995. – N 12.

Гревцов Ю.И. Прямое действие Конституции? // Журнал российского права.– 1998.–N 6.

Ершов В. Прямое применение Конституции РФ. От решения Пленума Верховного Суда РФ до постановления Конституционного Суда РФ // Российская юстиция. – 1998. – N 9-10.

Лебедев В.М. Прямое действие Конституции Российской Федерации и роль судов // Государство и право. – 1996. – N 7.

Малеин Н.С. Конституция – закон прямого действия// Юридический мир. – 1999. – №4.

Толстых В.Л. Прямое действие конституции//Конституционное и муниципальное право.– 2002.– № 4.

Эбзеев Б., Радченко В. Прямое действие Конституции Российской Федерации и конкретизация ее норм // Российская юстиция. – 1994. – N 7.