Становлення адміністративної юстиції в Україні.

Однією з основних ознак правової держави є право на доступ до правосуддя та справедливий судовий розгляд.

Згідно зі ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, які зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст.19 Конституції України).

Забезпечення гарантій суб’єктивних прав громадян у відносинах з адміністративними органами є обов’язком правової держави, що обумовлює необхідність створення адміністративної юстиції в Україні, яка б, з одного боку, захищала суб’єктивні права громадян, а з іншого – за допомогою судової практики забезпечувала законність діяльності органів державної влади і, таким чином, сприяла зміцненню правопорядку в державі. Отже, запровадження адміністративного судочинства зумовлене правовою природою публічно-правових спорів, де громадянину протистоїть потужний адміністративний апарат.

Разом із тим слід зазначити, що призначення адміністративної юстиції повинно полягати у здійсненні тільки правового контролю, а не контролю за доцільністю управлінської діяльності. Адміністративно-правовий захист має бути судовим правовим захистом, бо саме суди найбільше відповідають вимогам незалежності та неупередженості, що ставляться перед правозахисними органами.

Завдяки створенню адміністративної юстиції буде не тільки гарантовано укріплення правопорядку в сфері управлінської діяльності, а й надано можливість окремому громадянину реалізувати свої права по відношенню до органів державної влади шляхом оскарження їх неправомірних рішень, дій чи бездіяльності. Отже, відбудеться істотне наближення до втілення в життя положень ст.55 Основного Закону.

Під адміністративною юстицією, як правило, розуміють особливий вид правосуддя, метою якого є здійснення розгляду скарг громадян, їхніх об’єднань, інших фізичних і юридичних осіб на незаконні дії чи бездіяльність органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування (адміністративних органів), їх посадових і службових осіб, які завдають позивачам матеріальних чи (та) моральних збитків. Тобто предметом окремого судового розгляду спеціалізованими адміністративними судами згідно із запропонованим визначенням можуть стати конфлікти публічно-правового характеру, які на сьогодні вирішують загальні суди, частково – господарські суди¹.

До 1996 р. вирішення проблеми адміністративних судів гальмувалося в зв’язку з несприйняттям судовою системою та іншими державними структурами цього виду правосуддя. Лише із запровадженням на конституційному рівні принципу спеціалізації судів загальної юрисдикції адміністративна юстиція перестала бути лише теоретичною проблемою, а її запровадження поступово стало переміщуватися з площини загальнотеоретичних дискусій у сферу законотворення. Перші законодавчі ініціативи з цього питання, як відомо, з’явилися ще в 1996 р., хоча за умов нереформованої судової системи (на той час норми старого Закону "Про судоустрій" від 1981 р.) їх реалізація була неможливою. Водночас дедалі більше утверджувалася думка про те, що без запровадження адміністративної юстиції в Україні справа реформування її державного апарату є безнадійною, а захист прав і свобод громадян – недосконалим і далеким від демократичних стандартів.

Серед етапів розвитку адміністративної юстиції як складової адміністративної та судової реформи можна виділити наступні:

· реформування системи судів відповідно до Конституції, в тому числі запровадження системи адміністративно-правових відносин;

· правове забезпечення правосуддя в сфері адміністративно-правових відносин;

· організаційне, матеріально-технічне, кадрове та інше забезпечення діяльності адміністративних судів ².

Зайве наголошувати на тому, що зазначений процес має не лише нормативну, а й організаційну складову: нові суди слід укомплектувати, забезпечити матеріально й фінансово тощо, щоб адміністративний процес дійсно розпочався, а адміністративні суди, які здійснюватимуть правосуддя в адміністративних справах, були до цього належним чином підготовлені.

Важливим поштовхом та орієнтиром подальших законодавчих зусиль у цьому плані стало підписання Президентом України Указу "Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні" від 22 липня 1998 р., яким основні положення Концепції покладені в основу здійснення реформування системи державного управління. Зокрема тут на нормативному рівні було порушене питання про адміністративну юстицію як форму контролю за діяльністю управлінських органів.

Відповідно до вимог Закону "Про судоустрій України" протягом трьох років, тобто з 1 червня 2002 року по 1 червня 2005 року, заплановано створення системи спеціалізованих адміністративних судів.

Вже в 2002 році цим Законом було передбачено створення Вищого адміністративного суду України, який мав би забезпечити узагальнення практики застосування судами чинного законодавства в публічно-правовій сфері суспільних відносин.

Щодо побудови апеляційних та місцевих адміністративних судів, то згідно з Прикінцевими та Перехідними положеннями Закону "Про судоустрій України" до їх створення розгляд справ, віднесених до підсудності місцевих адміністративних судів, здійснюють місцеві загальні суди, а справ, що належать до підсудності адміністративних апеляційних судів та Вищого адміністративного суду України, - відповідні загальні апеляційні суди та Касаційний суд України у порядку, встановленому процесуальним законом, шляхом запровадження спеціалізації суддів із розгляду справ адміністративної юрисдикції, в тому числі утворення судових колегій у справах зазначеної юрисдикції, до введення в дію процесуального закону, що регулює порядок розгляду справ даної юрисдикції відповідно до цього Закону³.

Після прийняття Закону минуло три роки, проте деякі його положення визнані неконституційними, зокрема статті 32-37 глави 6 Закону щодо утворення та функціонування Касаційного суду визнані такими, що не відповідають Конституції⁴. Однак виключення з системи судів зайвих ланок тільки прискорить створення системи адміністративних судів, незважаючи навіть на фінансові та організаційні проблеми.

Слід також зауважити, що наявність адміністративного судочинства органічно обумовлює і створення належного процесуального інструментарію.

У зв’язку з цим важливим є прийняття Адміністративного процесуального кодексу України. На сьогодні Адміністративний процесуальний кодекс прийнятий Верховною Радою України у третьому читанні 17 березня 2005р. і переданий на підпис Президенту України.

До юрисдикції цих судів згідно з цим Кодексом віднесено:

1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності;

2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також спори, які виникають з приводу укладання та виконання адміністративних договорів;

4) спори за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом, за винятком звернень про накладення стягнень за адміністративні проступки;

5) інші публічно-правові спори у випадках, встановлених цим Кодексом.⁵

До адміністративних судів можуть бути оскаржені в порядку, встановленому цим Кодексом, будь-які нормативно-правові акти чи правові акти індивідуальної дії суб’єктів владних повноважень з мотивів їх неконституційності, незаконності або невідповідності правовому акту вищої юридичної сили, крім випадків, коли щодо таких актів Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (ст.17 Проекту).

Досвід інших країн світу засвідчує, що в переважній їх більшості (наприклад Франції, ФРН) для розгляду адміністративних справ спеціалізованими судовими органами використовується систематизоване адміністративне законодавство – Адміністративні кодекси. Саме вони докладно регулюють процес прийняття адміністративних рішень, їх реалізацію, процедуру оскарження до вищих інстанцій, права суб’єктів адміністративного провадження, статус державних і муніципальних службовців, їх права й функціональні обов’язки, відповідальність за неналежне виконання цих обов’язків та інші важливі питання управлінської діяльності. Тобто йдеться про законодавство, яке не є ідентичним законодавству про адміністративні правопорушення (в нашій країні, як відомо, діє Кодекс про адміністративні правопорушення 1984 р.). Крім того, на відміну від загального кодифікованого акта - Адміністративного кодексу в деяких європейських країнах, зокрема в Польщі, адміністративні суди у своїй діяльності керуються процесуальними законодавчими актами, такими як Адміністративний процесуальний кодекс. Такий досвід є доцільним для подальшого формування адміністративного законодавства.

Не можна не відзначити ще одну обставину, що має зумовлювати конкретику регулювання адміністративно-процесуальних відносин і визначати їхню специфіку. Відомо, що будь-який правовий інститут не може ефективно діяти в структурі суспільних відносин, впливати на їх оптимальний розвиток, якщо не визріла суспільна необхідність у його використанні саме в цій, а не в іншій формі. Більшість таких справ у загальній системі судових справ і нині залишається незначною, якщо порівнювати їх із судовими справами, які щорічно розглядаються в будь-якій з західних країн. Це вказує на те, що громадянин України й нині, попри задекларований курс на побудову демократичної правової держави, залишається беззахисним перед державним механізмом.

Отже, в Україні до нині так і не склалася система надійного захисту як приватних, так і публічних (у тому числі й державних) інтересів судами. Підсумовуючи, зазначимо, що з прийняттям Адміністративного процесуального кодексу і утворенням системи адмінсудів захист прав, свобод та інтересів людини і громадянина у сфері публічно-правових відносин буде забезпечено реально, а не декларативно.