Порівняння діяльності класичної та політичної бюрократії

Діяльність «класичної бюрократії»	Діяльність «політичної бюрократії»
Орієнтація на «загальне благо», «суспільні інтереси» і т.ін.	Орієнтація на різні політичні групи, інтереси та цілі.
Переконання в тому, що проблеми повинні вирішуватися на суто діловій основі, політично нейтрально	Переконання в тому, що проблеми повинні вирішуватися в процесі політичних переговорів шляхом досягнення компромісів
Плюралістичне політичне забезпечення (парламент, партії, групи інтересів і т.д.) в принципі сприймається як зайве і навіть небезпечне	Плюралістичне політичне забезпечення визнається необхідним для проведення в життя політичних і державних рішень
Відмежовується участь суспільства від політики та управління	В принципі схвалюється політична активність суспільства
Рівність як політична мета	В принципі схвалюється рівність як політична мета
Слабка взаємодія між бюрократами й політиками	Інтенсивна взаємодія між бюрократами й політиками
• Елітна солідарність (переконаність у тому, що чиновники держапарату повинні представляти собою еліту в моральному та інтелектуальному відношенні)	Незначна елітна солідарність
Орієнтація на процедурні способи діяльності	Орієнтація на програмні та проблемні методи діяльності (участь у розробці та оцінці державних програм, прийняття рішень)

 

       Коментуючи порівняльну таблицю, запропоновану німецькими політологами, слід відзначити, що тези про орієнтацію бюрократії на різні політичні групи і партії і навіть про певну політичну самостійність вищого чиновництва в прийнятті рішень сьогодні практично не дискутуються західними політологами. Розширення масштабності і технічної комплексності державного управління припускає, що чиновники самі вирішують багато завдань, що мають політичне значення.

       Проблеми й перспективи розвитку адміністративного менеджменту в умовах хаосу та невизначеності

       Швидкий розвиток світової економіки призводить до того, що відчуття, що земля тікає з-під ніг і відсутність потенціалу щоб впоратися з поточними справами та інформацією, час від часу виникає у кожного адміністратора та менеджера підприємства. Від несподіванок не застрахований ніхто. Інша справа, що в деяких організаціях безлад і невпевненість настільки звичні і постійні, що мало не зведені в ранг корпоративних стандартів. Причинами невизначеності та хаосу у діяльності підприємства є:

- велика частка непередбачених завдань;

- відсутність взаємодії працівників, в результаті чого вони часто відволікають один одного навіть через несуттєві дрібниці;

- низька ефективність праці і недотримання встановлених термінів;

- погане уявлення менеджерів-адміністраторів про обсяг завдань, які їм необхідно виконати, або не вміння розпланувати свій робочий день, тобто співвіднести обсяг роботи і відведений для неї час;

- відчуття адміністраторами дискомфорту в режимі невизначеності. Як наслідок - усі його підлеглі також змушені працювати в умовах хаосу.

       Якщо умови праці в компанії нагадують постійний аврал, доводиться або змиритися з вічним «гасінням пожежі» (при цьому цейтнот буде виникати все частіше - внаслідок збільшення обсягу інформації, кількості ідей, зростання бізнесу - і можна просто втратити контроль над ситуацією), або навчитися справлятися з ним, заздалегідь складаючи план дій.

       Однак невизначеність та хаос часто є джерелом виникнення інновацій за умови вмілого використання адміністративних методів управління. Так зокрема у компанії Google багато інноваційних ідей виходять не від команди менеджерів, а з'являються переважно в той час, який технічний персонал офіційно має право витрачати на що завгодно. На це спеціально відводиться 20% робочого часу інженерів.

       Менеджери і керівники (аж до генеральних директорів) працюють за складнішою схемою: вони витрачають 70% часу на виконання основних завдань (за головними напрямками діяльності підприємства – розвиток пошукової системи і розміщення в ній реклами), 20% - на суміжні завдання (наприклад, по сервісах Google News, Google Earth і Google Local); а 10% часу відводять абсолютно новим справам (скажімо, ініціативам розвитку Wi-Fi).

       Засновники компанії (Ларрі Пейдж і Сергій Брін) теж працюють за правилом 70/20/10, проте вирішують при цьому в основному інноваційні завдання. Так, Брін досліджує математичні засоби покращення якості пошуку, а Пейдж займається новим форматом рекламних оголошень.

       Чим менше у вас вільного часу, тим важливіше займатися плануванням. Потрібно усунути причину, а не боротися із наслідками. Основні адміністративні заходи можуть бути такими:

       Моніторинг та контроль завдань. Це, мабуть, ключовий момент в управлінні хаосом. Бачити - щоб розуміти. Розуміти - щоб управляти. Перш ніж приступити до виконання завдань, необхідно уявити собі повністю їх обсяг, особливо - коли інформації багато. Інакше втрачається контроль над ситуацією.

       Інколи адміністратор настільки завантажений, постійно отримуючи нові завдання, що записувати і сортувати їх він вважає заняттям не тільки непотрібним (все одно всього не врахуєш), але і шкідливим (мовляв, на це буде витрачатися дорогоцінний час, який можна витратити з більшою користю). Однак в умовах хаосу дуже важливо почати хоч щось контролювати - щоб створити «острів стабільності» або, іншими словами, точку опори, звідки почнеться наступ на невизначеність, поступово збільшуючи частку запланованих завдань у своїй роботі. Доцільно розпочинати це робити сьогодні, зараз, з даного моменту, з цього завдання, а потім розширювати зону контролю - до одного дня, тижня і т.д. Це зміцнить впевненість керівника, створить передумови для досягнення стабільності. Коли у адміністратора є чіткий список завдань на день, де зазначено все, чим він повинен зайнятися, де зафіксовані непередбачувані справи, всі обіцянки та ідеї, він відчуватиме себе впевненіше.

       Принцип адміністративного моніторингу та контролю можна реалізувати, групуючи завдання. Найкраще - за часом їх виконання (на поточний місяць, тиждень, день), відповідальними за нього і напрямами діяльності. В ідеалі за єдиним шаблоном систематизують не тільки завдання, але й листи, і всю інформацію на паперовому носії та в електронній формі. Розподілена за папками інформація не губиться, і адміністратор завжди швидко знаходитиме потрібний документ.

       Пріоритети у розподілі часу. Що робити, якщо раптово виникають завдання, не внесені в план? Один наш клієнт поскаржився на типову проблему: керівник ставить перед співробітниками багато додаткових завдань у процесі виконання ними основної роботи. Ті не встигають справлятися, а таке виправдання як перевантаженість керівництво просто відкидає. На цьому суперечка заходить в глухий кут.

       У подібній ситуації перш за все слід навчитися співвідносити обсяг завдання і відведений на її виконання час, керувати своїм завантаженням і інформувати про це керівника.

       Як розподіляти час між різними групами завдань? Теорія і практика адміністративного менеджменту та тайм-менеджменту, який є фактично відгалуженням адміністративного менеджменту, рекомендують виділяти 20% часу на важливі нетермінові завдання, 60% - на важливі термінові і 20% - на форс-мажор (той же хаос).

       Дослідженнями доведено, що в цьому плані між успішними і не дуже успішними компаніями є одна істотна відмінність: перші багато часу витрачають на важливі нетермінові завдання і зводять практично до нуля свої зусилля на виконання термінових, але неважливих завдань, а не найуспішніші - навпаки. Концентрування на важливих і нетермінових завданнях дає можливість уникнути авралу в майбутньому: співробітники вирішують завдання до того, коли вони стають «палаючими».

       Резервування часу на форс-мажор дає змогу виконати протягом робочого дня усі непередбачувані завдання. Якщо розпланувати день хвилина в хвилину, не залишивши буферів між справами, то робота затягнеться до 20:00 і довше (багато адміністраторів в такій годині і завершують робочий день) - адже форс-мажор присутній завжди. Його теж треба планувати.

       Якщо вищеописаний підхід не вирішує проблем, а завдань стає ще більше, ніж часу на їх виконання, тоді доведеться адміністраторам обирати між такими альтернативами:

       - делегувати частину запланованих завдань;

       - перенести їх на більш пізній термін (повністю або частково);

       - відхилити завдання.

       Адміністраторам слід використовувати одну з них або комбінацію, виходячи із ситуації, ваших індивідуальних переваг або корпоративної культури. Тільки після того як людина навчиться співвідносити наявний час з обсягом завдань, можна переходити до інших методик управління хаосом.

       Вміння виконувати завдання в залежності від їх пріоритетності може виявитися недостатнім. Якщо в компанії немає налагодженої взаємодії між співробітниками, то продуктивно працювати, постійно відволікаючись, неможливо. Тому використовують є два варіанти: або адміністратор керуєте своїм часом, або він управляє адміністратором. І якщо адміністратор хоче досягти своїх цілей, потрібно освоїти і застосовувати в роботі низку адміністративних способів захисту часу.

       Адміністративний менеджмент в різних ділових культурах та цилівізаціях: вплив національних традицій, культури та менталітету

       Адміністративний менеджмент має певні особливості у різних країнах світу. Особливо відрізняється державно-адміністративний менеджмент. Оскільки країни мають різний державний устрій форми влади, традиції тощо. Бізнес з кожним роком стає більш інтегрованішим і адміністративний менеджмент в підприємницьких структурах нівелює свої етнічно-культурні особливості у різних країнах світу. Тому розглянемо особливості державно-адміністративного управління різних цилівізацій та культур. У теорії адміністративно-державного управління виділяють декілька історично сформованих шкіл і напрямів. Провідними серед шкіл є американська, англійська, французька та німецька.

Європейський метод ґрунтується на давнішій, заснованій на праві традиції, яка визначає вивчення державного управління як галузі юридичної чи правової освіти. Європейські державні адміністратори мають чіткіше визначений предмет державного управління.

Система адміністративно-державного управління Німеччини. Німецький підхід до завдань державного управління підтримує розмежування політики і адміністрування, спирається на правову основу для визначення цих завдань. Правові норми визначають межі влади, за допомогою якої державне управління здійснює свої обов’язки.

Для сучасної Німеччини характерне тісне взаємопроникнення і переплетення політичної та адміністративної сфер. Це знайшло своє відображення й у законі про державну службу, відповідно до якого чиновники мають право брати участь у діяльності політичних партій і домагатися парламентської кар'єри. Чиновники, обрані в Бундестаг чи в Земельний парламент, користаються правом двомісячної відпустки на час виборчої кампанії. Поряд з депутатським утриманням вони продовжують одержувати значну частину своєї основної плати. Крім того, вони зберігають право на одержання пенсій для державних службовців. Іншими словами, чиновники в Німеччині являють собою привілейовану політичну групу. Їхня професійна компетентність і фінансова незалежність дозволяють їм домагатися значного просування в партіях. На відміну від багатьох європейських країн (Великобританії, Франції і США), кар'єра державного службовця в Німеччині не є альтернативою політичній кар'єрі. Навпаки, найчастіше вона стає передумовою для успішної політичної діяльності.

Німецький державний адміністратор діє на основі, яку характеризують так: «Адміністратор може діяти інакше ніж бізнесмен, і його при цьому не звинуватять в ірраціональності. За наявної традиції верховенства закону у ФРН раціональність громадської дії насамперед забезпечується зведенням до купи норм і фактів, а також через визначення повноважень для кожної дії. Німецькі та європейські державні адміністратори мусять діяти в межах вкрай жорсткої бюрократичної системи. Необхідні умови для розуміння ними своїх завдань та методів ухвалення рішень виникають із глибокого й досконалого знання конституції, законів та адміністративних процесів. Їхня освіта повинна мати переважно юридичний нахил, а це значною мірою впливає на розвиток європейського державного управління.

Сучасний уряд Німеччини має досить сильну федеральну адміністрацію. Теоретично вона відповідає за контроль іноземних справ, збір податків, оборону, транспорт, поштову службу, програми соціального забезпечення і розвідувальну діяльність. Але на практиці федеральний уряд контролює тільки найбільш загальні внутрішні програми. Навіть податки центральна адміністрація збирає разом з урядами земель. Більшість же внутрішніх програм виконує адміністрація земель при загальному федеральному керівництві.

Сьогодні в Німеччині кожна з 16 земель має власну конституцію і свою організацію управління. Адміністративні установи земель складають єдину систему з відповідними федеральними адміністративними установами. Сфера їх компетенції поширюється на освіту, місцеве господарство, діяльність поліції, охорону здоров'я, соціальне забезпечення. Землі в адміністративному порядку поділяються на округи, округи - на повіти, повіти складаються з громад. Уся повнота адміністративної влади в окрузі зосереджена в руках регирунгс-президента, якого призначає уряд землі. При ньому діє регирунгс-президіум, членів якого теж призначають зверху. У повітах органом виконавчої влади є ландрат. У компетенцію адміністрації ландрата входить місцевий бюджет, податки і все комунальне господарство.

У міських громадах функції виконавчого органу виконує бургомістр - професійний чиновник, призначуваний міською радою на 8-12 років. У деяких містах існує колегіальний виконавчий орган - магістрат, до складу якого входять професійні чиновники, призначувані також на 8-12 років.

       С истема адміністративно-державного управління США. У ретроспективі процес централізації адміністративно-державного управління в США проходив досить нерівномірно. Американська федеративна система припускає певну економічну автономію і досить широкі політичні повноваження штатів, а якоюсь мірою і місцевих органів влади, які історично передували федеральному уряду. Майже до початку розгорнутої індустріалізації та перемоги Півночі над сепаратистами Півдня в громадянській війні на значній території США штати і графства були чи не єдиними органами державної влади, що привело до виникнення традицій місцевого самоврядування.

У XIX ст., в епоху вільного капіталізму, коли господарські потреби держави мали обмежений характер, апарат адміністративно-державного управління відображав специфіку еволюції американського капіталізму - децентралізацію механізму державного господарювання. Основна маса фінансових засобів, що надходили в дохід держави, акумулювалася і розподілялася через бюджети штатів і місцевої влади.

Ідея політичної системи, що поєднує конституційно відокремлені уряди, одержала широку підтримку в Америці наприкінці колоніальної епохи і послужила основною базою для розвитку федералізму в країні. Це ключовий пункт більш загальної державної проблеми - проблеми балансу між центральною адміністрацією та владою штатів у федеральній системі. Проблема пошуку правильного балансу влади між центральною державною адміністрацією і владою штатів дотепер залишається відкритою.

У країні 14 урядових департаментів, у яких зайнято від 85 до 90 % усіх федеральних державних службовців. Вони мають загальну структуру, хоча можуть відрізнятися розмірами та своїми функціями. Кожний департамент має секретаря, якого призначає президент за схваленням сенату. Заступники секретаря і помічники секретарів одержують також політичне призначення. Ця система відрізняється, наприклад, від британської, де чиновники, які займають посади, що відповідають заступникам секретаря в США, є працівниками постійної державної служби.

Основною функцією урядових департаментів є проведення законодавчої та виконавчої політики. Наприклад, Департаменту сільського господарства доручено підтримувати запропоновані конгресом ціни на сільськогосподарську продукцію. Це непросте завдання, оскільки департамент повинен розуміти наміри конгресу. Дуже часто, коли постає суперечливе питання, єдиним способом, яким конгрес може забезпечити мінімальну більшість, потрібну для проходження законодавства, є формулювання питання в найбільш загальних, політично нейтральних термінах. Таким чином, парламент часто лише спрямовує діяльність, і бюрократія має можливість засновувати особливу робочу політику, яка відповідає її власним інтересам (чи інтересам тих, хто має вищу виконавчу владу). Американський підхід адміністративного управління менш чіткий, але відкриває шлях для багатодисциплінного методу вивчення державного управління. Це пояснюється історією розвитку його в США, яка охоплює лише 100 останніх років. Модель, яку застосовують до американського підходу, ґрунтується на піднесенні методів господарського управління, де основою для ухвалення рішень є економічна раціональність.

       Критерії економічності й ефективності створюють основу для управлінського ухвалення рішень в американському підході. Правові норми забезпечують лише широкий масштаб і мету, на основі яких державний адміністратор може ухвалити конкретне рішення. Раціональність спирається на критерії економічності й ефективності, що їх можна визначити за допомогою таких кількісних методів, як аналіз витрат/прибутків.    

       Формування кадрового потенціалу органів державного управління ґрунтується на спрощеній процедурі найму на роботу завдяки застосуванню спеціалізованих тестів для певних посад; високій мобільності кадрового складу державних службовців, їх меншої залежності від соціально-класової структури суспільства.

       Унітарні уряди та їх центральна адміністрація значно більше впливають на повсякденне життя громадян, ніж федеративні. Багато унітарних держав мають національні поліцейські сили і суворий контроль над місцевою поліцією. Звичайно в цих країнах існує єдина судова система, працівників якої призначає центральна адміністрація. Більшість унітарних європейських держав тепер бюрократизовані за французьким зразком.

       Система адміністративно-державного управління Великобританії. У Великобританії (як і в США) до другої половини XIX ст. не існувало інституту постійної професійної цивільної служби в сучасному значенні. Міністерства, штат яких складали клерки, з'явилися в цій країні досить рано, ще в другій половині XVIII ст. Однак посади в них купували і продавали власники королівських патентів так, немов вони були приватною власністю. Деякі функції виконували особи, для яких служба не була основним заняттям, і вони суміщали їх з іншими обов'язками. Чиновників сприймали як особистих помічників посадовців, наближених до представників корони, що одержували частину доходу від патенту. Державні посади надавалися в порядку патронажу, системи іспитів чи конкурсів не було, процвітав непотизм (від лат. nepos - онук, племінник - службове заступництво своїм родичам, своїм людям, кумівство). Тільки в 1850-1870 pp. в Англії було проведено реформу, яка привела до утворення постійної професійної служби.

Першим її етапом стало скасування системи класів і утворення трьох основних груп чиновників. У групу старших політичних і адміністративних керівників увійшли чиновники адміністративного класу в ранзі помічника заступника, заступника постійного секретаря, постійного секретаря, утворивши верхівку цивільної служби. Вони несуть особисту відповідальність безпосередньо перед міністром за управління у своїй сфері адміністративно-державного управління.

Друга група – адміністративна. Вона включає два ступені: учень адміністратора і старший виконавець. Адміністративна група вирішує велике коло питань – від координації діяльності державного апарату управління та керівництва роботою міністерств до виконання звичайних канцелярських обов'язків.

Третя група поєднує науково-професійних працівників і технічних фахівців. До неї входять архітектори, вчені, інженери, зайняті проблемами освіти і професійної підготовки чиновників. Створено також допоміжну групу технічних працівників. Це креслярі, діловоди, що виконують просту виконавську роботу.

Менеджеральна модель державної служби припускає залучення адміністративного апарату до процесу вироблення і прийняття політичних рішень, що стосуються як довгострокової, так і повсякденної політики міністерств.

Відомий англійський політолог Д. Стіл вважає, що у Великобританії «фахівці» мало підходять для адміністративної роботи. Такий висновок він робить на підставі загального підходу до державного управління як процесу погодженого прийняття рішень між спеціальними інтересами, представленими в експертних оцінках окремих міністерств, і зовнішніми інтересами, вираженими в аргументації груп тиску. Успішний адміністратор, зауважує Д. Стіл, повинен бути нейтральним до конкретної проблеми, але завдяки знанням і досвіду роботи зобов'язаний знаходити баланс між різними інтересами.

Політичні керівники міністерств завжди особливо цінують подібних професійних керівників (дженералістів за британською термінологією). Відомо, що лише незначна кількість міністрів є фахівцями з управління у своїй сфері діяльності; їм потрібні консультанти - посадові особи, що можуть трансформувати думки експертів у пропозиції і проекти, зрозумілі міністру. Іншим важливим аргументом на користь дженералістів в апараті державного управління є те, що розширене використання адміністраторів широкого профілю спрощує загальну координацію управління. Крім того, фахівці не здатні аналізувати виникаючі проблеми в широкому контексті загальних завдань державного управління. Д. Стіл особливо звертає увагу на те, що дженералісти можуть узагальнити досвід роботи всього державного механізму, тільки переставши виконувати експертні функції в конкретних сферах діяльності.

       Однак в останні десятиліття у Великобританії стає все більше прихильників посилення ролі фахівців у державному адмініструванні, яке орієнтується на американську модель. Прихильники спеціалізації адміністраторів вважають, що сучасна система державного управління настільки ускладнилася, що дженералісти не справляються зі збільшеним обсягом завдань, тому багато часу експерти витрачають на те, щоб викласти для них виниклу проблему в простій і доступній формі. Іншим аргументом фахівців є те, що занадто великий акцент робиться на удосконалювання всієї системи управління в цілому на шкоду конкретним напрямам і цільовим завданням.

       Система адміністративно-державного управління Франції. Кадровий склад органів державної служби створюється в основному двома способами: закритим і відкритим. Перший (закритий) спосіб передбачає обмеження доступу до державної служби і низьку мобільність найманого державного службовця і характеризується існуванням вибраної еліти в урядовій службі; підбором кадрів на державну службу з елітних вищих навчальних закладів чи на базі створення спеціальної системи підготовки; офіційним призначенням на посаду. Сформувались закриті системи підбору кадрів у таких державах, як Франція та Японія.

У Франції раніше, ніж в інших західноєвропейських країнах, завершився процес централізації, відбулося відокремлення державного апарату від цивільного суспільства, виникла професійна бюрократія, основана на специфікації функцій, поділі праці та диференціації ролей. У середині XVIII ст., із закінченням об'єднання країни і консолідацією абсолютизму, відбувається поступова централізація адміністративно-державного управління. За допомогою професійної бюрократії королівська влада дедалі більше відокремлюється від суспільства. Основним елементом бюрократичної кар'єри у Франції (як і в Німеччині) є гарантія повільного, але впевненого просування по службі за вислугу років чи по старшинству перебування в установі. Цей принцип майже цілком виключений у США, де немає автоматичного просування по службі.

Поряд зі звичайним порядком просування по службі у Франції існує і винятковий порядок, мета якого — прискорене підвищення в класі чи в ранзі серед особливо видатних чиновників. Установлення такого порядку просування дозволяє підсилити вплив суб'єктивних чинників на процес комплектування чиновників. Існують два шляхи досягти виняткової кар'єри. Перший полягає в тому, що керівники адміністративних агентств створюють для перспективних чиновників у винятковому порядку відповідні умови, надаючи їм можливість достроково підготуватися до конкурсних іспитів, при цьому заздалегідь зарезервувавши для них певну посаду. Другим шляхом виняткової кар'єри є відрядження. У цьому випадку за чиновником, відрядженим на службу за кордон чи в міжнародну організацію, зберігається право на просування по службі.

Як і в інших розвинених країнах, у Франції існує інститут «політичних» чиновників. Вони користуються всіма привілеями чиновників, але не пов'язані з ієрархічною системою адміністративно-державного управління, оскільки із самого початку поставлені над нею; це ніби політична надбудова над формально нейтральним чиновництвом. У дійсності політичні чиновники відіграють роль камертонів, з якими звіряють свою діяльність усі чиновники.

До політичних призначень належать посади директорів і членів міністерських кабінетів, директорів адміністративних департаментів, генеральних комісарів, генеральних секретарів департаментів. Усіх цих осіб призначає або уряд, або зацікавлений міністр. За існуючою системою ці особи ідуть у відставку разом з урядом.

Таким чином, французьке чиновництво являє собою «багатошаровий пиріг», в якому кожен шар підтримує вищий і давить на нижчий. У цьому «пирозі» виняткове місце займає верхня група – еліта цивільної служби, вищі адміністративні і політичні чиновники. У Франції вищий корпус представляє справді замкнену групу, члени якої є вихідцями з тих самих навчальних закладів. Можна без перебільшення сказати, що більшість цих людей особисто знайомі один з одним і говорять тією самою не тільки політичною, але і побутовою мовою. Усе це робить французький вищий корпус чиновників майже родинною організацією, інтеграція якої досягається без особливих формальностей.

У Франції існує також інститут посередника, який ніби доповнює систему контролю за адміністративно-державним управлінням. Він був утворений 1973 р. з ініціативи прем'єр-міністра П. Месмера. Посередник призначається на шість років декретом президента республіки. Посередник зобов'язаний вивчати передані йому з парламенту скарги, що виникають у зв'язку з діяльністю адміністрації. Іншими словами, посередник являє собою орган розслідувань. Якщо в результаті розслідування встановлюються упущення в діяльності адміністрації, то посередник інформує про це уряд.

Усі розглянуті підходи адміністративного управлінння добре пристосовані для відповідних політичних, економічних та соціальних умов. Кожен з них дозволяє державним службовцям з високою якістю виконувати службові обов’язки державного управління, і це підтверджує їхню обґрунтованість.