Ограничения прав и свобод человека и гражданина: проблемы прохождения теста на пропорциональность

Ограничение прав и свобод человека и гражданина обусловлено необходимостью обеспечения безопасности граждан и государства, исключения общественно вредного поведения, злоупотреблений правами и свободами, ведущих к нарушению прав и свобод других лиц. Поэтому изучение проблематики, связанной с ограничением прав и свобод, имеет важное значение для развития правовой практики защиты прав человека.

В науке конституционного права понятие ограничения прав и свобод человека употребляется в двух смыслах.

Во-первых, ограничение представляет собой исключение из общей совокупности прав и свобод человека, принадлежащих ему некоторых прав. Такие ситуации могут иметь место при введении в стране или на какой-либо ее территории режима чрезвычайного положения (ст. 56). При этом в Конституции Российской Федерации устанавливается, что такого рода ограничения могут вводиться в соответствии с федеральным конституционным законом только в целях обеспечения безопасности граждан и защиты основ конституционного строя с обязательным указанием пределов и срока их действия. Не подлежат ограничению некоторые права и свободы, предусмотренные специально указанными в ч. 3 ст. 56 статьями Конституции. Эти статьи закрепляют право на жизнь, достоинство личности, право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, гарантии против сбора информации о частной жизни лица, свободу совести, свободу вероисповедания, свободу предпринимательской деятельности, право на жилище, а также комплекс прав на судебную защиту.

Во-вторых, как установленные Конституцией Российской Федерации и законодательством пределы (границы) осуществления человеком и гражданином субъективных прав и свобод. Формально-юридическое выражение ограничений прав и свобод происходит в запретах, сужении рамок, границ прав и свобод, установлении условий, обязываний, ответственности, существование которых детерминировано необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей и обеспечения необходимого баланса между интересами личности, общества и государства. Это те ограничения прав и свобод, в условиях которых личность живет и осуществляет свою повседневную деятельность, поэтому рассмотрим некоторые из них подробнее.

Нормы, ограничивающие права и свободы человека, могут содержаться непосредственно в Конституции Российской Федерации, а затем получить развитие в отраслевом законодательстве.

В качестве примера приведем ст. 25 Конституции, в которой устанавливаются гарантии и ограничения неприкосновенности жилища. Согласно тексту конституционной нормы, никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения. Тем самым в Основном Законе прямо устанавливается возможность ограничения права на неприкосновенность жилища. В соответствии с ч. 3 ст. 3 Жилищного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ (вред, от 31 января 2016 г. № 7-ФЗ) проникновение в жилище без согласия проживающих в нем на законных основаниях граждан допускается только в целях спасения жизни граждан и (или) их имущества, обеспечения их личной безопасности или общественной безопасности при аварийных ситуациях, стихийных бедствиях, катастрофах, массовых беспорядках либо иных обстоятельствах чрезвычайного характера, а также в целях задержания лиц, подозреваемых в совершении преступлений, пресечения совершаемых преступлений или установления обстоятельств совершенного преступления либо произошедшего несчастного случая. Соответствующие нормы, конкретизирующие основания и порядок проникновения в жилище сотрудников полиции, следователей, дознавателей, содержатся в ч. 3 ст. 15 Федерального закона «О полиции» от7 февраля 2011 г. № З-ФЗ (вред, от 14декабря 2015 г.), ч. 5 ст. 165 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (в ред. от 29 декабря 2015 г.) и др.

Другим примером может служить норма ч. 2 ст. 34 Конституции РФ, направленная на установление ограничения деятельности экономических субъектов, согласно которой не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Понятия монополизации и недобросовестной конкуренции раскрываются в Федеральном законе от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ (ред. от 5 октября 2015 г.) «О защите конкуренции». Законом запрещается монополизация — действия занимающего доминирующего хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей (ст. 10); и недобросовестная конкуренция — действия, включающие в себя дискредитацию конкурентов, введение в заблуждение в отношении качества и потребительских свойств товаров и услуг и т. п., некорректное сравнение хозяйствующих субъектов и (или) их товаров, незаконное использование результатов интеллектуальной собственности, незаконное получение, использование, разглашение информации, составляющей коммерческую или иную охраняемую законом тайну (ст. 14.1—14.7).

Ограничения прав и свобод граждан — такой правовой институт, развитие которого обусловлено динамикой отрицательных явлений в политической, экономической и социальной сферах, а также появлением новых внутри- и внешнеполитических угроз. С этим связано установление новых ограничений прав и свобод в законодательстве, направленном на борьбу с такими негативными явлениями, как терроризм, экстремизм, коррупция. Соответствующие ограничения содержат нормы Федерального закона от 06 марта 2006 г. № 35-ФЗ (ред. от 31 декабря 2014 г.) «О противодействии терроризму», Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ (ред. от 23 ноября 2015 г.) «О противодействии экстремистской деятельности», Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ (ред. от 28 ноября 2015 г.) «О противодействии коррупции» и др.

Развитие информационного общества, стремительное развитие информационных технологий, с одной стороны, значительно упрощает и ускоряет производство и распространение сообщений и материалов, содержащих разнообразные сведения и мнения. С другой, всепроникающий характер информационного воздействия заставляет говорить о необходимости обеспечения информационной безопасности личности, общества и государства путем установления ограничений свободы слова и права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации. В российском законодательстве установлен запрет на злоупотребления свободой массовой информации. Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 (ред. от 30 декабря 2015 г.) «О средствах массовой информации» не допускает использование СМИ в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для распространения материалов, содержащих публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публично оправдывающих терроризм, других экстремистских материалов, а также материалов, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости, материалов, содержащих нецензурную брань, кроме того, запрещается распространение в СМИ и телекоммуникационных сетях сведений о способах, методах изготовления и местах приобретения наркотических средств, а также сведений, содержащих инструкции по самодельному изготовлению взрывчатых веществ и взрывных устройств.

Конституцией Российской Федерации устанавливаются основные принципы ограничений прав и свобод человека:

1) ограничения прав и свобод не должны носить дискриминационный характер. Согласно ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Запрет дискриминации — важный элемент правового статуса личности: ограничения, нарушающие принцип равенства, не могут устанавливаться законами Российской Федерации или подзаконными актами, законами и подзаконными актами субъектов Российской Федерации;

2) правовая форма, соответствующая требованиям Конституции РФ, согласно ч. 3 cm. 55 — федеральный закон. Требование установления ограничений прав и свобод человека на законодательном уровне связано с тем, что принятие законодательного акта предполагает возможность общественного обсуждения такого закона, гласное принятие его парламентом, возможность обжалования норм, не соответствующих Конституции, а также защиту своих прав и обжалование судебных решений, не соответствующих закону, обращение в международные судебные органы;

3) соответствие целям, установленным в Конституции РФ. Как указано в ч. 3 ст. 55 Основного Закона страны, ограничения прав и свобод человека могут быть установлены в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Указанный перечень является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию.

В этом смысле перечень оснований для ограничений прав и свобод выступает как установленный Конституцией барьер против произвольного введения федеральным законодателем ограничений прав и свобод человека и гражданина в каких-то иных целях;

4) соразмерность (пропорциональность) ограничений прав и свобод защите конституционно оправданных целей. В Конституции это сформулировано так: «в той мере, в какой это необходимо...» (ч. 3 ст. 55).

Если основания и формы установления ограничений прав и свобод человека указываются непосредственно в тексте Конституции Российской Федерации, то вопрос о соразмерности ограничений прав и свобод человека больше связан с практикой защиты прав и свобод человека. Особое значение при этом имеют позиции Конституционного Суда РФ, который в результате осмысления положений Конституции РФ и основанного на ней законодательства в своих решениях сформулировал основные подходы к решению проблемы соразмерности ограничений прав и свобод человека.

Принцип пропорциональности, соразмерности ограничения прав и свобод носит комплексный характер и означает, во-первых, необходимость соотнесения, «взвешивания» конституционных ценностей: собственно прав и свобод человека и публичных интересов (защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства), во-вторых, формирование четкого представления социально значимого результата, для достижения которого устанавливаются ограничения прав и свобод, и, в-третьих, выбор достаточных (а не максимальных) и соответствующих ситуации сдерживающих правовых средств. В частности, Конституционный Суд РФ неоднократно указывал в своих решениях, что законодатель, устанавливая ограничения или предусматривая ответственность за совершение правонарушений, должен использовать не чрезмерные, а только необходимые меры и не допускать избыточного ограничения прав и свобод человека (постановления Конституционного Суда РФ от 13 июня 1996 г. № 14-П, от 15 ноября 2012 г. № 26-П, от 11 декабря 2014 г. № 32-П и др.);

5) крайняя необходимость. Этот принцип выводится исследователями из той же конституционной формулировки: «в той мере, в какой это необходимо...» (ч. 3 ст. 55), однако акценты смещаются с понятия «мера» на понятие «необходимость». Иными словами, ограничения прав и свобод человека должны применяться в тех ситуациях, когда защита прав и свобод людей, а также общественных интересов невозможна иными способами, кроме как посредством ограничения прав человека.

Принцип крайней необходимости требует ответа на следующие вопросы: Существует ли угроза нанесения реального или возможного вреда государственным и общественным интересам? Действительно ли невозможна защита правоохраняемых благ иными способами? Будет ли вред от вводимых ограничений меньшим, чем предотвращаемый вред? И только в случае положительного ответа на все эти вопросы можно говорить о том, что существует необходимость введения ограничений прав и свобод человека;

6) соответствие международным договорам Российской Федерации, а также основополагающим принципам и нормам Конституции РФ. Это положение следует из целого ряда конституционных норм: общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15); права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ч. 1 ст. 17) и т. д.

Согласно приведенным выше конституционным положениям ограничения прав и свобод человека должны также соответствовать нормам международного права, устанавливающим цели и принципы таких ограничений.

Сравнение целей, защита которых оправдывает вводимые ограничения прав и свобод человека, установленных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и в международных правовых документах, приводит к выводу о близости их правового содержания. Поэтому с поправкой на особенности перевода и специфику формулировок защищаемых ценностей можно говорить о соответствии российской конституционной нормы, определяющей цели ограничения прав и свобод человека, международноправовым стандартам.

В качестве условий ограничений прав и свобод человека Всеобщая декларация прав человека называет установление ограничений прав и свобод человека законом и необходимостью в демократическом обществе (ч. 2 ст. 29).

Согласно Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах ограничения должны осуществляться с целью способствования общему благосостоянию, определяться законом и не могут противоречить природе ограничиваемых прав (ст. 4). В Международном пакте о гражданских и политических правах содержится запрет на совершение со стороны государства или какой-либо группы каких бы то ни было действий, направленных на уничтожение любых прав или свобод, а также на их чрезмерное ограничение (ч. 1 ст. 5).

Подобные условия установлены и Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод: запрет совершать какие бы то ни было действия, направленные на упразднение прав и свобод или на их ограничение в большей мере, чем предусматривается в Конвенции (ст. 17), недопустимость использования ограничений, указанных в Конвенции, для иных целей, нежели те, для которых они были предусмотрены (ст. 18).

При разрешении правовых коллизий, могущих возникнуть в связи с толкованием Конвенции о защите прав человека и основных свобод, следует также учитывать правовую позицию Конституционного Суда, согласно которой «Россия может в порядке исключения отступить от выполнения возлагаемых на нее обязательств, когда такое отступление является единственно возможным способом избежать нарушения основополагающих принципов и норм Конституции Российской Федерации» (постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. №21-П);

7) достаточная степень правовой определенности, позволяющая однозначно установить и понять смысл положений, устанавливающих ограничения прав и свобод человека, и спрогнозировать с достаточной степенью ясности неблагоприятные юридические последствия, которые может повлечь за собой нарушение (несоблюдение, неисполнение) ограничения.

Для того чтобы исключить возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина в конкретной правоприменительной ситуации, норма должна быть формально определенной, точной, не допускающей расширительного толкования. Субъекты, к которым обращен запрет, должны хорошо понимать, что именно разрешено, а что запрещено, каковы установленные законом границы правомерного поведения. Если они будут руководствоваться субъективно-оценочным пониманием ограничивающих норм права, это повлечет либо произвол в правоприменении, либо неисполнение законодательства.

Нормативное содержание принципа правовой определенности включает в себя три элемента: а) требование непротиворечивости, точной определенности содержания самой по себе правовой нормы, б) требование единообразного толкования правовой нормы; в) требование единообразного применения;

8) недопустимость отмены и умаления прав и свобод. В Конституции содержится еще одно важное положение, препятствующее произвольному вторжению федерального закона в сферу основных прав и свобод. Речь идет о ч. 2 ст. 55, согласно которой «в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». Эта норма заслуживает подробного рассмотрения в части, касающейся проблемы разграничения понятий «ограничение» и «умаление» прав и свобод.

В юридической литературе получила распространение точка зрения, согласно которой понятие «умаление прав» тождественно понятию «необоснованное ограничение» объема или действия этих прав по кругу лиц во времени, сокращение гарантий или усечение механизмов их правовой защиты. «Умаление» — это принижение значимости прав, провозглашенных в Конституции, отрицание их ценности.

Отмена (нуллификация) права понимается как установление таких ограничений, которые ведут к утрате содержания субъективного права, делают невозможным фактическое использование права, сводят его «к нулю».

Таким образом, принцип недопустимости умаления прав и свобод человека означает запрет, адресованный федеральному законодателю, принимать юридические нормы, приводящие к утрате реального содержания прав и свобод.

На практике могут возникнуть ситуации, когда при осуществлении правомерных (соответствующих законодательству) действий полномочный орган государственной власти, орган местного самоуправления или его должностные лица по какой-либо причине нарушают порядок действий, ограничивающих права и свободы человека, либо производят их сверх установленной меры. В этом случае следует говорить о неправомерном ограничении прав и свобод граждан действиями указанных органов и их должностными лицами.