Проблема конституционности поправок к конституции: российские и зарубежные подходы, их оценка

Актуальный вопрос в связи с событиями прошлого года. В начале мы попытаемся разобрать в целом подход к такому явлению, как поправки, а затем, на всякий случай, впихнем оценки прошлогоднего голосования на пеньках.

Статья 2016 года из Киберленинки: https://cyberleninka.ru/article/n/konstitutsionnyy-kontrol-popravok-k-konstitutsii-opyt-zarubezhnyh-stran-i-perspektivy-dlya-rossiyskoy-federatsii

(Положение о необходимости конституционного контроля)

Стабильность конституции представляет собой одну из важнейших конституционных ценностей, поскольку именно стабильная конституция создаёт возможности для последовательного развития общества и государства, является условием предсказуемости и определённости правового регулирования, а вместе с ним и предсказуемости правовых отношений, складывающихся в экономической, политической и социальной сферах жизни общества, что создаёт гарантии реализации принципа верховенства права.

Гарантией стабильности российской Конституции выступает усложнённый порядок внесения в неё изменений и дополнений: гл. 1, 2 и 9 могут быть изменены только путём пересмотра, а поправки к гл. 3-8 принимаются в более сложном порядке, чем федеральные конституционные законы, поскольку требуют одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Между тем современная российская практика показывает, что поправки к Конституции РФ могут быть внесены довольно просто и быстро, причём законодательством не предусмотрена процедура независимой оценки степени их соответствия Конституции РФ по форме и содержанию.

Поскольку при внесении изменений в любую конституцию существуют материальные и процессуальные ограничения, сравнительно-правовое исследование показывает, что в ряде стран конституционные суды наделены правом осуществлять конституционный контроль соблюдения таких ограничений. Этот контроль может быть как предварительным (контроль осуществляется после реализации инициативы внесения поправок, но до принятия закона о поправке), так и последующим (конституционный контроль осуществляется после принятия закона о поправке и даже в некоторых случаях после внесения поправки в конституцию); как материальным, содержательным (поправки оцениваются на соответствие так называемым «вечным», не подлежащим пересмотру положениям конституции), так и формальным (происходит оценка порядка и процедуры их принятия). Нельзя сказать, что проверка конституционности поправок к конституции является широко распространенным полномочием судебных органов конституционного контроля. Лишь в некоторых странах конституционный контроль изменений, вносимых в конституцию, предусмотрен в виде отдельного полномочия конституционного суда в конституции и (или) законе о конституционном суде соответствующего государства. Показателен в этом плане пример Румынии, в ст. 146 Конституции которой в качестве полномочия Конституционного Суда Румынии определено вынесение решений о конституционности не только законов до их опубликования, но и любых инициатив, направленных на пересмотр Конституции. Особенности производства по данной категории дел установлены в ст. 19-22 Закона Румынии «Об организации и деятельности Конституционного Суда» 1992 года. До внесения в парламент инициативы пересмотра Конституции, законопроект или предложение о пересмотре, с приложением соответствующего заключения Законодательного Совета, должны быть переданы в Конституционный Суд, который обязан дать заключение о соблюдении конституционных положений в отношении внесения таких изменений в течение десяти дней. Конституционный Суд выносит решение по законопроекту или предложению о пересмотре не менее 2/3 от числа судей. Решение Конституционного Суда доводится до инициаторов законопроекта или предложения о пересмотре. Законопроект или предложение о пересмотре может быть представлено парламенту только вместе с решением Конституционного Суда. Решение, которое устанавливает, что конституционные положения, касающиеся пересмотра, не были соблюдены, направляется в палату депутатов и в сенат для того, чтобы пересмотреть закон о пересмотре Конституции и привести его в соответствие с решением Конституционного Суда.

Аналогичное полномочие закреплено за Конституционным Судом Молдовы, который, согласно Конституции, наделён правом высказываться по предложениям о пересмотре Конституции (п. «с» ч. 1 ст. 135 Конституции Республики Молдовы). Проекты конституционных законов (то есть тех, которыми вносятся изменения в Конституцию) представляются парламенту только вместе с заключением Конституционного Суда, принятым не менее чем четырьмя судьями (ч. 1 ст. 141 Конституции Республики Молдова).

Согласно ст. 159 Конституции Украины, законопроект о внесении изменений в Конституцию Украины рассматривается Верховной Радой Украины при наличии заключения Конституционного Суда Украины о соответствии законопроекта требованиям ст. 157, 158 Конституции. Положения этих статей предусматривают как содержательные, так и процедурные ограничения, связанные с внесением поправок. К содержательным ограничениям относятся те, которые запрещают поправки, направленные на упразднение либо ограничение прав и свобод человека и гражданина, на ликвидацию независимости либо на нарушение территориальной целостности Украины. Процедурные ограничения запрещают внесение изменений в Конституцию в условиях военного или чрезвычайного положения, представление законопроекта о внесении изменений в Конституцию, если он уже рассматривался Верховной Радой Украины, не ранее чем через год со дня принятия решения по этому законопроекту, а также запрет Верховной Раде в течение срока своих полномочий дважды изменять одни и те же положения Конституции Украины. Таким образом, на основании данных статей Конституционный Суд Украины вправе осуществлять предварительный конституционный контроль поправок к конституции, который является и содержательным, и формальным (то есть процедурным).

Далее какой-то сайт из интернетика:

Об изменениях Конституции

Современный мир не знает ни одного государства, которое в ходе своего поступательного развития не вносило изменений в Основной закон (Конституцию) страны (вранье, в Японии нет ни одной поправки в Конституцию, особые противоречия в их обществе вызывает 9 статья, которая запрещает им иметь свою армию, хотя они и имеют силы самообороны, как и ФРГ). Базой стабильной законности и легитимности того или иного конституционного строя является существующая возможность для избирателей легально вносить в него изменения, обусловленные меняющейся ситуацией.

Динамика обновления конституций в современном мире

По данным англоязычного портале Constituteproject в XXI веке новые конституции были приняты в 45 из 201 государства мира, в том числе в последнее десятилетие (с 2010 по 2019 гг.) – в 26 государствах. Конституции 44 государств действуют уже более полувека, а 6 основных законов (США, Норвегии, Бельгии, Аргентины, Канады, Люксембурга) имеют более чем полуторавековую историю.

Обновление Конституции и развитие демократии связаны между собой, так как общество динамично и нуждается в правовых изменениях.

Важность достижения баланса между конституционной жесткостью и гибкостью, а также должное внимание к требованиям конституционной законности является общим для всех демократических государств. В большинстве государств это достигнуто за счет положений, которые усложняют внесение конституционных поправок, хотя и не делают их невозможными.

Международная практика и опыт современных государств по внесению изменений в Основной закон страны свидетельствует о большом разнообразии подходов и форм внесения поправок или изменения положений национальной Конституции. Каждое государство при выборе процедуры опирается на свои национальные, правовые, культурные, исторические и даже экономические условия.

Но при этом всегда право народа на участие в вопросах управления делами государства является фундаментальным и общепризнанным, хотя далеко не во всех государствах оно реализовано в достаточном объеме. Формы такого участия могут быть различны. Сегодня, как правило, сложившееся в «цивилизованных нациях», народ привлекается к участию во всенародных плебисцитах только в тех случаях, когда его воля действительно необходима для принятия решения по важным вопросам развития и деятельности государства.

В вопросе обновления Конституций общего стандарта нет. Совершенно по разному решаются вопросы на национальном уровне по процедурам участия населения в вопросах изменения Основного закона страны: прямое или представительное участие, привлечение населения или только законодателей к обсуждению норм Конституции, организация процедур учета мнения населения - по числу дней голосования, в том числе с учетом досрочного голосования, по ограничениям (поражению) в праве участия в голосовании, по регулированию различных форм и видов агитации, по процедурам подсчета голосов, оспаривания итогов голосования и наблюдения за электоральными процессами.

Статья РБК за прошлый год: https://trends.rbc.ru/trends/social/5efa14a89a79473e9b59ec62

Очевидно, что с течением времени общественный договор устаревает — и тогда конституцию нужно менять. Но вопрос о том, каким образом должен быть устроен этот процесс, крайне сложный. Один из авторов американской Декларации независимости Томас Джефферсон считал, что конституцию нужно менять каждые 19 лет — за это время, по его подсчетам, обновлялась половина жителей, а значит, конституция уже не представляла их интересы. При этом сегодня внести поправки в конституцию США крайне трудно — даже 2% несогласных граждан может оказаться достаточно, чтобы поправки не прошли (но по более реалистичным расчетам, около 25% граждан могут заблокировать поправки). Все дело в пятой статье: по ней поправку сначала должны утвердить две трети обеих палат Конгресса, а потом ратифицировать три четверти штатов. В итоге с 1789 по 2019 год было предложено 11 770 поправок, из них принято — 27.

Похожая ситуация в Дании: там для внесения поправок за них сначала должно проголосовать большинство в парламенте, а после проведения выборов поправки снова должны набрать большинство уже в новом парламенте. После этого проводится референдум, на котором большинство граждан должно проголосовать за, причем участвовать в референдуме должно минимум 40% избирателей. С 1849 года — вступления конституции в силу — ее меняли всего три раза.

Действительно, легкость внесения поправок в конституции может привести к плачевным последствиям. Так случилось с Веймарской республикой, чью конституцию историк Уильям Ширер называл самой либеральной и демократической в XX веке. 48 статья этого документа позволяла президенту вводить чрезвычайное положение и изменять законы без согласия Рейхстага. За время существования Веймарской республики (1919 — 1933 годы) президенты воспользовались этой статьей больше сотни раз — из способа справиться с чрезвычайным положением статья превратилась в инструмент для разрешения неудобных ситуаций.

После пожара в рейхстаге 27 февраля 1933 года президент издал указ, вновь воспользовавшись 48 статьей. За месяц до этого канцлером стал Адольф Гитлер, но ему не хватало большинства в Рейхстаге. Нацистская партия убедила президента, что пожар был началом коммунистической революции. Указ ограничивал личную свободу, свободу речи и прессы, право на собрания и приватность. Мандаты депутатов были аннулированы, после переизбрания нацистская партия получила большинство в Рейхстаге и смогла провести «Закон о защите народа и рейха», дававший Гитлеру диктаторские полномочия — при этом формально веймарская конституция продолжала действовать до свержения Третьего рейха. Похожую аферу провернули в Египте. Там закон о чрезвычайном положении действовал непрерывно с 1981 до 2012 года и стал одной из причин революции.

С другой стороны, менять конституции бывает необходимо, и во многих странах это рутинный процесс. Например, в Германии для принятия поправок нужны только голоса двух третей парламента. Однако в большинстве стран за изменения в конституции обычно либо дважды голосует парламент — до и после выборов, — либо после утверждения парламентом проводится референдум.

Во многих неконституциональных режимах, тем не менее, тоже есть конституции. Они могут служить разным целям — например, организовывать управление государством, то есть служить основным законом, не опираясь на общественный договор. В других случаях иметь конституцию оказывается полезно для международных отношений. Фасадные конституции встречаются в арабском мире, Африке, Латинской Америке.

В таких странах фиктивные конституции могут стать работающими, например, со сменой парламента — и наоборот. Проблема в том, что в этой ситуации поправки часто приводят к размыванию разделения властей и правовых основ в целом. Что еще хуже — обычно именно так и происходит. Некоторые исследователи называют эти процессы вики-конституционализмом, поскольку основной закон в подобных режимах переписывается с той же легкостью, что и статьи в Википедии.

Показательная история произошла в Гондурасе. По конституции 1982 года ограничение сроков правления президента было одним из самых строгих в мире. Президенту было запрещено избираться более чем на один срок (ни подряд, ни после перерыва). Изменить эту статью по конституции было нельзя. Более того, любой чиновник, который попытается изменить эти положения, должен быть отстранен от должности и не может возвращаться на госслужбу в течение десяти лет.

Президент Мануэль Селайя был избран в 2006 году, и сразу же предложил заменить конституцию 1982 года новой. Он организовал референдум, чтобы голосованием решить, нужно ли созывать конституционное собрание. Суд постановил, что таким образом менять конституцию нельзя, а оппоненты Селайи обвиняли его в желании изменить статью о президентских сроках.

За два дня до референдума высшие военные чиновники забрали президента Селайю из его дома и посадили на самолет до Коста-Рики.

В стране под руководством временного правительства начался длительный кризис: протесты, нарушения прав человека, рост преступности. В 2015 году суд признал отстранение Селайи от должности законным. Но при этом признал неконституционной статью, которая ограничивала президентские сроки.

Надеюсь, это то, что нужно, что еще добавить сюда, я хз, мб потом вы или я посмотрим и найдем еще что-то. Далее перейдем к обнулению.