Формирование всесословного самоуправления

Требования реформ государственного аппарата, в частности местного управления, судебной системы, полицейских органов, органы цензуры, были высказаны либеральными слоями дворянства еще во время подготовки крестьянской реформы. После введения крестьянской реформы правительство убедилось, что этих реформ не избежать, и начало их подготовку.

Одной из наиболее крупных реформ явилось учреждение местного самоуправления.  

Земская реформа

1 января 1864 г. император Александр II утвердил «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». В соответствии с этим положением в каждой губернии и в каждом уезде избирались губернские и уездные земские собрания. Эти собрания в свою очередь избирали исполнительно-распорядительные органы - уездные и губернские земские управы. Земские собрания и управы избирались сроком на три года. Губернское земское собрание избиралось членами уездных собраний. Председатель уездной управы утверждался в должности губернатором, председатель губернской управы – министром внутренних дел

Выборы были бессословные, но от участия в них отстранялись женщины, учащиеся, народные учителя, «находящиеся в услужении у частных лиц» (в эту категорию наряду со слугами входили также рабочие и служащие частных промышленных предприятий), и т.д., а также армия и полиция, поскольку они считались вне политики.

Населением избирались лишь члены уездных земских собраний, причем избиратели делились на три избирательные курии: уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских общин. Если для избирателей первых двух курий, имевших высокий имущественный ценз, выборы были прямыми, то для крестьян, избиравших по третьей курии, выборы были многостепенными.

Губернские земские собрания избирались депутатами (они назывались "гласными") уездных земских собраний. Избирательная система составлялась с таким расчетом, чтобы обеспечить фактическое преобладание в органах земского самоуправления дворянства, хотя формально органы эти были всесословные.

 

 

Городская реформа

По образцу земских учреждений в 1870 г. были созданы сословные органы городского самоуправления. В соответствии с "Городовым положением" 16 июня 1870 г. в городах избирались сроком на 4 года городские Думы, которые в свою очередь создавали исполнительно-распорядительные органы - городские управы во главе с городским головой.

Правом участвовать в выборах в городские Думы пользовались лишь плательщики городских налогов. Все участвовавшие в выборах, разделялись на три избирательных собрания: в состав первого включались наиболее крупные налогоплательщики, платившие в общей сложности 1/3 всех городских налогов; во втором собрании участвовали менее крупные налогоплательщики, платившие вторую треть налогов; в третьем собрании все остальные мелкие налогоплательщики, платившие оставшуюся треть общей суммы налогов. Такая система выборов давала преимущества в городских думах крупной буржуазии и крупному дворянству, владевшему городскими домами-усадьбами. Так, в Москве две первые курии, избиравшие 2/3 членов городской думы, составляли всего лишь 13 % всех избирателей. При этом нужно учитывать, что число избирателей было невелико. Оно, например, в Петербурге и Москве не превышало в то время 20-21 тыс. человек, т. е. 5% взрослого населения этих городов. Учитывая, что как в земских, так и в городских учреждениях ведущая роль предназначалась дворянству, органы местного самоуправления не создавались в тех местностях, где дворянства не было, как, например, в Сибири, или же оно было нерусским по национальности (Польша, Литва, Правобережная Украина, западные районы Белоруссии, Кавказ). Да и в русских губерниях создание земских учреждений растянулось на многие десятилетия и было завершено лишь после революции 1905-1907 гг.

В компетенцию городской Думы входили вопросы: о назначении выборных должностных лиц, установлении городских сборов, сложении недоимок, установления правил о заведовании городским имуществом, о приобретении городской недвижимости, о займах.

Надзор за деятельностью городских дум и управ осуществляло губернское по городским делам присутствие, состоявшее из чиновников, под председательством губернатора. Присутствие принимало жалобы на действия органов городского самоуправления и контролировало их хозяйственную деятельность.

Расходы Думы складывались из расходов по управлению, на общественные здания и помещения, городские займы, на учебные и благотворительные заведения, содержание воинских частей, полиции и тюрем. Смету расходов и доходов контролировал губернатор.

Губернаторам было предоставлено право приостанавливать действие постановлений органов самоуправления, отказывать в утверждении в должности любого чиновника местных учреждений (в том числе и в органах самоуправления), закрывать собрания разных частных клубов, обществ и артелей. Характерная деталь: постановления органов самоуправления в жизнь должна были проводить полиция, но она им не подчинялась, а выполняла лишь приказы губернатора. Следовательно, выполнение решения органа местного самоуправления напрямую зависело от губернатора.

Но в целом создание новых органов самоуправления способствовало становлению общественно-политической и культурной жизни, помогало торгово-промышленному развитию русских городов.

СУДЕБНАЯ РЕФОРМА (1864 г.)

Структуру дореформенной судебной системы составляли разнообразные исторически сложившиеся органы, делавшие ее сложной и запутанной.

Старый дореформенный суд особо противоречил потребностям буржуазного развития страны. Во-первых, суд находился в полной зависимости от администрации, которая вмешивалась в решения судебных дел, носил сугубо сословный характер (для каждого сословия были свои судебные органы). Следствие проводилось полицией, гласности судебного процесса не существовало, равно и состязательности. В судах царили неописуемая волокита (дела тянулись многие годы), взяточничество и дикий произвол. Все это вызывало всеобщее недовольство существовавшей судебной системой.

Подготовка судебной реформы началась еще в 1861 г. В ней участвовал ряд известных юристов (С. И. Зарудный, Д. А. Ровинский, и др.). 20 ноября 1864 г. после рассмотрения в Государственном совете царь утвердил судебные уставы. Всего было введено в действие четыре акта:

1) Учреждения судебных установлений;

2) Устав уголовного судопроизводства;

3) Устав гражданского судопроизводства;

4) Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями.

Сам порядок судопроизводства был перестроен на основе следующих принципов равенства всех перед законом и судом, отделения суда от администрации и осуществления правосудия только судом, создания всесословного суда, состязательности, несменяемости судей и следователей, гласности, устности, непосредственности, права обвиняемого на защиту, прокурорского надзора, выборности (мировых судей и присяжных заседателей). Введена оценка доказательств по внутреннему судейскому убеждению вместо системы формальных доказательств.

Судебные уставы предусматривали создание бессословных судебных учреждений двух типов - общих судов и мировых судов.

Мировые суды учреждались для рассмотрения мелких уголовных и гражданских дел. Дела решались мировыми судьями единолично в порядке упрощенного судопроизводства. Мировые судьи, а их было несколько в каждом уезде и городе, избирались уездными земскими собраниями из лиц, имевших высшее или средне образование, высокий имущественный ценз, который несколько снижался только для отставных офицеров.

Приговор или решение мирового судьи можно было обжаловать в уездный съезд мировых судей (в апелляционном порядке), и, наконец, в кассационном порядке в Сенат.

Система общих судов состояла из окружных судов и судебных палат. Первой инстанцией системы общих судов был окружной суд. Их было учреждено 106. Обычно судебный округ совпадал с территорией губернии. Именно в окружном суде рассматривалась основная масса судебных дел, как уголовных, так и гражданских

Те уголовные дела, по которым подсудимым грозили наказания, связанные с лишением или ограничением гражданских прав, рассматривались с участием присяжных заседателей. Заседание окружного суда с участием присяжных заседателей происходили следующим образом - судебным заседанием руководил председатель коллегии коронных судей (судебных чиновников). Он же по окончании судоговорения делал заключение и ставил вопрос перед присяжными. Присяжные, удалившись в совещательную комнату, выносили вердикт - виновен или невиновен подсудимый, если виновен, то заслуживает ли снисхождения. Иными словами вопрос о виновности присяжные решали самостоятельно, независимо от коронных судей. Затем коронные судьи уже без участия присяжных определяли меру наказания и выносили приговор. Приговоры суда, вынесенные с участием присяжных заседателей, не подлежали апелляции, а могли быть обжалованы лишь в Сенат в кассационном порядке по признаку формального нарушения процессуального закона.

Имущественный ценз, необходимый для включения в состав присяжных, был сравнительно высок. В присяжные допускались крестьяне, занимавшие должности в крестьянском самоуправлении - сельские старосты, волостные старшины и т. д. Но присяжные не избирались, а назначались. Порядок подбора присяжных был такой: специальные комиссии в уездах под председательством уездных предводителей дворянства составляли списки лиц, могущих быть присяжными. Эти списки передавались председателям окружных судов, а те уже составляли списки присяжных: годовые, месячные и на конкретные заседания. Следовательно, решающую роль в подборе присяжных играли предводители дворянства и председатели судов, то есть представители сословия дворян.

Второй инстанцией по всем уголовным и гражданским делам (за исключением уголовных дел, решаемых с участием присяжных) выступали судебные палаты. Их было всего 14, каждая из них направляла деятельность 8-10 окружных судов. Вместе с тем судебная палата рассматривала в качестве первой инстанции дела по обвинению в преступлениях государственных, должностных и некоторых иных. Эти дела судебная палата рассматривала с участием сословных представителей: губернского и одного из уездных предводителей дворянства, городского головы губернского города и одного из волостных старшин по жребию. Сословные представители заседали в одной коллегии с коронными судьями (чиновниками), что фактически сводило к нулю роль этих представителей.

Высшей судебной инстанцией стал Сенат, в котором были созданы кассационные департаменты. Кроме того, при Сенате 1872 г. было учреждено Особое присутствие Сената для рассмотрения особо важных политических дел. Наконец, дела высших должностных лиц и особо важные дела могли рассматриваться в Верховном уголовном суде, состав которого по каждому конкретному делу назначался императором.

Предварительное следствие было изъято из полиции и передано вновь учрежденному институту судебных следователей, действовавших под общим надзором прокуратуры, но не входивших в ее состав, а причисленных к окружным судам и пользовавшихся правом несменяемости.

Реорганизовывалась прокуратура. Ее главной задачей стало поддержание государственного обвинения в суде, надзор за деятельностью судебных следователей, полиции, судов и мест заключения. Особое внимание уделялось подбору судебных и прокурорских кадров. Для назначения членом суда, судебным следователем или на прокурорскую должность надо было иметь высшее юридическое образование, стаж работы в правоохранительных органах не менее 5 лет и отличаться "благопристойным поведением". Выпускники юридических факультетов университетов обычно стажировались при судах не менее 5 лет в качестве кандидатов на судебные должности. Одновременно учреждалась адвокатура. Адвокаты делились на две категории: присяжных поверенных выступавших защитниками в судах всех видов, и частных поверенных, имевших право выступать лишь в мировых судах по разрешению суда и по доверенности одной из сторон (этот институт был учрежден в 1874 г. в связи с нехваткой присяжных поверенных).

Присяжные поверенные должны были иметь высшее юридическое образование и стаж работы в качестве помощника присяжного поверенного не менее 5 лет, после чего обязаны были сдать экзамен на право самостоятельного ведения дел.

Судебная реформа была наиболее последовательной буржуазной реформой по сравнению с другими. Но и она сохраняла серьезные пережитки феодальных порядков. Отделение суда от администрации было непоследовательным: Сенат, высший судебный орган страны, одновременно был и административным учреждени ем. Местные суды фактически контролировались губернаторами

Принцип несменяемости судей и судебных следователей правительство также обходило. Например, широко практиковалось назначение исполняющих обязанности судебных следователей, которых годами не утверждали в должности, поскольку в этом случае на них не распространялся принцип несменяемости. Бессословные по принципам организации мировые и общие суды фактически почти полностью состояли из дворян, так как высшее образование и необходимый имущественный ценз в те времена имели преимущественно дворяне.

Сохранены были и чисто сословные суды - духовные, которые кроме дел духовенства, рассматривали и некоторые дела светских (например, бракоразводные дела), крестьянские волостные суды, разбиравшие мелкие тяжбы между крестьянами.

Со второй половины 60-х годов правительство начинает наступление на новые судебные уставы, стремясь ликвидировать тип несменяемости судей и ограничить компетенцию суда присяжных. В 1866 г. из окружных судов в судебные палаты передаются дела о преступлениях в печати, в 1878 г. - дела о неповиновения властям, оскорблении властей, насильственных действиях в отношении должностных лиц. Присяжные отстранялись от решения этих категорий дел. Следствие по политическим делам передается жандармским управлениям. Это наступление приводит к тому, что в 1889 г. институт мировых судей на большей части территории страны был упразднен и заменен институтом земских участковых начальников.