Тема 3. Муниципальная власть.

Тема 3. Муниципальная власть.

Муниципальная власть - разновидность публичной власти, источник единой власти, разделение власти по вертикали. Какова природа муниципальной власти? Три подхода:

- муниципальная власть - это часть государственной власти, власть на местах (Атаманчук, Баглай)

- муниципальная власть - самостоятельная и независимая от власти государства публичная власть (Чиркин, Белкин)

- муниципальная власть обладает дуалистической природой, т.е. сочетает в себе государственные и общественные начала (Бондарь, Мокрый, Игнатюк, Тимофеев, Авакьян, Шугрина)

Тема 6. Функции МСУ.

Проблемы:

1) многие НПА содержат такие понятия, как задача, цель, предмет ведения, компетенция, полномочия, функции, не всегда при этом разграничивая их смысловое содержание.

2) в законах о МСУ некоторых субъектов РФ и Уставах МО имеются статьи, в которых называются функции МСУ. На самом деле в этих статьях перечисляются не функции МСУ, а функции или полномочий их органов.

3) в научной и учебной литературе, как правило, не разграничиваются функции института МСУ и функции его органов.

- Функции любого явления, в т.ч. МСУ, всегда отражают сущность этого явления

- Функции всегда отражают (выражают) отношение одного явления к другому, т.е. совокупность взаимодействия.

- Функции никогда не отождествляются с самой деятельностью, лишь ее определяют.

Классификация функций:

1) Функции МСУ как политико-правового института, как системы в целом:

- социальная, заключающаяся в самостоятельном и под свою ответственность решении вопросов местного значения для качественного удовлетворения своих потребностей

- функция демократизации, т.е. реализация права населения на самостоятельное решение ВМЗ

- функция децентрализации

- интегративная - сплоченность взаимодействия

2) Функции ОМСУ:

- в зависимости от назначения института МСУ в обществе:

●соблюдение прав, свобод, интересов человека: обеспечение основных потребностей, осуществление соц. политики, обеспечение непосредственного участия населения в МСУ, учет и координация интересов различных групп населения, обеспечение комплексного социально-эконом. развития

●управленческие (обеспечивающие) функции органов (Мэскон "Основы менеджмента"): организация, регулирование, планирование, принятие решений, мотивация и контроль

Тема 9. Местный референдум.

Ст.23 ФЗ #131.

Местный референдум:

- форма прямого волеизъявления граждан

- по наиболее важным ВМЗ

- в целях принятия решения,

- осуществляемое посредством голосования граждан,

- место жительство которых расположено в границах МО

- в соответствии с Конституцией РФ, ФЗ, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом МО.

Правовая основа:

- Конституция РФ (ст.3 ч.2, 130)

- ФКЗ "О референдуме" (определение местного референдума, общие принципы их проведения)

- ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме" (порядок проведения, требования к вопросам, полномочия избирательных комиссий, порядок обжалования, общие гарантии избирательных прав)

- ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (ст.3, 22)

- ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в РФ"

- Законы субъектов РФ

- Уставы МО (дублирование норм ФЗ #131)

- Постановления КС РФ

Впервые термин "местный референдум" появился в 1990 году в Законе СССР "Об общих началах МСУ и местного хозяйства СССР".

Принципы проведения:

- свобода (свобода волеизъявления)

- добровольность

- непосредственность

- тайна голосования

- гласность

- территориальный принцип

Вопросы местных референдумов:

- могут выноситься только ВМЗ

- не могут выноситься:

1) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий ОМСУ, а также о проведении досрочных выборов в ОМСУ либо об отсрочке указанных выборов

2) о персональном составе ОМСУ

3) об избрании депутатов и должностных лиц, утверждении, назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности

4) о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств МО

5) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Исключаются:

- исключается вопрос, который возможно толковать многозначно

- исключается вопрос, решение по которому вызывает неопреленность правовых последствий

- исключается вопрос, который явно нарушает права и свободы

- исключается вопрос, по которому можно дать многозначный ответ

Вопросы местных референдумов из практики:

- изменение границ, преобразование МО

- утверждение структуры ОМСУ (Тюменская область 269 местных референдумов по данному вопросу во вновь созданных МО)

- строительство заводов, АЭС

Определение структуры ОМСУ - позиция КС РФ: "не входит в перечень ВМЗ"; "это полномочие представительного органа МО"; структура ОМСУ устанавливается Уставом МО, который принимается представительного органа МО; однако КС РФ забыл о ст.131 Конституции РФ: "Структура ОМСУ определяется населением самостоятельно".

Обстоятельства, исключающие проведение местного референдума:

- введение военного или чрезвычайного положения

- период 3 месяца после отмены ВП или ЧП

- особый срок, установленный в законе или уставе (конституции) субъекта РФ

Инициатива проведения местного референдума принадлежит гражданам (сбор подписей - количество в законе субъекта РФ или уставе МО - max 5%), избирательным объединениям или представительный орган+глава МО (издают акт)

Инициатива проведения местного референдума (сравнительная характеристика):

1995 год	2003 год
- Население - Представительный орган	- Граждане РФ (забыли иностранцев) - избирательные (общественные) объединения - ПО и глава МО

Порядок подготовки и проведения:

- собрание инициативной группы

- ходатайство о регистрации инициативной группы->ИК рассматривает ходайство либо регистрирует либо отказываетв регистрации, самое главное, что проверяет ИК - это вопрос, выносимый на местный референдум

- сбор подписей (даётся 20 дней, крайне мало)

- проверка подписей ПО и ИК (в течение 30 дней)->документы передаются в ПО (проверяют подписи и сам вопрос, потому что референдум назначает ПО - тоже 30 дней)

- назначение референдума ПО (в течение 30 дней)

- подготовка (образование территориальных и участковых ИК)

- агитация

- проведение голосования

- результаты

Результаты местого референдума:

- состоялся, если приняло участие более 50% жителей МО, обладающих избирательным правом

- итоги голосования подлежат обязательному официальному опубликованию

- вступают в силу на след. день после официального опубликования

- имеют обязательный характер на территории соответствующего МО

- не нуждаются в утверждении ОГВ, их ДЛ, ОМСУ

Статистика ЦИК РФ - 100-200 местных референдумов в год

Проблемы местных референдумов:

1) можно ли на местном референдуме принять устав МО? - 1995: "устав МО принимается ПО или населением - ст.8"; 2003: "принятие устава МО - исключительное полномочие ПО", Закон 131 прямо не позволяет населению принимать устав МО, но нет и запрета; в Законе 131 указано, что на местном референдуме м.б. приняты МПА, но не конкретизировано, какие

Во вновь созданных МО это не проблема: оформление инициативы проведения референдума - 1 месяц (инициативная группа, собрание, документы в ИК); рассмотрение ходатайства инициативной группы о проведении референдума до 15 дней. Проблемы во вновь созданных МО: необходимость обеспечения территориального "присутствия" избирательной комиссии субъекта, информационное сопровождение референдумов (нет СМИ).

2) частота проведения: ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме" 2002 года; конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами МО м.б. определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум (ст.12).

3) пассивность населения

Правовые позиции КС РФ.

1) Может ли суд отменить решение, принятое на местном референдуме? 2000 год: "Да, т.к. в данном референдуме принимает участие далеко не весь народ РФ". Необходимо соответствие решений, принимаемых на референдуме, К.РФ и ФЗ. Воля населения на всероссийском населении выше, чем воля федерального законодателя.

2) Почему нельзя выносить на местный референдум вопрос о досрочном прекращении полномочий ОМСУ? 1998 год: "Потому что референдум не м.б. направлен на отрицание когда-то состоявшихся законных выборов, также являющихся высшим выражением власти народа. И референдум и выборы - 2 равнозначные формы власти народа, одна из которых не должна умалять значение другой, а там более отменять результаты". Население имеет право на осуществление контроля за ОМСУ (отзыв, роспуск, отрешение).

3) Можно ли проводить местный референдум в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ?: "Нельзя, потому что одновременное проведение выборов и референдума может воспрепятствовать адекватному волеизъявлению граждан". Необходимо соблюдать принцип периодичности выборов.

Тема 18. Статус депутата.

Включает в себя правосубъектность, правовые принципы, полномочия, юрид. гарантии, ответственность.

Депутат - это член представительного органа МО, уполномоченный представлять в нём интересы населения данного МО, обладающий определенными правами, обязанностями, гарантиями осуществления своих полномочий, а также несущий ответственность перед населением.

Можно ли считать депутатом того, кто не избран непосредственно населением? (вопрос без ответа)

Правовой статус депутата - это сложная правовая категория, состоящая из правосубъектности, правовых принципов, полномочий, юрид. гарантий, ответственности.

На федеральном уровне нет закона о правовом статусе депутата МО, однако проект такого закона существовал, но был отклонен Президентом РФ в 2000 году.

Можно ли депутата ПО привлечь к уголовной ответственности?

Раздел 10 - преступления против гос. власти (ст.ст.285, 285.1, 286, 289, 290, 291, 292, 293). В статьях субъект- должностное лицо. Является ли депутат ПО должностным лицом?

Должностное лицо МСУ - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению ВМЗ и (или) по организации деятельности ОМСУ (определение в ст.ст. 2, 40 ФЗ #131). Данное определение не подпадает под определение председателя ПО => депутат не является субъектом преступлений 10 раздела УК РФ.

Должностное лицо - постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно распорядительные, административно хозяйственные функции в ОГВ, ОМСУ, гос. и муниц. учреждениях,... (ст.ст.285, 318 УК РФ). По данному закону депутат является субъектом преступлений, предусмотренных разделом 10 УК РФ.

Должностное лицо (ст.2.4 КоАП РФ) - лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебцццной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях,...

Противоречит ли ФЗ #131 УК РФ и КоАП РФ - ст.5 ФЗ #131: "3. В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону применяются Конституция Российской Федерации и настоящий Федеральный закон".

Ст.40 ФЗ #131: "гарантии прав депутатов при привлечении их к уголовной или административной ответственности, устанавливаются федеральными законами" (т.е. УК РФ и КоАП РФ).

Позиция КС РФ от 01.06.2010 года: "обстоятельство, что ФЗ #131 не относит к числу должностных лиц МСУ депутата, само по себе не означает, что такой депутат не может признаваться должностным лицом по смыслу ст.ст.285, 318 УК РФ".

Судебная практика.

2007 г. Тверь - депутаты Тверской городской думы привлечены к уголовной ответственности как должностные лица по ст.290 - получение взятки, судебная коллегия ВС РФ 29.05.2008 г. подтвердила обоснованность обвинения.

Необходимо: принять ФЗ о статусе выборных лиц МСУ; установить уголовную ответственность депутатов как ДЛ.

Принципы правового статуса:

1. единство статуса (независимо от порядка получения мандата).

Срок полномочий - от 2 до 5 лет. День начала срока полномочия?:

- день избрания, т.е. след. день за днём голосования (поскольку депутатский мандат приобретается в результате выборов, но в день голосования известны лишь предварительные итоги)

- день начала работы ПО. ВС РФ: "норма о начале течения срока полномочий депутата с момента его избрания не подтверждает законность наделения его депутатскими полномочиями. Порядок наделения определяется спец. законами о статусе депутатов (которых нет)".

ВС РФ связывает этот момент с выдачей удостоверения депутатов.

2. принцип несовмещения мандатов. Незанятие иной должности только для 10%.

3. наличие депутатского иммунитета, т.е. это особый порядок привлечения к уголовной ответственности, особый порядок обыска, допроса. Гарантии свободного и независимого поведения при осуществлении своих полномочий.

4. формы деятельности:

- деятельность в ПО (участие в заседаниях с правом решающего голоса, участие в комитетах, право правотворческой инициативы, участие в разработке проектов, участие в депутатских слушаниях, прениях, право внесения депутатского запроса в любой орган, контроль, предложение по повестке дня)

- работа с избирателями (прием населения, работа с наказами, изучение общест. мнения, выезд, информирование избирателей о своей работе - отчёт)

Гарантии: организационные (необходимые условия для работы); экономические (з/п для постоянных депутатов; компенсация для тех, кто работает на непостоянной основе); социальные (страхование жизни депутатов и их членов семьи за счет средств местного бюджета, в случае утраты трудоспособности установлена пенсия); трудовые (на постоянной основе - сохраняется общий трудовой стаж, который равен стажу муниц. службы; по окончании депутатских полномочий бывший работодатель обязан предоставить прежнее место работы или равноценную должность; при ликвидации организации обязанности по трудоустройству бывшего депутата возлагают на местную администрацию; иные)

Тема 19. Глава МО.

Позиция КС РФ в 2002 году: "местное сообщество вообще может не предусматривать в своем уставе должность главы МО, поскольку К.РФ предусматривает только наличие выборных органов".

Глава МО избирается населением: < глава местной администрации (модель сильный мэр) либо председатель представительного органа (модель слабый мэр); избирается депутатами - председатель представительного органа.

Плюсы: если глава МО избирается населением, то статус легитимности у него выше, более высокий уровень участия населения в осуществлении МСУ => выполнение принципа демократизма, мэр несет ответственность перед населением. Если глава МО избран депутатами, то плюсом ялвяется то, что отсутствуют разногласия между представительным органом и главой МО.

Отличие статуса:

- Когда глава МО является главой местной администрации, то его можно отозвать; он может на принятый представительным органом акт наложить вето; у главы МО больше полномочий, поэтому он должен отчитываться перед представительным органом о своей деятельности и деятельности местной администрации; глава МО занимается решением ВМЗ и отдельных гос. полномочий и, соответственно, принимать по данным вопросам постановления (ВМЗ и ОГП) и распоряжения (только по деятельности местной администрации).

- Когда глава МО является председателем представительного органа, то нет права отзыва у граждан; нет право вето у главы МО; отчет перед представительным органом о своей деятельности; и постановления и распоряжения по деятельности представительного органа; меньше полномочий.

Функции главы МО:

1. представительская - представляет соответствующую территорию (вступление в отношения с иными органами публичной власти и должностными лицами, с физическими и юрид. лицами); осуществляет общее руководство всем МО

2. правотворческая - подписание и обнародование муниц. правовых актов; издание собственных актов; право правотворческой инициативы; инициатива созыва внеочередного заседания представительного органа; право председательствовать на заседаниях представительного органа (даже сильный мэр); правоотлагательного вето на решения представительного органа (только сильный мэр)

3. интегративная (координирующая) - определяет основные направления внутренней политики соц.-эконом. развития МО; объединяет и направляет деятельность всех органов, должностных лиц, муниц. предприятий, учреждений, организаций; объединяет усилия различных структур гражданского общества.

4. организаторская - руководит деятельностью соответствующего органа; обладает собственными полномочиями по решению ВМЗ

Полномочия: заключает договоры и соглашения от им. МО; принимает меры по обеспечению и защите интересов МО в суде, а также в органах гос. власти; осуществляет личный прием граждан; обеспечивает опубликование и обнародование МПА, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина; организует работу по разработке проектов бюджетов, планов соц.-эконом. развития, является главным распорядителем бюджета, организует исполнение бюджета МО; организует и обеспечивает выполнение отдельных гос. полномочий.

Самостоятельно: гарантии, прекращение полномочий, ответственность.

Тема 22. Бюджетный процесс.

Бюджетный процесс - регламентируемая законодательством РФ деятельность ОГВ, ОМСУ и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности (ст. 6 БК РФ).

Этапы бюджетного процесса:

1-й этап. Разработка прогноза социально-экономического развития МО

- Решение о начале работы над составлением проекта бюджета МО принимает глава МО не позднее чем за 4 месяца до начала соответствующего финансового года.

- На основании этого решения местная администрация организует поэтапную работу по составлению проекта бюджета города (составляется прогноз социально-экономического развития МО, сводный баланс финансовых ресурсов, определяются основные направления бюджетной политики, уточняется перечень целевых общегородских программ, подлежащих бюджетному финансированию)

2-й этап. Разработка рабочей документации к проекту бюджета МО, представляемой в ПО МО

Все депутатские комиссии ПО МО рассматривают бюджетное послание и представляют в постоянную депутатскую комиссию по бюджету, финансовой и налоговой политике свои письменные заключения, поправки, замечания и предложения к проекту бюджета.

3-й этап. Рассмотрение проекта бюджета города в первом чтении.

- Глава МО - Доклад о концепции бюджета и об основных направлениях бюджетной и налоговой политики, содоклад - председатель постоянной депутатской комиссии по бюджету, финансовой и налоговой политике.

- Обсуждение проекта бюджета, по итогам обсуждения - принятие его в целом или о его отклонении.

- Депутатская комиссия ПО бюджету, финансовой и налоговой политике совместно с местной администрацией готовит проект ко второму чтению

4-й этап. Рассмотрение проекта бюджета МО во втором чтении.

- рассматривается в депутатских комиссиях ПО МО по статьям и разделам, по социальным программам бюджета, определяется перечень защищенных статей и верхний предел ассигнований по защищенным статьям бюджета

- выносится на рассмотрение сессии ПО МО, при этом утверждаются: доходы и расходы бюджета МО в соответствии с бюджетной классификацией, в том числе бюджет текущих расходов и бюджет развития; перечень федеральных, областных и городских целевых программ, перечень приоритетных отраслей бюджетного финансирования

5-й этап. Утверждение бюджета МО

- ПО МО принимает решение «О бюджете МО» на соответствующий период.

- Текст принятого решения с приложениями направляется для подписания и опубликования главе МО

- В случае непринятия решения «О бюджете МО» ПО МО до 1 января принимает решение «О финансировании расходов из бюджета в I квартале финансового года», которым определяет порядок финансирования текущих расходов.

6-й этап. Исполнение и внесение изменений в бюджет МО

- Местная администрация, ее должностные лица обеспечивают исполнение доходной и расходной частей бюджета МО в строгом соответствии с решением ПО МО «О бюджете МО» и несут за это ответственность перед населением города в лице ПО МО и перед государством

- Исполнение расходной части бюджета производится в рамках поступивших доходов. Финансирование расходов производится в соответствии с утвержденными ПО МО абсолютными цифрами по функциональной классификации (в первую очередь финансируются защищенные статьи бюджета, затем приоритетные отрасли бюджетного финансирования, после чего производится финансирование остальных статей бюджета)

7-й этап. Организация контроля бюджетного процесса

Контроль бюджетного процесса в городе осуществляется на этапе:

а) составления и предоставления проекта бюджета в ПО МО - в форме его рассмотрения, обсуждения и утверждения;

б) исполнения - в форме получения анализа и рассмотрения оперативной информации о ходе исполнения бюджета, а также в форме рассмотрения, проверки и утверждения отчетов об исполнении бюджета соответствующего периода.

Местная администрация обязана ежеквартально представлять в депутатскую комиссию по бюджету, финансовой и налоговой политике ПО МО информацию о ходе исполнения бюджета МО, использования средств городских внебюджетных фондов.

8-й этап. Рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета

- Местная администрация представляет ПО МО отчеты об исполнении бюджета, бюджетов внебюджетных фондов за год и за те периоды, на которые были утверждены бюджеты в течение года.

Тема 3. Муниципальная власть.

Муниципальная власть - разновидность публичной власти, источник единой власти, разделение власти по вертикали. Какова природа муниципальной власти? Три подхода:

- муниципальная власть - это часть государственной власти, власть на местах (Атаманчук, Баглай)

- муниципальная власть - самостоятельная и независимая от власти государства публичная власть (Чиркин, Белкин)

- муниципальная власть обладает дуалистической природой, т.е. сочетает в себе государственные и общественные начала (Бондарь, Мокрый, Игнатюк, Тимофеев, Авакьян, Шугрина)