Історія землеустрою та кадастру

Так важливо сегодні заглянути в наше історичне минуле, щоб, можливо, саме там знайти відповідь на насущні питання щодо земельних ресурсів. Виняткова складність задачі реформування земельних відносин об'єктивно змушує і нас звертатися до тих періодів розвитку батьківщини, що у цьому відношенні були переломними, проходили під знаком соціально - економічних реформ.

В історії було дві історично обумовлених події, що можуть дати визначені уроки нинішнім земельним перетворенням. Це - скасування кріпосного права і реформа 1906 року. Зв'язок часів невикорінний, вивчаючи життя предків, краще довідаємося самих себе.

Історичні багатовікові корені народного побуту, життєвих традицій об'єктивно не можуть бути видозмінені в короткий термін. Та й потрібно чи їх змінювати? А якщо потрібно, то чи всі і які саме? І яким образом -революційно, тобто насильно, або эволюционно, тобто поступово?

Перші спроби обліку кількості і якості земель проводилися ще при первобутному общинному засібу виробництва. Однак тоді облік був досить примітивний і проводився в інтересах громади. З появою приватної власності на засоби виробництва виникла необхідність у більш ретельному обліку. Крім приватних власників облік вела рабовласницька держава. Вона враховувала доходи від обкладання податками, контрибуціями, витрати на зміст армії і т.п. Об'єктом обліку поступово ставала земля, що вже в той час виступає як основний засіб виробництва в сільському господарстві. При рабовласницькому ладі як спеціальний земельний обліковий захід зароджується земельний кадастр, що продовжує розвиватися при феодалізмі й особливо при капіталізмі.

Так у Египті, у часи перших фараонів (4 тис. років до н. е.) ретельно велися оціночні списки земель, що підлягають оподатковуванню. Оцінку земель двічі в рік проводили спеціальні таксатори - чиновники фараона.

Земельний кадастр древнього Риму (4 в. до н.е.) являв собою опис земельної власності. У спеціальні реєстри вносили зведені розміри земельних ділянок, засоби їхньої обробки, якості і прибуток на земелью. На бронзові таблиці наносили плани маєтків, їхні назви, межі і розміри землеволодінь. Там же приводили зведення про якість земель і про саме господарство.

В епоху феодалізму подальший розвиток одержав внутрігосподарський облік який проводився з метою керування і контролю за розвитком поміщицького господарства.

Феодальна держава вела кадастр землі як засобу виробництва для оподатковування. При феодалізмі в системі земельного кадастру виникає земельна реєстрація, що узаконює право приватної власності на землю.

У такий спосіб вивчення земельних ресурсів і проведення земельного кадастру стало необхідністю з утворенням держави і розвитком оподатковування. У найдавнішій формі земельного обкладання розмір податку встановлювався по площі землі. На визначеному етапі поряд з обліком кількості починають враховувати і якісний стан земель, а вподальшому розмір доходу, одержаного з земель різної якості.

Перші описи земель у Росії з'явилися ще в 9 столітті. Вони стосувалися головним чином монастирських і церковних земель служили підставою для наділення духівництва нерухомим майном, зокрема землею. Збирання даних про землю виникло також у зв'язку зі стягуванням зборів і податей російськими князями зі скорених ними племен.

Існуючий у 11 столітті якісний облік земель мав спрощений характер. А перші переписи земель з характеристикою їхньої кількості і якості відносяться до 12 століття. Найстарші кадастрові документи - опису земель періоду татарського ярма. Перший перипис був проведен в 1245 р., а повсемістний перипис земель - у 1273 р. Земельно - кадастровими документами в цей період були “Писцові книги”.

У 16 столітті для опису земель була створена спеціальна установа “Помісцевий наказ”. Але протягом 17 століття в Росії відбувається розхитування писцового земельного кадастру. В інтересах поміщиків у податкову систему вводяться надзвичайні збори, безліч натуральних повинностей. У 1713 р. Указом Петра-1 вводиться подушна подать. Якісний облік земель і їхня оцінка як підстава для оподатковування утратили своє значення і власне кажучи припинилися на тривалий термін. У цей період велику роль грає кількісний облік земель.

Генеральне межування може вважатися логічним завершенням писцовых межувань. У XVIII столітті в Росії починає застосовуватися так названий геометричний метод межування, при якому досить точно визначалися як загальна площа володінь, так і площа всіх угідь. Почато генеральне межування з обнародування Маніфесту про генеральне розмежування земель всієї Імперії від 19 вересня 1765 р. До Маніфесту додавалися Генеральні правила, дані межової комісії для твору межової інструкції й Інструкція землемірам, до генерального всій Імперії земель розмежуванню.

Головна задача межування 1765 р. складалася в реєстрації казенних і інших земельних володінь. На кожне обмежовування і повіт складалися межові книги і плани з указівкою землевласників, місця розташування і загальної кількості земель, їхнього розподілу по угіддях і складанням переліку угідь по провінціях і губерніям. До планів додавалися алфавітні реєстри з характеристикою землеволодінь і відображенням проведених вимірів. Крім того, при межуванні складалися економічні описи, що містять зведення про якість орних земель. Поряд з межовими установами, збір зведень про землю робили ще і Корпус військових топографів, Гірський Гідрографічний, Шляхів сполучення і Межова канцелярія.

Генеральне межування проводилося в другій половині XVIII і першій половині XIX століть. Їм було охоплено 35 губерній Росії, у яких нараховувалося 188264 володінь площею всіх земель 300,8 млн. га.

Державною Радою 8 січня 1836 р. була прийнята постанова "Про підготовчі міри до спеціального розмежування земель". Необхідно відзначити, що спеціально створена комісія в 34 губерніях знайшла 78780 загальних і черезсмужних володінь із загальною площею 65,3 млн. га.

Для підготовки висококваліфікованих кадрів у 1779 році в Москві була заснована землемірна школа при межовій Канцелярії, з 1819 року вона стає Константиновским землемірним училищем, а з 1835 року -Межовим інститутом, на основі якого пізніше були утворені Московський інститут геодезії, аерофотознімання і картографії і Московський інститут інженерів землевпорядників, перетворені в даний час у державні університети.

Переклад оброку державних селян з душ на землі викликав необхідність збирати більш повні дані про належність, кількість, якість і оцінці земель. Тому в 1837 році міністерство державної нерухомості приступило до розробки нового земельного кадастру. Були проведені великі роботи зі зйомки і визначення розмірів садибних земель, ріллі, сіножатій, пасовищ. Кожне з цих угідь поділялося на кілька розрядів. На основі зібраних даних про врожайність за 12 років визначали умовний валовий дохід ріллі і косовиць. З доходу виключали вартість насінь, витрати на добрива, обробку ґрунту, перевезення продукції і визначали умовний чистий дохід. За даними про середні ринкові ціни на сільськогосподарські продукти обчислювали умовний чистий дохід у грошовому вираженні.

Подальший розвиток і удосконалювання системи обліку й оцінки земельних ресурсів стимулювалися такими етапними реформами, як скасування кріпосного права в 1861 р., що передбачала викуп землі селянами у поміщиків, скасування стягування викупних платежів у 1905 р. і Указ 1906 р., що дає селянам право виділення або виходу з громад.

Проведення реформи було викликано багатьма обставинами. З одного боку, кріпосницькі відносини стали гальмом розвитку продуктивних сил не тільки сільського господарства, але і промисловості. Це розуміла передова російська громадськість, включаючи вищі сфери керування. З іншого боку, поразка в Кримській війні викликала наростання селянського руху. У своїй мові "Московському дворянству" 30 березня 1856 р. Олександр II сказав: "Краще скасувати кріпосне право зверху, ніж чекати того часу, коли воно саме собою почне скасовуватися знизу".

19 лютого 1861 року був підписаний Маніфест про скасування кріпосного права і Положення про селян, що вийшли з фортечної залежності.

Згідно "Положення" кріпосне право скасовувалося назавжди, а селянам надавалися права вільних сільських обивателів, як особисті, так і по майну. Поміщики зберігали власність на всі землі, що належали їм але зобов'язані були надати в користування селянам садибну осілість і польовий наділ для забезпечення їхнього побуту і для виконання їхніх обов'язків перед урядом і поміщиком. За користування надільною землею селяни повинні були відбувати панщину або платити оброки, і не мали права відмовлення від неї протягом 9 років. Наділення селян землею і повинності визначалися за добровільною згодою між поміщиками і селянами. Для викупу земель селянам надавався посібник у виді позички. Земля викуповувалася або громадою, або окремим селянином, у наділ уключалися тільки зручні землі. Земля, відведена громаді, надавалася за назвою "мирської землі", з переходом в інший стан або іншу громаду селянин утрачав право на "мирську землю", з якої він вийшов. Сільська громада складалася із селян, оселених на землі одного поміщика. Вона могла складатися з одного селища, або частини його, або з декількох дрібних поселень. Громада виникла раніш реформи. Общинне землеробство з переділами полів було явищем повсюдним вже в першій половині XVIII століття.

Ділянки землі, придбані не всім суспільством, а окремими домогосподарами, складали особисту власність кожного і переходили в спадщину.

Скасування кріпосного права поклало початок корінним змінам у положенні селянства. Почався розвиток капіталізму, у процесі якого селянство зі стану феодального суспільства перетворювалося в стан капіталістичного суспільства. Мінялася його економічна природа: втягуючись в обстановку товарного господарства і ринкових відносин, селянське господарство поступове втрачало натуральний характер і ставало товарним.

Друга реформа ввійшла в історію під ім'ям її автора й організатора - П.А. Столипина, великого політичного і державного діяча Росії, протягом п'яти років (1906-1911 р.) займавшого посаду голови Ради Міністрів.

Початок реформи відносять до виходу Указу імператора Миколи II –

6 листопаду 1906 р. Головний зміст реформи склало руйнування громади і насадження приватної селянської земельної власності. Дозволом продажу і купівлі наділів полегшувався відлив бідноти із села і відбувалася концентрація землі в руках заможних селян. Це можна бачити з наступних даних: з 1908 по 1915 рік число хазяїнів, що продали надільні землі, склало 1201269, ними продане землі 3953532 дес. на суму 444,7 млн. карб.; покупців же виявилося значно менше - 815309. Стягування із селян викупних платежів за надільні землі було скасовано із січня 1907 р.

Напередодні реформи форми землеволодіння і землекористування в державі відрізнялися великою розмаїтістю, що було зв'язано з розходженням як природних умов, так і історичних доль населення. Землекористування практично зберігало сословно - феодальний характер, коли поряд з буржуазною приватною власністю, що формується, існували й інші види власності на землю. Найбільшим власником була держава (скарбниця). У 1905 році їй належало майже 35 % загального землеволодіння (або 138 млн. десятин). Питомі землі (імператорського прізвища) займали близько 2 % (8 млн. десятин). В особистому володінні пануючи (кабінетські землі) - більше 6 млн. Усі ці землі були виключені з товарного обороту і купівлі - продажу не підлягали.

Друге по розмірі місце - 35 %, або 139 млн. десятин займали надільні землі селян і козачих військ, що знаходилися в неповній власності громад або окремих дворів (тобто общинне і подвірне землеволодіння). Перше охоплювало більш 80 % надільної землі. Общинні наділи не купувалися, не продавалися, але здавалися в оренду.

Присадибні землі були в потомственому користуванні. Найбільші норми надягла - 12,5 десятини - мали колишні державні селяни, найменші - 6,7 десятини колишні поміщицькі.

З реформи 1906 - 1910 років до початку 1916 року громаду залишило в цілому приблизно 27 % селянських родин, збільшивши приватну (подвірну) надельную землю на 14 % (близько 16 млн. десятин).

Власність юридичних осіб (включаючи церкви, монастирі, міста, посади, установи) складала менш 2 %.

Приватновласницьке землеволодіння (дворян, купців, міщан, почесних громадян, селян, різних суспільств і компаній) займало близько 29 %. З них більше 1/2 належало дворянському станові. Володіння окремих родин займали біля і більш мільйона десятин (Строгановы, Шуваловы, Абалилек - Лазарєви).

Землі Сибіру, Далекого Сходу, Середньої Азії і Закавказзя, в основному, належали скарбниці і Кабінетові. В Сибіру селяни володіли державною землею на праві користування, а фактично привласнювали її практично необмежено.

Основними тенденціями розвитку в області земельних відносин у державі до початку XX століття набули значне скорочення дворянської земельної власності, деяке зменшення державної і збільшення площ селянського землеволодіння.

Значну роль у переході земель у власність селян грав Селянський банк, заснований у 1882 році. До 1905 року кредитна політика Селянського банку стимулювала спільні (суспільствами, товариствами) покупки землі як більш забезпечені поверненням позички: у 1904 році одноособові селянські покупки землі склали 28%, товариські - 64 %. У 1906 році політика банка змінилася: за 1906 - 1910 роки частка земель, проданих селянським товариствам, упала до 19 %, а земель, проданих в одноособове володіння, зросла до 73 %.

Закон 1910 року ще більш жорстко проводив лінію на ліквідацію громади і перехід до приватного селянського землеволодіння. Він передбачав обов'язковість переходу до приватної власності на землю в громадах, де за попередніх 24 роки не було загальних земельних переділів. У цих громадах селяни автоматично ставали новими власниками своїх наділів.

Усього з 1906 по 1915 рік 2,8 млн. селянських господарств заявили про закріплення землі у власність (30 % їхнього загального числа). Закріплено землю було за 2,0 млн. господарств (22 %), яким відійшло у власність 13,9 млн. десятин, або 16 % усієї надільної землі.

Значна частина селянства пручалася виходові з громади своїх товаришів. З усіх поданих заяв про наділи в 1906 - 1914 роках тільки 27 % одержали на це від громади згоду, 67 % вирішували питання через земство.

Перерозподіл земельної власності на користь приватного селянського землеволодіння доповнилося механізмом земельної оренди у виді надільної, внутринадільної, зовнішнонадільної оренд і оренди казенних земель.

Таким чином, у державі на початку XX століття еволюція земельних відносин проходила в напрямку твердження приватної дрібної земельної власності у формі селянських господарств. З такою системою земельних відносин входила Росія в революцію 1917 року.

Положення "Про соціалістичне землевпорядкування" і "Про міри переходу до соціалістичного землекористування" 1919 року закріпили дві основні форми: державну і колективну. Починаючи з 1955 року був уведений державний облік наявності і розподілу землі по угіддях і землекористувачам, а також державна реєстрація всіх землекористувань по єдиній загальносоюзній системі. Внаслідок в 1970 році, Рада Міністрів СРСР затвердила положення "Про державний контроль за використанням земель”, поклавши контроль на Ради народних депутатів і землевпорядні служби системи Міністерства сільського господарства і продовольства СРСР.

На сьогднішний день найважливіше значення земельного кадастру полягає в тім, що він необхідний для організації найбільш повного, раціонального й ефективного використання земель і їхньої охорони, планування та здійснення землеустрою на загальнодержавному, регіональному та місцевому рівнях.

Дані земельного кадастру дозволяють диференціювати цінність земель для раціонального використання та охорони по агровиробничих групах ґрунтів природно - сільськогосподарських зон країни. Тим самим земельний кадастр здобуває велику значимість на різних рівнях господарського планування і керування земельними ресурсами.

Державний земельний кадастр є основою для ведення регіональних кадастрів природних ресурсів та ведення містобудівного кадастру.

 

 

РОЗДІЛ ІІ