Бюджетне регулювання та фінансове вирівнювання в зарубіжних кранах

Бюджетне регулювання -це надання коштів із загальнодержавних доходних джерел, що закріплені за бюджетами вищих рівнів, бюджетам нижче стоячих рівнів з метою збалансування їх на рівні необхідному для виконання планів економічного і соціального розвитку на певній території.

Кооперативна модель міжбюджетних відносин дає змогу використовувати такі основні інструменти бюджетного вирівнювання: розподілу податкових доходів за рівнями влади; загальних трансфертів; спеціальних трансфертів.

Мета вирівнювання. Вибір формули розподілу трансфертів зв’язаний з тим, яке ставиться завдання: вирівнювання стартових умов (підвищення рівня доходів, податкового потенціалу) чи рівня споживання державних послуг (дотаціювання витрат відповідно до фінансових потреб). При їх одночасній постановці потрібно вирішити питання пріоритетності.

Масштаби горизонтального вирівнювання. Їх необхідно визначити, оскільки бюджетне вирівнювання допускає збільшення ресурсів одних регіонів за рахунок інших, а це може призвести до посилення утриманських настроїв одержувачів і ослаблення фіскальної зацікавленості донорів.

Традиційно бюджетні трансферти поділяються на три види: дотації, субвенції, субсидії. Проте лише останнім часом з’явилися спроби чітко розмежувати ці види, спираючись на які можна зробити висновок: у різних країнах один і той самий вид бюджетних трансфертів може називатися по-різному. Так, у деяких країнах бюджетні дотації складаються з кількох різних трансфертів, що надаються за певних умов місцевим громадам: у Росії – це бюджетна дотація, федеральний трансферт; у Франції – глобальна дотація на функціонування, дотація на компенсацію податкових пільг та зниження ставок оподаткування, фонд компенсації ПДВ. У деяких країнах – це трансферт, який називається по-різному: у Німеччині – додаткові дотації для земель та ключові дотації для комун; у Польщі – генеральна субвенція; у Швеції – незв’язана субсидія. Аналогічні розбіжності є характерними і для бюджетних субсидій: у Німеччині їх називають допомогою, дотацією; у Франції – це спеціальні субвенції, глобальна дотація на устаткування; у Польщі – спеціальні дотації; у Швеції – цільові субсидії. Бюджетні субвенції в Росії існують під своєю назвою; у Німеччині – це цільові дотації для комун; у Франції – глобальна дотація на децентралізацію; у Польщі – спеціальні дотації.

У законодавстві розглянутих країн не дається розгорнутого визначення кожного з видів практикованих бюджетних трансфертів, а вказується лише те, з якою метою подається певний вид допомоги. Так, відносно додаткових дотацій землям Німеччини написано: «Федерація за рахунок своїх коштів надає слабким у фінансовому відношенні землям дотації для додаткового покриття їх загальних фінансових потреб». В Адміністративному кодексі Франції про глобальну дотацію на децентралізацію сказано лише те, що вона надається для компенсації витрат при передачі повноважень зверху вниз, якщо видатки не компенсуються передачею податків тощо. Конкретні елементи механізму надання бюджетних трансфертів визначаються або спеціальними законами, або найчастіше інструктивними матеріалами Міністерства фінансів. Так, у Франції щорічно видається «Бюджетний путівник для комун, департаментів та регіонів», у якому фіксуються умови надання бюджетних трансфертів у поточному фінансовому році та розподіл їх загальної суми згідно з законом про бюджет на поточний рік.

Якщо взяти за вихідний підхід до класифікації бюджетних трансфертів щодо їх джерел, механізмів розподілу та ступеня свободи використання, що практикується фахівцями з місцевих фінансів, то аналіз матеріалів дає змогу з’ясувати найзагальніші особливості системи бюджетних трансфертів.

Формування фонду бюджетних трансфертів може здійснюватися як:

а) часткові відрахування від одного або кількох податків, що надходять до держбюджету;

б) щорічні асигнування з держбюджету;

в) обсяг видатків місцевих громад.

Загалом вважається, що стабільнішою частиною бюджетних трансфертів є ті, джерело яких прив’язане до доходів державного бюджету. У країнах із стабільною економікою бюджетні трансферти, що мають природу бюджетних дотацій, фінансуються саме з такого джерела. Що стосується зв’язаних бюджетних трансфертів, то найбільш підходящим для них джерелом є видатки бюджету залежно від обсягу місцевих видатків.

Світова практика виділяє такі методи розподілу бюджетних трансфертів:

· пропорційно доходам місцевої громади;

· багатофакторна формула;

· компенсація фактичних видатків місцевих громад;

· як частина річного бюджету місцевих громад.

Для розподілу бюджетних дотацій найчастіше застосовуються другий та четвертий методи; для зв’язаних бюджетних трансфертів – перший та третій.

При розподілі дотацій більшість країн надає перевагу формулам, оскільки вони дають змогу об’єктивніше оцінити потребу місцевого бюджету в централізованій підтримці. Однак сама по собі формула ще не вирішує проблеми, оскільки дуже важливий набір критеріїв, урахованих у ній, та значення їх ваги. За винятком Франції та Швеції в усіх країнах мало не щорічно відбувається перегляд та уточнення формул.

Ступінь свободи місцевих органів влади у використанні вертикальних трансфертів визначається співвідношенням між зв’язаними бюджетними трансфертами (бюджетні субвенції та субсидії) та незв’язаними. Чим більше частка бюджетних дотацій у бюджетних трансфертах, тим більшу свободу мають місцеві громади. У країнах із стабільною економікою та розвинутими традиціями самоврядування, саме бюджетні дотації відіграють головну роль (Німеччина, Франція, Швеція), тоді як у країнах, що трансформуються, найчастіше – зв’язані бюджетні трансферти (Польща, Росія). Також необхідно відзначити, що в країнах унітарного типу (Франція, Польща) – більша частка бюджетних трансфертів, тоді як у федеративних країнах (Німеччина, Росія) – вона нижче.

У деяких країнах система бюджетних трансфертів доповнюється горизонтальними бюджетними трансфертами, що характеризують відносини між бюджетами одного рівня. Такі системи горизонтального вирівнювання існують насамперед у розвинутих країнах. Найбільшого рівня розбудови цих інструментів досягнуто в Німеччині та Швеції.

Ефективність функціонування системи бюджетних трансфертів в окремих країнах прямо пов’язана зі ступенем досконалості та усталеності нормативної бази, що їх регулюють. Рівень нормативної закріпленості бюджетних трансфертів у різних країнах дуже відрізняється. Серед країн із сформованою нормативною базою, яка переглядається дуже рідко, можна відзначити Німеччину, Францію та Швецію. Так, у Німеччині визначення основних видів бюджетних трансфертів землям закріплені в Основному Законі (так звана Фінансова конституція). У Франції основні види бюджетних трансфертів визначаються спеціальними законами, які зведені в Адміністративний кодекс з місцевого самоврядування.

Вирівнювання здійснюють або для створення всім учасникам однакових стартових умов (вирівнювання податкового потенціалу), або для забезпечення рівного розподілу між ними кінцевих результатів (досягнення стандартного рівня споживання державних послуг на всій території). Тією чи іншою мірою всі країни намагаються вирішувати обидва завдання. При цьому держави з розвинутою децентралізованою системою правління роблять наголос на вирішенні першого завдання, тоді як країни, що дотримуються унітарних традицій, – другого.