Глава 10. Законодательная власть

 

Определение законодательной власти

 

Одним из важнейших достижений человечества является разделение властей на исполнительную, законодательную и судебную. Это сделано для решения целого ряда важнейших проблем. Среди них:

● необходимость более четкого определения компетентности, основных функций, сфер деятельности, ответственности каждой ветви власти, каждого государственного органа;

● необходимость предотвращения злоупотребления властью, установления диктатуры, авторитаризма или тоталитаризма;

● возможность на основе разделения властей диалектического объединения в единое целое таких, казалось бы, не совместимых важнейших сфер жизни, как закон и свобода, власть и право, государство и гражданское общество.

Еще известный английский мыслитель Джон Локк в своем главном труде «Два трактата о государственном правлении» писал о недопустимости соединения в руках какого–либо одного органа государства законодательной и исполнительной власти, в противном случае возникает угроза деспотизма и ликвидации естественных прав и свобод. Он придавал теории разделения властей характер универсальной доктрины. Джоном Локком были развиты ее основные положения: об осуществлении законодательной власти через выборный представительный орган, о недопустимости этому органу заниматься исполнением законов, о создании в связи с этим новой постоянно действующей структуры и т. д.

По Джону Локку, законодательная и исполнительная власти в своей деятельности независимы, но обе эти власти имеют над собой высшего судью в лице народа, обладающего правом привлекать к ответу любую власть. Законодательной власти принадлежит исключительное право издавать законы, обязательные для всех. Отличаясь друг от друга по своим функциям, эти власти должны быть разделены и переданы в различные сферы, так как правители в противном случае получают возможность освобождать себя от подчинения законам и приспособлять их к своим частным интересам.

Классический вид концепция разделения властей приобрела в работах Шарля Луи Монтескье. Он сделал вывод, что только разделение властных функций между разными государственными органами способно обеспечить согласие в обществе, права и свободы человека, верховенство права в жизни государства.

В настоящее время законодательная власть – это ветвь государственной власти, которая занимается разработкой и принятием законов и других нормативных актов, регулирующих общественную жизнь, принимает и контролирует бюджет страны.

Законодательная власть ответственна за то, насколько она эффективно представляет общественные интересы и отражает их в законах страны. Закон обязателен для всех именно потому, что он является высшим актом парламента, представляющего интересы всех слоев и социальных групп населения страны.

Важнейшими субъектами законодательной власти в современных обществах являются парламенты. Парламент – это высший представительный и законодательный орган государства. Именно от работы парламентов, их эффективности и целенаправленной деятельности во многом зависит, какие в стране будут приниматься политические решения и законодательные акты, торжествовать идеи, ценности, идеалы, взгляды, принципы, нормы, убеждения, модели поведения. Законодательные органы создают объективные условия для реализации важнейших задач, стоящих перед человеческим сообществом, для формирования общественных ценностей и идеалов.

 

Сущность парламентаризма

 

В настоящее время парламентаризм представляет собой достаточно сложный социально–политический, государственно–правовой и идеологический феномен. Это явление, имеющее особые черты в различных государствах, специфическая система государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенстве закона при ведущей роли парламентов для утверждения и развития социальной справедливости и правопорядка, социальной защиты и законности. Парламентаризм обуславливает организацию общественной жизни, определенный уровень обеспечения прав, обязанностей и свобод граждан. Именно парламентаризм считается основой важнейших общественных ценностей и идеалов, знаний и убеждений, и прежде всего – представительной демократии, механизмом их организации, инструментом их эффективного функционирования. В нем проявляются особенности исторического развития государств, общественного и государственного бытия каждой конкретной страны, национальных традиций, правовой культуры и политической воли народов.

Сама дефиниция «парламентаризм» довольно не однозначно трактуется в политологической литературе. «Новейший энциклопедический словарь» (М., 2004) рассматривает парламентаризм как систему государственного устройства, при которой за парламентом конституционно закреплена привилегированная роль по отношению к другим органам власти. Примерно такое же толкование этому политическому феномену дают авторы «Юридической энциклопедии» (М., 2001). Парламентаризм, по их мнению, – это «система организации государственной власти на основе принципа разделения властей, при которой законодательные и исполнительные функции парламента и правительства четко разграничены, при этом роль парламента признается приоритетной; правительство, являясь органом исполнительной власти, образуется парламентом и несет перед ним ответственность».

Несколько иная дефиниция содержится в «Социологическая энциклопедия» (М., 2003): парламентаризм – это «система властных отношений и управления обществом, которая характеризуется четким разделением и распределением законодательных, исполнительных и судебных функций, наличием специального органа государственной власти – парламента, способного выразить множественность интересов различных социальных групп и идейно–политический плюрализм, верховенством закона и права, развитой культурой демократии».

Итак, современной политической науке можно встретить самые различные определения парламентаризма: это система управления обществом и государством, в которой парламент занимает доминирующее положение; специфический демократический механизм реализации интересов ведущих социальных слоев общества, декларируемый как общенародный интерес; реальное и конкретное воплощение демократии, форма представительной демократии; демократический механизм реализации интересов определенных социальных слоев и групп населения и др. Важно рассматривать парламентаризм как целостную властную систему, институт власти, имеющий определенные функции в системе разделения властей, играющий важную роль в политической системе общества.

Как утверждают многочисленные научные источники, правомерно говорить о парламентаризме в том случае, когда, кроме парламента, в обществе существует такая система управления, в которой имеются:

● четкое разделение законодательных и исполнительных функций;

● доминирующее или привилегированное положение законодательного органа – парламента по отношению к другим органам государственной власти.

Всесторонний анализ парламентаризма провел известный английский философ конца XVII — начала XVIII веков Джон Локк. Он привел аргументы в пользу верховенства законодательной власти над другими ветвями власти. Сопоставляя законодательную власть с исполнительной и судебной. Джон Локк писал: «В конституционном государстве... может быть всего одна верховная власть, а именно законодательная, которой все остальные подчиняются и должны подчиняться». Он писал, что король, как глава исполнительной власти, призван «употребить силу государства для сохранения сообщества и его членов». Его деятельность должна быть строго регламентирована законами, подчинение которым является его первейшей обязанностью. Министры, управляющие страной, должны нести ответственность перед парламентом. Судьи, как стражи законов, признавались независимыми от воли правителя. Именно в правлении законов виделась гарантия безопасности государства в целом и каждого отдельного человека. Законодательная власть по необходимости должна быть верховной, и все остальные власти в лице каких–либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей. «Исполнительная власть, – специально подчеркивал Джон Локк, – явно является подчиненной и подотчетной законодательной власти и может быть по желанию изменена и смещена» (Локк Дж.О гражданском правлении //Избранные философские произведения. В 2 т. М., 1960).

На протяжении всей человеческой истории между законодательной и исполнительной ветвями власти всегда имелась жесточайшая конкуренция, которая в некоторых случаях доходила до кровопролития. Вспомним, хотя бы расстрел российского парламента в 1993 году. Исполнительная власть постоянно стремилась вырваться из «объятий» законодательной. Последней приходилось принимать необходимые меры, чтобы этого не произошло.

Джон Локк постоянно стремился предоставить законодательной власти необходимые аргументы в борьбе против исполнительной власти. Он утверждал, что законодательная ветвь власти подчиняется власти народа, имеет его доверенный характер и зависит от воли народа. «Законодательная власть представляет собой лишь доверенную власть, – утверждал Джон Локк, – которая должна действовать ради определенный целей, и поэтому все еще остается у народа верховная власть отстранять или изменять состав законодательного органа, когда народ видит, что законодательная власть действует вопреки оказанному ей доверию» (Локк Дж.О гражданском правлении //Избранные философские произведения. В 2 т. М., 1960.).

Примерно таких взглядов на соотношение ветвей власти придерживались в то время многие другие ученые. Известный французский мыслитель Жан–Жак Руссо отстаивал идею абсолютности народной воли, неделимость и неотчуждаемость верховной власти, непосредственно осуществляемой народом – законодателем. Согласно Ж.–Ж. Руссо, наряду с законодательной властью в государстве должна существовать исполнительная власть (правительство), уполномоченная реализовывать требования законов. Ж.–Ж. Руссо не допускал независимости исполнительной власти. Для того, чтобы правительство не узурпировало прав верховной власти, Ж.–Ж. Руссо предлагал распределить функции управления между различными органами, имеющими независимую от других сферу деятельности. Так как государство возникло в результате общественного договора, то люди вправе расторгнуть его в случае злоупотребления властью и создать такой государственный строй, при котором они сохранили бы свою свободу.

Основатели Соединенных Штатов Америки Т. Джефферсон, Б. Франклин, Дж. Вашингтон, Дж. Мэдисон и другие не только декларировали право народа на свержение неугодного правительства, но и закрепили это право законодательно. В Декларации независимости 4 июля 1776 года было записано: «...когда длинный ряд злоупотреблений и насилий, неизменно преследующих одну и ту же цель, обнаруживает стремление подчинить народ абсолютному деспотизму, то право и долг народа свергнуть такое правительство и создать новые гарантии обеспечения своей будущей безопасности».

В Конституции США Президент страны провозглашен «главнокомандующим армии и флота Соединенных Штатов и милиции отдельных штатов», но правом «набирать и содержать армии»; «создавать и содержать флот»; «издавать правила по управлению и организации сухопутных и морских сил»; «созывать милицию для проведения в жизнь законов Союза, подавления восстаний и отражения нападений» обладает только парламент США. Из Конституции США отчетливо видно, что доминирующее положение среди всех ветвей американской власти занимает законодательная власть.

В современной практике организации власти имеется достаточно много подобных примеров. В Великобритании, которая считается родиной парламентаризма, законодательная власть осуществляется монархом и парламентом. Парламент состоит из двух палат – палаты общин и палаты лордов. Палата общин состоит из 654 членов, избираемых прямым и тайным голосованием на пять лет. Палата лордов – это пэры, наследственные или назначаемые монархом, а также пэры по должности, к которым принадлежат и высшие судебные чины, и английские епископы. В этой стране нет Конституции как основного закона государства, но имеется целый ряд основополагающих законов, определяющих компетенцию и регулирующих взаимоотношения ветвей власти. Ими компетенция английского парламента признается неограниченной.

Верховенство английского парламента в системе власти предполагает:

● верховенство законодательства (никто, кроме парламента, не должен обладать правом издавать законы, а законы выше по своей юридической силе, чем любые другие нормативно–правовые акты органов власти);

● право утверждать государственный бюджет и устанавливать налоги;

● коллективную ответственность правительства перед парламентом;

● право утверждать судей;

● отсутствие других подобных конкурирующих властей.

В настоящее время участие Ее Величества королевы в законодательной деятельности сводится лишь к ритуалу открытия очередной сессии парламента, чтению тронной речи, которую готовит кабинет министров, подписанию законопроектов, чтобы формально объявить в обеих палатах о «королевском санкционировании» законов. Англичане шутят: если бы парламент принял Билль о казни королевы, ей бы пришлось подписать и его.

К сущности современного парламентаризма необходимо подходить диалектически, учитывая изменение социально–политической ситуации, исторически, прослеживая процесс формирования его функций, систем и институтов, функционально, суммируя его функции в политической системе общества и анализируя структуру парламентаризма и его правовые основы. Как правило, в переходных обществах роль парламентаризма существенно падает.