Становление парламентаризма в Республике Беларусь

Парламентаризм на территории Республики Беларусь имеет долгую и знаменательную историю. Он прошел в своем развитии ряд этапов, связанных, во–первых, с существованием государств и их законодательных органов на территории нынешней Беларуси многие столетия, во–вторых, со статусом республики как субъекта федерации в составе СССР и как суверенного независимого государства; в–третьих, с неоднократным принятием конституций, в которых по–разному определялись роль парламентаризма, задачи представительного и законодательного органа страны. В связи с вышеизложенным можно выделить следующие важнейшие этапы развития парламентаризма в Беларуси.

I этап – досоветский (XV – XVIII века)

В отличие от большинства западноевропейских стран, в которых в формировании парламентаризма активно участвовало третье сословие, парламентаризм в государствах на территории нынешней Беларуси был результатом политической деятельности почти исключительно шляхты. Высокая правовая культура шляхты, глубокое осознание ею прав и свобод, своеобразные формы парламентских институтов и разделение функций между ними, воздействие шляхетских вольностей и правосознания на другие сословия создавали в обществе важные предпосылки становления гражданского общества. Это и показали реформы конца XVIII века, развивавшие лучшие традиции предшествовавшей эпохи. Они свидетельствовали о том. что Великое княжество Литовское, Речь Посполитая, Беларусь и Литва, в XVI –XVIII веках представляли географическую, но не политическую периферию Европы.

В середине ХV века в Великом княжестве Литовском шляхта составляла значительный слой населения – до 8–10 процентов. Она обладала в государстве всей полнотой политических прав. Органы представительного управления – сеймы и сеймики – решали важнейшие вопросы как на общегосударственном, так и на местном уровне. Политику вершили крупнейшие землевладельцы–магнаты, под контролем которых с середины ХV века фактически находилась власть великого князя. Постепенно формируются коллегиальные органы – «Вялікі вольны сейм» и «Гаспадарчая рада», без согласия которого великий князь не мог отправлять послов. Не мог он также отменять решения этих органов.

Всевластие магнатов и шляхты получило четкое юридическое оформление. В 1529, 1566 и 1588 годах были приняты своды законов, именовавшиеся Литовскими статутами. Многие их положения основывались на традициях русского права киевского периода. Все три статута были славяноязычными. Примечательно, что первый русский печатный двор был организован в Вильно в 1525 году, за три десятилетия до того, как книгопечатание началось в Москве.

«Вялікі вольны сейм» и «Гаспадарчая рада» были демократическими законодательными органами, что, с одной стороны, делало их независимыми, но с другой, существенно мешало их эффективной работе. В те годы принцип liberum veto – «вето» позволял каждому депутату высказать протест по любому решению и снимать его с обсуждения. Все решения принимались только при единогласном голосовании. В 1652 году шляхтич Сицинский по просьбе одного из магнатов сорвал работу парламента. Потом неоднократно шляхтецкое «Не позволям!» звучало в парламентских стенах. За следующие сто с небольшим лет из восьмидесяти сеймов Речи Посполитой более половины заседаний было сорвано по этой причине. Чтобы предотвратить подобное, приходилось даже выбрасывать оппонентов в окно. Но они постоянно возвращались, однажды даже через каминный дымоход. Этот единственный голос депутата – «альпиниста» сорвал принятие важного решения.

Постепенно реальная политическая жизнь смещалась на периферию. Новые привилегии получили земские поветовые сеймики: право выбора депутатов в высший апелляционный суд ВКЛ – Трибунал, кандидатов на земские судебные должности, право самоуправления в решении хозяйственных проблем и др. На местном и региональном уровне власть панов, магнатов, использующих в своих целях зависимых от них людей, мелкую служебную, часто безземельную шляхту, становилась почти абсолютной. Поветовые сеймики принимали, как правило, выгодные магнатской олигархии решения, выдвигали на вальные коронные сеймы нужных людей, выбирали свою поветовую администрацию.

После Люблянской унии, объединившей Королевство Польское и Великое княжество Литовское, были объединены и законодательные органы. Как результат, местные магнаты потеряли былое парламентское величие. Тогда на сцену сейма вышли фракции и прообразы современных политических партий, защищающие интересы магнатов, кланов, семей, их территорий. Причем хотя парламент был единым органом, свои национальные интересы депутаты защищали постоянно и демонстративно. Когда в 1571 году Сигизмунд Август разослал сеймовые листы (приглашения), запечатанные королевским перстнем, а не печатью ВКЛ, шляхта обидилась и отослала их назад.

Заседания сейма, как правило, проходили очень бурно. Иногда депутатам даже приходилось для решения парламентских проблем обнажать сабли. И во многих случаях проблемы с помощью оружия успешно решались.

Были и другие примеры. После второго раздела Речи Посполитой в 1793 году для формального утверждения этого решения в Гродно был созван Сейм. Дворец, в котором проходило заседание парламента, был окружен российскими войсками. Однако это только ожесточило депутатов. Они, не имея возможности покинуть дворец, трое суток провели в полном молчании, но не приняли решение о разделе государства. Императрица Екатерина распустила парламент. Первый парламентский этап был завершен.

II этап – советский (1919 г. — конец 80–х — начало 90–х годов)

Первая Конституция Социалистической Советской Республики Белоруссии (ССРБ) была принята на I съезде Советов Белоруссии 3 февраля 1919 года. В Конституции развивались идеи представительной демократии, было провозглашено: «Вся власть в пределах Социалистической Советской Республики Белоруссии принадлежит всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах»; “Верховная власть Социалистической Советской Республике Белоруссии принадлежит Съезду Советов Белоруссии, а в период между съездами — Центральному Исполнительному Комитету”. Именно Съезд Советов в период своей деятельности являлся высшим представительным и правотворческим органом. Съезд должен был созываться не реже двух раз в год. Предусматривалась возможность созыва чрезвычайных съездов Советов. В период между съездами высшей властью республики являлся ЦИК Белоруссии как высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган.

Вторая Конституция Белорусской Социалистической Советской Республики была принята 11 апреля 1927 года на VIII Всебелорусском съезде Советов. К этому времени был образован Советский Союз, принята Конституция СССР, явившаяся основой для принятия республиканских законов. Важнейшими нововведениями Конституции 1927 года были определение возможностей законотворческой деятельности высших и центральных органов государственной власти Белоруссии в соотношении с полномочиями аналогичных органов СССР, более полная регламентация их статуса и деятельности. В Конституции закреплялись конкретные «предметы ведения» верховных и центральных органов БССР. К числу верховных органов власти были отнесены Съезд Советов БССР и ЦИК. Очередные Съезды Советов Белорусской ССР должны были созываться ЦИК один раз в год. Устанавливалось, что ЦИК ответственен перед Съездом Советов БССР. По Конституции Съезд Советов БССР, хотя и получил определение верховного органа власти, законотворческим органом по широкому кругу вопросов являлся ЦИК БССР.

Центральные органы власти республики — Президиум ЦИК и Совет Народных Комиссаров также наделялись существенной компетенцией в сфере законотворческой деятельности. Президиум ЦИК в период между сессиями ЦИК являлся высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом власти Белорусской Социалистической Советской Республики. СНК как центральный постоянно действующий орган власти являлся законодательно–распорядительным органом БССР.

Важное значение для развития парламентаризма имела Конституция БССР 1937 года (принята 19 февраля 1937 года.). Она полностью соответствовала Конституции СССР 1936 года. В ней провозглашалось, что вся власть в Белорусской ССР принадлежит трудящимся города и деревне в лице Советов депутатов трудящихся, но наиболее важные вопросы государственной жизни были отнесены к компетенции СССР. Высшим органом государственной власти республики провозглашался Верховный Совет, который избирал Президиум и образовывал правительство — Совет Народных Комиссаров БССР. Существенным образом менялась избирательная система. Провозглашалось, что выборы депутатов во все Советы депутатов трудящихся (Верховный Совет БССР, окружные, районные советы депутатов и т.д.) осуществляются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Организация высших органов государственной власти претерпела значительные изменения. Прекратила существование система съездов Советов. Законодательная власть стала принадлежать Верховному Совету БССР. Верховный Совет работал в сессионном порядке и не являлся постоянно действующим органом. Сессии созывались два раз в год. Постоянно действующим высшим органом государственной власти стал Президиум Верховного Совета.

В случае необходимости в период между сессиями Верховного Совета БССР его Президиум имел право внести изменения в действующее законодательство с последующим утверждением на очередной сессии Верховного Совета.

В Конституции БССР 1978 года прежней осталась система органов государственной власти и управления. Высшими органами государственной власти и управления по–прежнему были Верховный Совет, функционирующий в сессионном порядке, и Президиум Верховного Совета — постоянно действующий орган представительной власти. Верховный Совет Белорусской ССР – высший орган государственной власти БССР – стал «правомочен решать вопросы, отнесенные Конституцией СССР и настоящей Конституцией к ведению Белорусской ССР», была определена исключительная компетенция Верховного Совета. Таким образом, Основной Закон страны 1978 года был типичным примером торжества принципов парламентаризма, отдавал приоритет Верховному Совету над всеми остальными органами, относящимися к другим ветвям власти.

III этап — постсоветский (1991 год – настоящее время)

27 июля 1990 года была принята Декларация Верховного Совета БССР «О государственном суверенитете Республики Беларусь». Декларация провозгласила «полный государственный суверенитет Республики Беларусь как верховенство, самостоятельность и полноту государственной власти республики в границах ее территории, правомочность ее законов, независимость республики во внешних отношениях». Декларация стимулировала принятие целого ряда новых законодательных актов Республики Беларусь. Многие ее идеи были включены в проекты разрабатываемых нормативных правовых актов (например, 27 февраля 1991 года был принят Закон «Об основных принципах народовластия в Республике Беларусь»). 25 августа 1991 года Декларации о государственном суверенитете специальным законом был придан статус конституционного закона, на основании которого были внесены изменения и дополнения в Конституцию 1978 года.

В сложных правовых и политических условиях велась разработка Конституции Республики Беларусь, которая была принята 15 марта 1994 года. Согласно Конституции 1994 года высшим представительным постоянно действующим и единственным законодательным органом государственной власти в Республике Беларусь стал Верховный Совет. Он состоял из 260 депутатов, которые избирались сроком на пять лет.

В статье 6 Конституции было формально закреплено разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны, они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга.

Конституция Республики Беларусь 1994 года закрепила за высшим представительным органом право принимать законы, принимать и изменять Конституцию.

Необходимость конституционной реформы в 1996 года была обусловлена целым рядом объективных факторов. В Конституции Республики Беларусь в редакции 1994 г. изначально был заложен дисбаланс функций и полномочий Верховного Совета и исполнительной власти, возглавляемой Президентом Республики Беларусь. В противоречие с принципом разделения властей, который исходит из требования равенства всех ветвей власти, Верховный Совет был в определенной степени стоящим над исполнительной властью органом. Он по своему усмотрению мог определять и изменять полномочия всех других органов. Обладая правом вносить любые изменения в Конституцию и законы, признавать законы утратившими силу, Верховный Совет Республики Беларусь фактически имел возможность принятия решения по любому вопросу.

Поэтому наиболее значительные изменения в новой редакции Конституции претерпел раздел, касающийся деятельности высших органов государства – Президента, Парламента и Правительства. Произошло существенное перераспределение полномочий между этими органами. Парламент стал двухпалатным, число депутатов в нем существенно уменьшилось.

Конституционная реформа 1996 года выразилась в установлении новых полномочий ветвей власти, возложении на Президента страны функций Главы государства, повышении роли Правительства – Совета Министров в жизни страны и усилении его ответственности за развитие экономики, за состояние дел в социально–культурной и политической сфере белорусского общества.

 

Парламент

 

Высшим представительным и законодательным органом в структуре власти является парламент. Представительный – это означает, что в составе парламента работают избираемые народом или частично назначаемые его представители, которые получили право представлять интересы людей и от их имени принимать законы и политические решения. Законодательный – это означает, что основная задача парламента – разработка и принятие законопроектов.

Представительные и законодательные органы имеют давние традиции. Первыми законотворческими органами, известными во всемирной истории, были «совет четырехсот» (по законам древнегреческого правителя Солона) и «совет пятисот» (по реформе его преемника Клисфена). В Римской республике (510—27 гг. до н.э.) высшим органом власти считалось Народное собрание, которое избирало руководителей, принимало или отклоняло предложенные управленческие акты. Эти органы стали прообразами современных парламентов.

Латинское слово parliamentum в тот период означало послеобеденную беседу монахов. Этим же термином в ХII–ХIII веков пользовались для обозначения совещания священнослужителей. В Англии слово parliament появилось вначале для обозначения любого обсуждения. При Плантагенетах этим словом называли «великие советы». Вестминстерский статус 1275 года впервые использует французское слово parlеment для названия «Великого совета Англии». Дословным переводом этого термина является «говорить, разговаривать».

Первый парламент в Западной Европе — это Кортесы Кастилии, а в российской истории — Земский собор князя Всеволода III Большое гнездо (1211 год). Многие исследователи утверждают, что первый парламент в современном понимании этой дефиниции появился в Англии в 1265 году. Образование английского парламента стало компромиссом между зарождающейся буржуазией и дворянством, средством сглаживания противоречий между этими социальными группами населения. В самом начале парламент лишь давал советы королю, но постепенно стал выполнять законодательные и представительные функции. Особенно после того, как в XVII–XVIII вв. в ходе борьбы против тирании феодальных монархов европейские народы пришли к выводу, что носителем суверенитета и единственным источником власти в демократическом государстве должен быть народ.

На роль родины самого древнего парламента претендует и Исландия, жители которой показывают несколько огромных валунов, лежащих возле Рейкьявика. Исландцы утверждают, что это и есть самый древний парламент под открытым небом, который до сих пор носит прежнее название — Альтинг. Там древние викинги обсуждали свои дела и принимали управленческие решения.

Следует отметить, что законодательные структуры того времени были сословными органами. По настоящему представительными они стали только после буржуазных революций, когда в основу государственного устройства был положен принцип разделения властей, после введения всеобщего избирательного права.

В историческом аспекте парламенты имели огромное значение для западноевропейских стран и США. Это был главный инструмент борьбы против абсолютизма, средневековой реакции, феодальной идеологии, ценностей и идеалов уходящих классов, за национальную независимость и торжество справедливости и демократии.

Современный парламент – это общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей состоит в осуществлении законодательной власти, разработке и принятии законов. Парламенты также принимают государственные бюджеты и контролируют их исполнение. В значительной мере от формы правления зависят методы и степень контроля парламента за исполнительной властью.

Парламенту принадлежит ведущая роль в процессах формирования политической культуры. Создание свободно избранного органа народного представительства относится к наиболее существенным элементам демократического механизма власти. На процессы формирования парламента оказывают огромное влияние многие факторы: соотношение политических и социальных сил в обществе, уровень правовой культуры, традиции, зарубежный опыт, различные субъективные факторы. Каждая страна самостоятельно определяет роль парламента и его особенности в любой период времени.

Представительный и законодательный орган Республики Беларусь называется Парламентом — Национальным собранием Республики Беларусь. Он имеет свои четко очерченные задачи и функции, самостоятельно и эффективно решает многочисленные проблемы современного белорусского общества.

 

Структура парламента

Одним из важнейщих вопросов государственного устройства является вопрос о структуре представительных органов власти. Традиционно парламенты были либо двухпалатными, либо однопалатными. Однако практика государственного строительства в отдельных зарубежных странах свидетельствует и об отходе от этих традиций. Так, например, в конце 80–х – начале 90–х годов ХХ столетия парламент в Южно–Африканской Республике фактически был трехпалатным. Палаты в нем формировались по расовому принципу – палата собрания из белых, палата представителей из «цветных» и палата делегатов из оборигенов. Хотя подлинным органом государственной власти была палата белого населения страны. В 1970–х годах того же столетия в союзной скупщине (парламенте) Югославии на основе Конституции Югославии число палат доходило до шести. В настоящее время в некоторых странах Африки и Океании при законодательных органах имеются палаты вождей, но они наделены правом совещательного голоса, и то по узкому кругу вопросов (обычаи, культура).

Структура парламента, как правило, зависит от формы государственного устройства, численности населения и исторических традиций, сложившихся в той или иной стране. Как правило, государства с федеративной формой государственного устройства или численностью населения более десяти миллионов человек создают парламенты на двухпалатной системе (США, Канада, ФРГ, Австралия, Австрия, Бельгия, Италия и др.), где нижняя палата парламента избирается непосредственно населением, а верхняя палата формируется путем прямых или непрямых выборов либо формируется по наследственному признаку.

В унитарных государствах (Греция, Дания, Люксембург, Финляндия, Непал, Новая Зеландия, Турция, Израиль, Швеция и др.) чаще всего существует однопалатная система, но и могут быть отступления от правил, так как первоначально традиционной системой создания парламентов была двухпалатность. Как показывает история, вторая или верхняя, палата была введена, во–первых, для представительства аристократии, во–вторых, была противовесом нижней палате, в которой была представлена буржуазия и другие, более демократично настроенные слои общества. Многие исследователи считают, что вторая палата – это интегрирующая часть парламента. Сторонники противоположного мнения убеждены, что вторая палата в унитарных государствах не имеет достаточных оснований для своего существования.

В Республике Беларусь Парламент – Национальное собрание состоит из двух палат – Палаты представителей и Совета Республики. Палаты Национального собрания, которые заседают раздельно, за исключением установленных законодательством случаев проведения совместных заседаний. Общий орган палат отсутствует. Единственным временным совместным органом двух палат может быть согласительная комиссия, формируемая на паритетной основе для преодоления разногласий по законопроекту, отклоненному Советом Республики.

Палата представителей представляет интересы всех жителей Республики Беларусь. Она состоит из 110 депутатов, избранных по мажоритарной системе на всеобщих выборах. Депутатом Палаты представителей может быть гражданин Республики Беларусь, достигший 21 года.

Деятельность Палаты представителей основывается на принципах: демократичности; разделения властей; верховенства права и законности; приоритета общепризнанных принципов международного права; равенства всех граждан перед законом; свободного обсуждения и принятия решений; многообразия мнений; участия граждан в решении и обсуждении вопросов государственной жизни.Работа Палаты представителей осуществляется в форме пленарных заседаний, парламентских слушаний, деятельности постоянных комиссий Палаты представителей, депутатов в избирательных округах. Совет Республики является палатой территориального представительства. Его деятельность направлена на обеспечение принятия качественных законов страны.

Совет Республики состоит из 64 членов. В него избирается от каждой области и города Минска на заседаниях местных Советов базового уровня по 8 человек, 8 членов Совета назначает Президент страны. Членом Совета может быть гражданин республики, достигший 30 лет и проживающий на территории соответствующей области и г. Минска не менее пяти лет.

Основными элементами внутренней организации парламентов являются:

● руководящие органы;

● парламентские комиссии (комитеты).

● парламентские объединения депутатов;

Руководит работой парламента председатель (в англоязычных странах — спикер), избирающийся на весь срок полномочий парламента, который, как правило, является первым среди равных и координируют деятельность парламента. Председатель палаты может быть как беспартийным (Великобритания), так и членом партии (от фракционного большинства). В Беларуси руководят деятельностью парламента председатели палат. Они ведут заседания палат, представляют парламент в отношениях с другими органами и организациями как внутри страны, так и за ее пределами, организуют работу аппарата, контролируют расходование финансовых средств.

В руководящие органы многих парламентов, кроме председателей, входят их заместители, секретари и квесторы (наблюдатели).

В Национальном собрании Республике Беларусь имеются специальные руководящие органы – Совет Палаты представителей и Президиум Совета Республики. Они создаются для организации законопроектной работы, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению парламента, организации работы постоянных комиссий и иных органов.

В состав Совета Палаты представителей входят Председатель Палаты представителей, его заместитель, председатели постоянных комиссий Палаты представителей, а также шесть депутатов, избираемых Палатой представителей.

Парламентские комиссии (комитеты) образуются из депутатов и подразделяются на два основных вида: временные и постоянные. Постоянные комиссии (комитеты) создаются на весь срок деятельности парламента. Их основная задача – оценка и разработка законопроектов, контроль за реализацией законов. Временные комиссии (комитеты) образуются для рассмотрения какого–либо вопроса, решения каких–либо проблем. После достижения своих целей временные парламентские структуры прекращают свою деятельность.

В некоторых парламентах состав комиссий (комитетов) пропорционален партийному составу палат. При этом во многих законодательных органах руководители комиссий, как правило, работают на профессиональной основе, а остальные депутаты – на временной. Так работали депутаты Верховного Совета Республики Беларусь XIII созыва.

Выборы председателя комиссии (комитета) могут осуществляться:

● самими членами комиссии (комитета);

● исходя из принципа старшинства.

● назначаться председателем палаты.