Укладання адміністративних договорів.

Проблема адміністративного договору як однієї з правових форм діяльності публічної адміністрації набуває особливої актуальності в умовах зростання ролі публічного права в регулюванні суспільних відносин, а також розвитком договірних зобов'язань у публічно-правових відносинах. Такі зобов'язання сьогодні спрямовані не тільки на традиційне зміцнення дисципліни і підвищення відповідальності у сфері діяльності публічної адміністрації, а й на створення правових механізмів для вирішення тих завдань, що реалізуються шляхом застосування договірних інструментів як на центральному так і на місцевому рівнях публічного адміністрування.

Публічно-правове регулювання здійснюється переважно за допомогою імперативних методів і приписів, що надають владний вплив на волю і поведінку фізичних та юридичних осіб, спонукаючи їх до дії для досягнення загальних цілей і задоволення публічних інтересів. Однак поряд із цим публічне право використовує й договірне начало як особливий спосіб правового регулювання.

В Україні адміністративний договір набув особливої актуальності лише в останні роки, що можна пояснити визнанням України країною з ринковою економікою, збільшенням частки диспозитивного та реординаційного впливу на суспільні відносини, прагненням упорядкувати систему адміністративних приписів.

В юридичній літературі адміністративний договір досить часто відносять до актів застосування норм адміністративного права. В той же час він має особливу юридичну природу, що відрізняє його від інших форм правозастосування.

Так, адміністративний договір може перебувати в таких відносинах до адміністративного акта;

1) адміністративний договір може укладатися безпосередньо на основі норм законів, прийнятих Верховною Радою України. Так, ч. 5 ст. 38 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" передбачає, що для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори (наприклад про делегування повноважень);

2) адміністративний договір може укладається на основі підзаконних актів нормативного характеру інших суб'єктів публічної адміністрації. Прикладом може слугувати Розпорядження Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 р.№451-р "Про схвалення Угоди щодо регіонального розвитку Сумської області між Кабінетом Міністрів України та Сумською обласною радою";

3) адміністративний договір може укладатися на основі та на виконання індивідуального адміністративного акта. Наприклад, рішення про надання фінансових коштів підприємству на компенсаційні виплати працівникам приймається органами служби зайнятості і оформляється наказом, на підставі якого орган служби зайнятості укладає з адміністрацією відповідного підприємства договір про виділення фінансових коштів;

4) адміністративний договір може слугувати підставою для подальшого прийняття адміністративних актів, причому як індивідуального, так і нормативного характеру;

5) для реалізації деяких управлінських рішень на розсуд державно-владного суб'єкта може бути обраний адміністративний договір або адміністративний акт. Вибір того чи іншого правового управлінського засобу визначається на розсуд відповідного державного органу і залежить від багатьох об'єктивних і суб'єктивних факторів. Так, експропріація і купівля-продаж дозволяють вирішити однакову управлінську мету - придбати в державну власність деяке майно, але різними засобами1.

Таким чином, розглянуті вище нормативні та ненормативні акти, а також адміністративні договори можна об'єднати більш загальним поняттям - правовий акт публічної адміністрації, який можна розглядати в двох аспектах:

а) вузькому - як односторонньо-владні приписи суб'єктів публічної адміністрації;

б) широкому - до перших додаються і спільні рішення суб'єктів публічної адміністрації, що тягнуть юридичні наслідки, й адміністративні договори.

Адміністративний договір слугує одним з каналів зворотного зв'язку, причому найбільш повним і достовірним у порівнянні з іншими актами односторонньо-владного волевиявлення. Адже прийняття адміністративних актів нерідко відбувається без урахування потреб його виконавців, зворотна інформація не доходить чи доходить урізаною, з перекрученнями. Крім того, між суб'єктом публічної адміністрації, який приймає адміністративний акт, і його адресатом, як правило, існує багато ланок-посе-редників, що також впливає на своєчасність і якість отриманої інформації. Договір дозволяє максимально зменшити кількість проміжних ланок, безпосередньо зв'язуючи між собою його суб'єктів.

Юридична природа адміністративного договору полягає в тому, що він є правовим актом застосування норм права, внаслідок чого реалізується компетенція публічної адміністрації. За його допомогою упорядковуються адміністративно-правові відносини, розмежовуються і фіксуються права і обов'язки сторін. Організаційна роль адміністративних договорів зберігається і в сучасних умовах ринкової економіки, тому що публічна адміністрація використовує їх з метою реалізації своєї економічної і соціальної політики. Уже саме закріплення взаємних прав, обов'язків і відповідальності є певного роду гарантією для стабілізації взаємовідносин сторін, які мають владні повноваження або їх позбавлені.

Специфіка цілей адміністративно-правового регулювання полягає в необхідності, з одного боку, реалізувати публічний інтерес, а з іншого - забезпечити захист і реалізацію приватних інтересів. Тобто адміністративно-договірне регулювання може слугувати найбільш прийнятним способом зняття суперечностей між публічними і приватними інтересами. Тому адміністративний договір дозволяє забезпечити баланс інтересів всередині діяльності публічної адміністрації, а також врегулювати міждержавні, державні та місцеві інтереси.

В адміністративному договорі інтегруються функції публічної адміністрації і функції сторін. До функцій публічної адміністрації належать: а) поставлення задачі, б) вибір виконавців, в) прийняття адміністративного акта, яким сторони зобов'язуються до вступу у договірні відносини, г) встановлення відповідальності сторін за відмові від участі у договірних відносинах, ґ) оцінка діяльності сторін і юридичне визнання того, що поставлена задача вирішена.

До функцій сторін належать: а) вибір засобів, необхідних для ефективного вирішення поставленої задачі, б) розробка механізму спільного використання цих засобів, в) визначення ролі і місця кожної із сторін у даному механізмі, г) прийняття на себе зобов'язань діяти у встановлених рамках і за узгодженою схемою, ґ) встановлення відповідальності за невиконання прийнятих зобов'язань, д) юридичне оформлення договірних відносин.

Адміністративний договір, як правило, базується на адміністративно-правових нормах, але багато адміністративних договорів мають комплексний характер. Адміністративні та цивільно-правові засоби регулювання розвиваються паралельно, доповнюючи одні одних на відповідних рівнях. Типовим є те, що елементи договору стосовно управлінської діяльності можуть слугувати передумовою акта управління, а на підставі законів бути і прямою формою такої діяльності.

Особливості адміністративного договору проявляються у його порівняні з договором у цивільному праві. Таке порівняння дозволяє виділити наступні характерні ознаки адміністративного договору.

1. Обов'язковим суб'єктом адміністративних договірних відносин є представник публічної адміністрації як системи організаційно-структурних утворень, які на законних підставах набули владних повноважень для їх реалізації в публічних інтересах.

2. Учасники адміністративного договору перебувають не в однаковому становищі, адже владний суб'єкт зберігає повноваження адміністративного характеру і водночас несе певні зобов'язання перед іншою стороною. На відміну від нього, цивільно-правовий договір є актом, заснованим на угоді сторін. При цьому права і обов'язки учасників договору регулюються нормами цивільного права. Жодна сторона цивільно-правового договору не має владних повноважень щодо іншої

3. Публічна адміністрація в адміністративному договорі виступає як суб'єкт публічного права, її статус визначається її компетенцією. Коли орган стає учасником цивільно-правової угоди, його правовий статус визначається цивільною правоздатністю. Право на укладення адміністративного договору (делегування повноважень, охорону майна громадян і т. п.) має бути передбачене в нормах про компетенцію такого органу. Так, відповідно до п. 6 ст. 118 Конституції України місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами.

4. Метою адміністративних договорів є головним чином реалізація публічних інтересів (договори в сфері управління державною власністю, договори, що забезпечують державні потреби тощо), в той час, як метою більшості приватноправових договорів виступає індивідуальний інтерес.

5. Адміністративні договори, як правило, мають комплексний характер і регулюються одночасно нормами декількох галузей права. Наприклад, державна служба за контрактом, де порядок вступу на державну службу, її проходження, права та обов'язки службовців регулюються нормами трудового і адміністративного права, а порядок оподаткування, матеріального стимулювання - нормами адміністративного, трудового і фінансового права.

6. Адміністративний договір може бути укладений всупереч волі однієї з сторін. На цій особливості даного договору рідко акцентується увага в юридичній літературі, хоча саме вона проводить чітку межу між адміністративним та цивільним договором. Така особливість адміністративного договору має своє нормативне закріплення. Так, відповідно до Закону України "Про державне оборонне замовлення" державний контракт з оборонного замовлення це договір, укладений у письмовій формі державним замовником від імені держави з виконавцем відповідно до затверджених основних показників оборонного замовлення, в якому визначаються економічні та правові зобов'язання сторін, порядок регулювання їхніх господарських відносин. У ст. 12 цього Закону " Відповідальність за порушення законодавства про оборонне замовлення" зазначено, що у разі ухилення виконавця, визначеного в порядку, передбаченому ч. 2 ст. 7 цього Закону, від укладення державного контракту такий виконавець несе відповідальність згідно із законом.

У той самий час, відповідно до ч. З ст. 203 Цивільного кодексу України, волевиявлення учасника правочину має бути вільним і відповідати його внутрішній волі, в іншому випадку він вважається недійсним.

8. Спірні питання, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів, вирішуються в адміністративному або судовому порядку.

9. Для адміністративних договорів передбачена письмова форма.

10. Відповідальність сторін за невиконання або неналежне виконання умов адміністративного договору може бути як майновою, так і немайновою і носити адміністративний, дисциплінарний чи цивільно-правовий характер.

Адміністративне законодавство містить поняття адміністративного договору. Відповідно до п. 14 ст. З Кодексу адміністративного судочинства України адміністративний договір - це дво- або багатостороння угода, зміст якої становлять права та обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди.

Зважаючи на велику різноманітність адміністративних договорів, їх можна класифікувати за наступними підставами:

1) за предметом: а) договори про компетенцію (розмежування або делегування повноважень і предметів відання); б) договори у сфері управління державною власністю; в) договори, що забезпечують державні потреби (державне замовлення, державні контракти); г) контракти з державними службовцями; г) фінансові та податкові угоди; д) договори про взаємодію, співпрацю; е) концесії та інвестиційні угоди; є) договори про надання деяких послуг приватним особам (наприклад охорона громадського порядку та майна тощо);

2) за суб'єктами: а) між суб'єктами публічної адміністрації; б) між публічною адміністрацією та недержавними організаціями; в) між публічною адміністрацією та громадянами;

3) за характером взаємовідносин суб'єктів розрізняються: а) договори суб'єктів, які не володіють контрольними, наглядовими повноваженнями чи іншими спеціальними повноваженнями один щодо одного; 6) договори, в яких один із суб'єктів володіє будь-якими спеціальними повноваженнями щодо іншої сторони (сторін).

4. Здійснення реєстраційних та інших юридично значущих дій є формою діяльності публічної адміністрації, сутність та юридична природа якої наукою адміністративного права досі ще не з'ясована.

Деякі дослідники вбачають у реєстрації тільки елемент технічного обліку. Проте державна реєстрація має не лише інформаційне значення. її роль головним чином полягає в тому, щоб підтвердити юридичні факти. Очевидно, акт реєстрації є рішенням публічної адміністрації, що вказує на юридичний стан суб'єкта. Реєстраційні дії мають юридичні наслідки.

Повноваження публічної адміністрації щодо здійснення реєстраційних дій закріплені нормативно. Так, Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р. за виконавчими органами місцевих рад закріплюється широке коло реєстраційних дій, серед яких: а) реєстрація житлово-будівельних і гаражних кооперативів; б) реєстрація суб'єктів права власності на землю; в) реєстрація права користування землею і договорів на оренду землі; г) реєстрація об'єднань співвласників багатоквартирних будинків; ґ) державна реєстрація місцевих благодійних організацій і фондів, інших неприбуткових організацій; д) реєстрація актів цивільного стану (за винятком виконавчих органів міських (крім міст обласного значення) рад); е) здійснення в установленому порядку державної реєстрації підприємств та інших суб'єктів підприємницької діяльності, розташованих на відповідній території, а також положень про організації орендарів; є) реєстрація у встановленому порядку місцевих об'єднань громадян, органів територіальної самоорганізації населення, які створюються і діють відповідно до законодавства (статті 30, 33-34,38) та ін.

Реєстраційні дії мають юридичні наслідки. Так, незареєстровані транспортні засоби не можна експлуатувати, незареєстрований нормативний акт не може бути опублікований, незареєстрований договір на оренду землі не має юридичної сили; незареєстровані суб'єкти права власності на землю юридично не мають у власності таку землю.

До інших юридично значущих дій належать: прийняття присяги, службове атестування, складання протоколу про адміністративне правопорушення тощо.