З метою глибшого вивчення актів управління їх класифікують за такими критеріями: юридичними властивостями; дією в просторі і часі; характером компетенції органів, що їх прийняли; формою.

За юридичною властивістю акти поділяються на нормативні, індивідуальні та змішані.

Нормативні — це акти управління, що складаються з правових норм. Їх прийняття розраховане на певний термін і багаторазове застосування норм при виникненні однотипних правових відносин (наприклад, Положення про середній загальноосвітній навчально-виховний заклад).

Індивідуальні — це акти, які складаються з рішень щодо конкретних питань. Індивідуальні акти використовуються з метою реалізації нормативних актів і адресуються конкретним учасникам правових відносин у сфері виконавчої влади (наприклад, наказ ректора університету про призначення на посаду).

Змішані — це акти які одночасно складаються з правових норм і конкретних рішень. Ці акти знаходять своє застосування, наприклад, в урядових постановах, за допомогою яких формуються обов’язкові правила поведінки і одночасно передбачається застосування адміністративних стягнень до порушників.

За дією в просторі акти управління поділяються на такі види: акти, що діють у межах певної території (області, міста, району тощо); акти, дія яких поширюється на певну сферу, галузь чи підгалузь; акти локального характеру, дія яких поширюється на частину певної території чи колективу.

За дією в часі акти управління розмежовуються на такі, що мають обмежений і необмежений терміни застосування. Якщо акт прийнятий на певний термін, то його дія припиняється в установлений нормою строк. Якщо такі терміни не визначені, то дія зазначених актів поширюється до прийняття нового акту з цих питань.

За характером компетенції органів, що видали акт, вони поділяються на: акти органів загального напряму (так, постанова Кабінету Міністрів або рішення місцевої державної адміністрації носять загальний характер); акти галузевого напряму (наприклад, наказ міністра економіки та з питань європейської інтеграції України); акти міжгалузевого напряму (наприклад, спільний наказ Міністерства економіки України та іншого міністерства чи відомства України з питань регулювання відносин у сфері економіки).

Форма актів управління залежить від повноважень суб’єкта, що їх приймає. З урахуванням цього вони поділяються на такі види: постанови і розпорядження, що приймаються Кабінетом Міністрів України; накази, положення, інструкції, правила, вказівки Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України та інших мініс­терств і відомств України з питань регулювання економіки; рішення
місцевих державних адміністрацій; накази керівників структурних під­розділів державних органів, підприємств, установ, організацій тощо.

Підготовка та прийняття актів управління здійснюється апаратом відповідного органу чи за дорученням його керівника нижчими органами.

Порядок опублікування та набуття законної сили правовими актами управління залежить від їх юридичної сили. Наприклад, згідно з Указом Президента України від 10.06.97 № 503/97 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набуття ними чинності» визначено, що нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України набувають чинності з моменту їх прийняття, якщо пізніший строк набуття ними чинності не передбачено в цих актах. Акти Кабінету Міністрів України, які визначають права і обов’язки громадян, набувають чинності не раніше дня їх опублікування в офіційних друкованих виданнях. При цьому зазначені документи не пізніше ніж у 15-денний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях («Офіційний вісник України», «Відомості Верховної Ради України», «Урядовий кур’єр»). Крім того, в окремих випадках вони можуть бути офіційно оприлюднені через телебачення і радіо. Нормативно-правові акти управління, опубліковані в інших друкованих виданнях, мають інформаційний характер і не можуть бути використані для офіційного застосування.

Офіційне оприлюднення нормативно-правових актів здійснюється після включення їх до Єдиного державного реєстру нормативних актів і присвоєння їм реєстраційного коду.

Дія правового акта управління в сфері виконавчої влади припиняється за таких підстав: у разі його відміни; по закінченні строку, на який його було видано; у разі досягнення мети, поставленої перед актом; при зникненні адресата акта (ліквідації юридичної особи, смерті носія прав та обов’язків).

 

2.Сутність процедури правотворчості органів публічного адміністрування

 

Відповідно до наділених законами та іншими нормативними актами повноважень публічна адміністрація з питань, віднесених до ЇЇ компетенції, встановлює правила поведінки, заборони, обмеження на вчинення певних дій, регулюють діяльність підприємств усіх видів власності, реєструють громадські об'єднання та їх статути, виконують вимоги законодавства шляхом розпорядчих, контрольних, наглядових повноважень. Таким чином, правові форми завжди пов'язані із здійсненням публічною адміністрацією владних повноважень правовстановлюючого, правозастосовчого, регулятивного та правоохоронного характеру.

Зупинимося на змісті перелічених вище форм.

1. Встановлення норм права ( видання нормативно-правових актів, адміністративна правотворчість).

Ця форма пов'язана зі створенням правових норм, розробкою, обговоренням і прийняттям правових актів. У рамках правотворчої форми публічного адміністрування реалізується функція адміністративного правотворчості. Дана форма діяльності публічної адміністрації відрізняється достатньою складністю, оскільки вимагає тривалої процедури: розробки проекту адміністративного акта, обговорення, прийняття, опублікування та державної реєстрації. Вона характеризується також наявністю в системі публічного управління безлічі правотворчих процедур, які використовуються самими органами для адміністративної правотворчості, конкретизують і уточнюють завдання і функції публічного адміністрування, встановлені у законах. При цьому правотворча діяльність публічної адміністрації завжди повинна бути заснована на положеннях законів та інших нормативних правових актів вищої юридичної сили

Таким чином, встановлення норм права як форма публічного адміністрування - це зовнішній прояв діяльності публічної адміністрації, що полягає у формуванні правових норм, їх зміні, скасуванні, заміні, тобто підготовці і виданні правових адміністративних актів, що тягнуть за собою виникнення, зміну та припинення адміністративно-правових відносин.

Основним призначенням цієї форми публічного адміністрування є виконання положень Конституції України, законів, а також інших нормативно-правових актів, для реалізації яких потрібні додаткові положення нормативного характеру.

Видання нормативних актів є особливою формою діяльності публічної адміністрації, яка передбачає дії щодо встановлення певних правил у сфері публічного адміністрування. Ця форма діяльності пов'язана з офіційним закріпленням норм права шляхом формування приписів, їх зміни, доповнення та скасування. Вона спрямована на створення та вдосконалення єдиної, внутрішньо узгодженої системи норм, що регулюють суспільні відносини в сфері публічного адміністрування.

Соціальним призначенням видання правових актів є встановлення еталонів і стандартів поведінки, що відповідають публічним інтересам. Це особливий різновид діяльності, якій властиві такі ознаки:

- вона здійснюється уповноваженими суб'єктами публічної адміністрації в процесі нормотворення; її результатом є прийняття нормативно-правового акта;

- має організуючий характер та мету;

- охороняється та гарантується державою.

При цьому видання нормативних актів публічного адміністрування може мати основний та похідний характер. Основний характер проявляється у виданні правових актів вищого рівня (наприклад законів), що визначають основні положення та загальні засади діяльності публічної адміністрації по виконанню адміністративних зобов'язань. Похідний - проявляється в тому, що загальні норми та правила поведінки, сформульовані в законах, інших нормативних актах, не в змозі охопити всі аспекти життя суспільства, відрегулювати суспільні відносини в усіх подробицях. Тому виникає необхідність у конкретизації та деталізації норм.

Загалом, нормативний акт - це акт правотворчості, що виходить від компетентного суб'єкта публічної адміністрації та містить норми права. Нормативний акт діє безперервно, призначений для регулювання невизначеного числа одноманітних і повторюваних адміністративно-правових відносин і обов'язковий для виконання невизначеним колом осіб. Цим нормативний акт відрізняється від індивідуальних актів, які застосовують норму адміністративного права в конкретній ситуації до конкретної особи, та актів тлумачення, що роз'яснюють існуючі норми права.

Конституція та чинне законодавство України є правовою основою для видання нормативно-правових актів. Так, основною Тюрмою діяльності Верховної Ради України є прийняття законів (п. З ст. 85 Конституції України). Пункт 31 ч. З ст. 106 Конституції передбачає, що Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які с обов'язковими до виконання на території України. Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання (ст. 117). Органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень (ст. 143) приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (ст. 144).

Таким чином, нормотворча діяльність публічної адміністрації може бути безпосередньою (встановлення норм права, яке здійснюють органи законодавчої влади) та опосередкованою, яка відзначається підзаконністю її нормативних актів, що видаються на основі й на виконання законів.

2. Застосування норм права (видання ненормативних (індивідуальних) актів, видання актів застосування норм права, адміністративне розпорядництво) - основна форма публічного адміністрування.

Правозастосовча форма діяльності публічної адміністрації пов'язана з виконанням законодавчих та інших нормативних правових актів з метою застосування норми права до конкретних життєвих обставин, тобто в рамках цієї форми відбувається розгляд і вирішення індивідуальних справ.

Ця форма діяльності включає:

- встановлення фактичних обставин справи;

- пошук спеціальної правової норми для застосування в конкретній ситуації і конкретному випадку, виявлення юридичної значимості та масштабу дій цієї правової норми, з'ясування її змісту, тлумачення норми права;

- прийняття рішення у справі, видання індивідуального акта публічного адміністрування;

- виконання правового акта та здійснення контролю за його виконанням.

Юридичні акти індивідуального характеру містять точно визначені і персоніфіковані юридично владні приписи. Вони також відіграють роль юридичних фактів, з якими пов'язується виникнення, зміна, припинення адміністративно-правових відносин.

Видання Індивідуальних (ненормативних, адміністративних) актів є близьким до нормативних, але не тотожне йому. Акт застосування норм адміністративного права має свої ознаки:

- він має індивідуальний характер. Індивідуальність виявляється, по-перше, в тому, що він розв'язує цілком визначене й конкретне питання; по-друге, в ньому вказується конкретний адресат, який має додержуватися закріпленого в акті припису;

- акт застосування адміністративно-правової норми має юридичну природу. Він має владний характер і є обов'язковим для всіх, кому адресований. Виконання акта гарантується, а за необхідності забезпечується, примусовою силою держави;

- такі акти завжди видаються в односторонньому порядку. Вони виходять від компетентного органу (посадової особи) публічної адміністрації - суб'єкта застосування норм адміністративного права. Ця обставина залишається в силі й у разі якщо акт виступає результатом погодження волі усіх учасників правовідносин. Наприклад, акти про призначення пенсії, надання відпустки, матеріальної допомоги;

- акт застосування норм адміністративного права спричиняє виникнення, зміну, припинення адміністративних правовідносин, тобто є юридичним фактом. Водночас він виконує й регулятивні функції. Норми адміністративного права регулюють абстрактні управлінські відносини. Ця абстрактність нормативних приписів не дозволяє використовувати їх для безпосереднього впливу. З цією метою використовуються акти застосування норм права, що стають самостійним засобом публічного адміністрування соціальних процесів.

За своєю сутністю індивідуальний акт застосування норм адміністративного права - це оформлене у вигляді індивідуального владного припису рішення суб'єкта публічної адміністрації з приводу оцінки конкретної життєвої обставини з точки зору чинних нормативних приписів. Прикладами таких актів є адміністративні послуги, накази про призначення на посаду, звільнення з посади, надання відпустки, зарахування до резерву на висунення, постанови у справах про адміністративні правопорушення, рішення у скаргах громадян тощо.

Отже, акт застосування норм адміністративного права - це індивідуальний юридичний акт, що вирішує конкретну справу, персонально визначає поведінку адресата, має владний характер, видається уповноваженим суб'єктом публічної адміністрації в установленому порядку відповідно до його компетенції.

Видання нормативних та індивідуальних актів - це основні правові форми діяльності публічної адміністрації.