Судебный надзор за законностью деятельности государственной администрации

Вопрос о необходимости, преимуществах судебного контроля за государственной администрацией — один из важнейших в административном праве. Выше уже рассматривался его важнейший аспект — право граждан на судебную защиту (административная юстиция). Но это только одна из форм судебного надзора[167]. Существуют и другие:

• рассмотрение жалоб организаций;

• рассмотрение требований и протестов органов государственной власти о признании незаконными актов государственной администрации;

• проверка судами (судьями) при рассмотрении уголовных, гражданских, административных дел законности административных актов, имеющих значение для разрешения дел;

• проверка судами при рассмотрении уголовных дел качества предварительного расследования;

• рассмотрение дел о преступлениях работников исполнительной власти;

• санкционирование судьями недобровольного психиатрического лечения, ряда оперативно-розыскных мероприятий (нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, неприкосновенности жилища) и процессуальных действий.

С точки зрения порядка обращения в суд можно различать:

• исключительно судебный (вопрос о законности решается только судом);

• альтернативный (с жалобой, протестом, требованием можно обратиться в вышестоящий государственный орган или в суд);

• последовательный или ступенчатый (вначале заинтересованный субъект вправе обратиться в вышестоящий исполнительный орган, иногда вплоть до центрального, а при несогласии с его решением вправе обратиться в суд);

• исключительно административный (дело не подведомственно суду). Например, о поощрении и реализации иных дискреционных полномочий.

Судебный надзор за исполнительной властью может осуществляться по жалобам (искам) граждан и организаций, по требованиям государственных органов, по протестам прокуроров, а также по инициативе самих судов. Он может быть прямым или косвенным.

Прямым считается надзор, когда суд рассматривает гражданское дело по жалобе (требованию, протесту) о незаконности правоприменительного акта в соответствии с нормами ГПК РСФСР, АПК РФ, о конституционной юстиции. По существу, это дела о законности властных действий, выяснение этого — главная цель правосудия, и решение суда посвящается оценке законности правового акта.

А косвенный надзор осуществляется при рассмотрении иных гражданских дел, а также всех уголовных и административных дел. В этих случаях вопрос о законности встает, если это влияет на решение главного вопроса, связанного с рассматриваемым судом делом (о наличии преступления, виновности подсудимого, взыскании ущерба и т. д.), и он рассматривается попутно. Специального решения о законности акта исполнительной власти суд (судья) не принимает. Установив несоответствие административного акта юридическим нормам, суд (судья) либо выносит частное определение (ст. 321 УПК РСФСР, 225 ГПК РСФСР), либо возвращает дело на доследование, либо кладет этот факт в основу принимаемого приговора (решения, постановления).

Так, например, Калиев был осужден по ст. 246 УК РСФСР за самовольное оставление воинской части. Рассматривая это дело в порядке надзора, Верховный Суд СССР установил, что Калиев прослужил два года и подлежал увольнению в запас до 1 января 1990 г. Командование части незаконно задержало его увольнение в запас, и 22 февраля 1990 г. Калиев уехал домой. Суд сделал вывод, что, поскольку действия военной администрации были незаконными, действия Калиева не могут быть признаны самовольными, в них нет состава преступления. Уголовное дело было прекращено.

Ростовским областным судом 8 апреля 1997 г. Заря-Лада И. оправдан в совершении преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 318 УК РФ (применение насилия в отношении представителя власти), за отсутствием в его деянии состава преступления.

Государственный обвинитель в кассационном протесте поставил вопрос об отмене приговора, полагая, что оправдательный приговор противоречит фактическим обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам.

Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации 8 апреля 1997 г. кассационный протест оставила без удовлетворения, а оправдательный приговор — без изменения, указав следующее:

В суде было установлено, что 20 ноября 1996 г. Заря-Лада И., его жена, брат и мать в легкой степени алкогольного опьянения ожидали электропоезд на железнодорожной станции «Ростов». В это время к ним подошли работники милиции и потребовали у Заря-Лады И. и его жены документы. Поскольку документов не оказалось, работники милиции Кочетков и Креповой предложили супругам пройти с ними в дежурную часть линейного отделения милиции. Заря-Лада И., его мать, жена и брат стали просить работников милиции отпустить их на электропоезд, однако Кочетков и Кроповой повели Заря-Ладу И. в милицию. Тогда Заря-Лада О. потребовал отпустить брата. Кочетков снял с пояса дубинку и замахнулся на него.

В это время Заря-Лада И. бросился на спину Кочеткова, повалил его на землю и удерживал до тех пор, пока ему (Заря-Ладе И.) не надели на руки наручники.

Как видно из материалов дела, Заря-Лада И., хотя и находился в легкой степени алкогольного опьянения, однако ни он, ни кто-либо из его родственников правонарушений не совершал, что подтвердил в суде потерпевший Кочетков.

Работники милиции в нарушение положений ст. 11 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. «О милиции», в которой дан исчерпывающий перечень оснований для проверки документов, потребовали и от Заря-Лады И., и его родственников предъявить удостоверение личности, а затем пройти с ними в отдел внутренних дел.

Потерпевший Кочетков подтвердил, что Заря-Лада И. повалил его только после того, как он замахнулся на Заря-Ладу О. резиновой дубинкой.

Никто из допрошенных в суде не утверждал, что Заря-Лада И. нецензурно оскорблял работников милиции.

Ответственность же за применение насилия в отношении представителя власти наступает тогда, когда насилие является противодействием законной деятельности представителя власти, в том числе и работника милиции по охране общественного порядка.

Таким образом, в действиях Заря-Лады И. не усматривается противодействия законной деятельности представителей власти — работников милиции, в связи с чем оснований для отмены оправдательного приговора не имеется.[168]

Надзор за законностью административной деятельности осуществляют все имеющиеся в России суды: общие, военные, арбитражные и конституционные (уставные).

В арбитражных судах созданы специальные коллегии, рассматривающие споры организаций и предпринимателей с властными структурами.

Одним из главных направлений деятельности Конституционного Суда Российской Федерации является защита прав граждан и юридических лиц. Он рассмотрел ряд индивидуальных жалоб граждан и признал неконституционной правоприменительную практику относительно: увольнений граждан с работы по возрасту; установления ограниченного срока обжалования незаконных увольнений с работы, считая его ограничением права на судебную и иную защиту; выселение из незаконно занятых жилых помещений с санкции прокурора без права судебного обжалования такой санкции и др.

Как влияют суды своими актами на законность деятельности государственной администрации?

Во-первых, предупреждают нарушения, санкционируя определенные действия,.вынося частные определения.

Во-вторых, восстанавливают нарушенные права граждан, организаций, государственных служащих.

В-третьих, взыскивают причиненный имущественный и моральный ущерб.

В-четвертых, признают нормативные акты государственной администрации незаконными, неконституционными, не действующими.

В-пятых, привлекают нарушителей законности к дисциплинарной, материальной, гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности.

Право на судебную жалобу (иск) теоретически всегда существует, но реально им пользуются далеко не все. Для его реализации мало знать, что есть такое право, нужно знать, как его можно осуществить, иметь определенные финансовые средства и время, не испытывать опасений по поводу возможной неблагоприятной реакции администрации. Если к тому же учесть, что суды рассматривают дела, мягко выражаясь, не очень быстро, что истцу приходится тратить много времени, а исполнение решений судов организовано не лучшим образом, то становится более понятным, почему граждане, организации в нашей стране скупо используют право на судебную защиту от незаконных действий исполнительной власти. И это позволяет более трезво оценить возможности судебной защиты прав граждан, роль судов в обеспечении законности.

О недостатках в деятельности судов и путях их устранения Председатель Верховного Суда Российской Федерации В. М. Лебедев писал: «Наверное, проблема номер один — волокита. Мы не в состоянии обеспечить сегодня быструю защиту прав граждан. Законодательные акты, принятые в последние годы, существенно расширили права и возможности судов. У нас появились прекрасные перспективы. Однако настоящее довольно мрачно. Причина очевидна — катастрофическая нехватка кадров.

Сегодня во всех судах больше двух тысяч вакансий — и это при том, что численность судейского корпуса в стране (15 тысяч человек) — одна из самых низких в мире.

Институт мировых судей, введение которого предусматривается проектом закона о судебной системе, кардинально изменил бы ситуацию, вдвое увеличил судебный корпус»[169].

Создание Судебного департамента при Верховном Суде, принятие законов «Об исполнительном производстве», «О мировых судьях» и их последующая реализация помогут в какой-то степени преодолеть волокиту в судебной деятельности, улучшить исполнение актов правосудия. А это в свою очередь усилит влияние правосудия на обеспечение законности в деятельности государственной администрации.