Развитие науки административного права в России

Эта наука сравнительно молодая. В ее развитии на территории России можно выделить три этапа: имперский (дореволюционный), советский (постреволюционный) и российский (современный).

Хотя первые публикации по вопросам деятельности государственной администрации появились в России во второй половине XVIII в., только через сто лет, в конце XIX, а особенно в начале XX в. сформировалась специальная отрасль правовой науки. Называлась она в то время полицейским правом. Большое внимание российские полицеисты уделяли организации государственной администрации в условиях монархии, охране общественного порядка («полицейской» деятельности). В последние предреволюционные годы ученые много внимания уделяли реализации и защите прав подданных Российской империи. Работы И. Андриевского, И. Белявского, В. Гессена, В. Дюрижинского, А. Елистратова, В. Лешкова, И. Тарасова были широко известны в России, в них немало полезного найдет и современный читатель.

После революции 1917 г. науку административного права дважды (в 1918—1921, 1929—1938 гг.) «закрывали» — прекращали исследования и преподавание. Она была первой из наук, подвергшихся большевистским репрессиям. Потом ее судьбу разделили генетика, кибернетика, социология. Общее, что характерно для репрессированных отраслей знаний — они основывались на достижениях ученых западных стран, не соответствовали взглядам руководства КПСС.

В первые годы советской власти появились работы А. И. Елистратова, И. Н. Ананова, М. Д. Загряцкова, В. Л. Ковалевского и ряда других административистов, которые пытались объяснить советскую действительность с позиций административно-правовой доктрины.

Репрессии и война задержали развитие советской науки административного права. Но в конце первой половины XX в. начался быстрый рост административно-правовых исследований и публикаций. Работы И. И. Евтихиева, С. С. Студеникина, Г. И. Петрова, Ц. А. Ямпольской и других советских административистов второго поколения заложили основы науки советского административного права.

В 60—80-х гг. вопросы сущности, предмета административного права, административно-правовых норм и отношений плодотворно разрабатывали Ю. М. Козлов, А. П. Коренев, В. А. Юсупов, И. И. Веремеенко и другие представители третьего поколения советских административистов.

Проблемам государственного управления, органов и актов управления посвятили свои труды Б. М. Лазарев, Р. Ф. Васильев, В. Г. Вишняков, В. С. Пронина, М. И. Пискотин, Ю. А. Тихомиров, А. П. Алехин, И. Л. Бачилло, Б. В. Дрейшев, А. Ф. Ноздрачева и др.

Многие аспекты государственной службы подробно рассмотрены в работах В. М. Манохина, Ю. В. Розенбаума. Монографии

A. Е. Лунева, В. И. Ремнева, Е. В. Додана, О. М. Якубы, А. П. Шергина стали первыми в ряду работ по административной ответственности, обеспечению законности в деятельности аппарата государственного управления, административной деликтологии. Большой вклад в развитие теории административного процесса внесли Н. Г. Салищева,

B. Д. Сорокин, И. А. Галаган, В. А. Лория.

Явный недостаток в исследовании административно-правового статуса граждан в какой-то мере был устранен после опубликования трудов В. И. Новоселова и Н. Ю. Хаманевой.

Очень полезными для науки административного права стали работы М. И. Еропкина, Г. А. Дороховой, В. Ф. Воловича, Н. М. Конина, М. С. Студенкиной, Ю. П. Соловья, И. М. Чемакина и других административистов, в которых рассматриваются вопросы государственного управления отдельными сферами общественной жизни.

Итоги развития советской науки административного права в определенной степени были подведены в опубликованном в конце 70-х —• начале 80-х гг. шеститомнике «Советское административное право».

Советский этап развития науки административного права нельзя оценить однозначно. С одной стороны, она была проводником марксистско-ленинской идеологии, коммунистических догм. В ней обосновывались идеи руководящей роли коммунистической партии, необходимости всестороннего государственного руководства всеми сферами общественной жизни, приоритета общественного над личным.

С другой стороны, усилиями целой плеяды советских административистов были разработаны многие аспекты организации и функционирования аппарата государственного управления (государственной администрации), механизма административно-правового регулирования. Были заложены основы теории административного процесса, административных актов, административной юстиции. А научные положения об административном принуждении, административной ответственности оправдали себя в практике правотворчества и правоприменения и вполне соответствуют современной юридической науке.

Начало третьему этапу развития науки административного права положили политические и экономические реформы в России 1990— 1993 гг. Распад СССР, крах КПСС, принятие новой Конституции, развитие в России федерализма, частной собственности, признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, реализация учения о разделении властей и др. потребовали внесения существенных коррективов в науку о государственной администрации. В 90-х гг. возросла роль закона в регулировании административно-правовых отношений. Законы о государственной службе изменили старые положения о ней. Роль государственной администрации, административного права значительно изменилась в связи с появлением частных организаций, уменьшением вмешательства государственных органов в деятельность государственных предприятий, учреждений, возникновением муниципальных образований, муниципальной собственности, муниципальных организаций.

На третьем этапе развития наука административного права пока делает первые шаги. Число опубликованных монографий немного больше десяти. Среди них можно назвать книги «Исполнительная власть в Российской Федерации (проблемы развития)», подготовленную коллективом авторов, «Служебное право» Ю. Н. Старилова, «Служба и служащие в Российской Федерации» В. М. Манохина, «Феноменология административного права» К. С. Вельского. В книгах, статьях, учебниках, диссертациях разрабатываются новые проблемы (средств административно-правового регулирования, административно-правовых режимов и др.). Одновременно делаются попытки по-новому решить старые вопросы о предмете административного права, государственной службе, государственном регулировании экономики, защите прав граждан от неправильных действий государственной администрации.

Новые реалии обязывают ученых рассматривать соотношение понятий «государственное управление» и «административная (исполнительная) власть», разные аспекты взаимоотношений Президента с органами исполнительной власти, федеральных исполнительных органов с органами субъектов Федерации, государственной администрации с муниципальной. После принятия законов Российской Федерации «О государственной тайне», «Об оперативно-розыскной деятельности», «О беженцах», «О статусе военнослужащих» административисты просто не вправе проходить мимо этих и многих других аспектов административного права.

В ближайшие годы, в начале нового тысячелетия можно ожидать бурного развития административно-правовой теории. На чем основан этот оптимизм? Во-первых, в XIX и XX вв. создан значительный задел в теории административного права, который можно плодотворно использовать.

Во-вторых, активизировались отношения с зарубежными адми-нистративистами, достижения которых могут быть использованы в исследованиях российских административно-правовых реалий.

В-третьих, представители наук общей теории права, конституционного, гражданского и других отраслей юридической науки разработали многие важные для административно-правовой теории вопросы.

В-четвертых, в новейшем законодательстве закреплены многие важные для науки положения (понятия государственной службы, государственной безопасности и др.), резко сократилось количество неопубликованных актов, увеличилась роль законов.

В-пятых, исследователи могут использовать новые технические возможности для сбора и обработки информации (компьютер, Интернет и др.).

В-шестых, деятельность государственной администрации стала более открытой: в средствах массовой информации, на пресс-конференциях и иными способами распространяются статистические данные и иные сведения о деятельности государственной администрации.

§ 3. Административное право как учебная дисциплина

Слова «административное право» могут означать и название соответствующей отрасли права, и название отрасли юридической науки. Но это словосочетание имеет и третий смысл: так называется специальная юридическая учебная дисциплина.

Этот учебный курс признан обязательным предметом для всех высших и средних юридических учебных заведений. Он содержит систематизированную, отвечающую требованиям методики преподавания систему необходимых для получения юридического образования знаний о государственной администрации. Очевидно, что без знания принципов и норм, регулирующих внутриаппаратные отношения и отношения государственной администрации с гражданами, муниципальными, частными и государственными организациями, юридическое образование будет неполным.

К сожалению, учебный план предусматривает явно недостаточное количество часов для преподавания этой учебной дисциплины. Такая недооценка административного права как отрасли права ведет к беглому изложению в курсе многих важнейших вопросов. Более того, в результате не хватает времени, чтобы в учебном курсе рассмотреть вопросы лицензирования, таможенного дела, призыва на военную службу, раскрыть хотя бы самые важные составы административных проступков, систему мер борьбы с нарушителями налогового законодательства, правил дорожного движения и многие другие важные аспекты правовой деятельности.

Недостаточность количества часов, отводимых для изучения курса административного права, станет более очевидной, если учитывать роль административного права как базовой, фундаментальной отрасли, науки, учебной дисциплины. Именно она содержит многие основные понятия публичного права: «ведомство», «исполнительный орган государственной власти», «служащий», «административный акт», «административная ответственность», «административный надзор», «административный режим», «административная опека» и др. Можно говорить о том, что административное право имеет своего рода «материнскую роль» для всех курсов публичного права.

Известно, что концепция высшего юридического образования ориентирует на подготовку высококвалифицированных, широко образованных специалистов, способных к активному творческому участию в государственно-правовой жизни, обладающих политической и правовой культурой. В условиях, когда на преподавание административного права отводится в два, а в ряде вузов — в четыре раза меньше часов, семестров, чем на изучение гражданского и даже уголовного права, будущий юрист не получает необходимой всесторонней юридической подготовки. А за последние годы резко возрос спрос на специалистов, умеющих готовить проекты нормативных актов, оказывать юридическую помощь в решении вопросов приватизации, лицензирования, в защите прав водителей автотранспортных средств, налогоплательщиков, участников таможенного дела.

Следует отличать науку административного права от соответствующей учебной дисциплины.

Во-первых, учебная дисциплина базируется на соответствующей науке. Содержание курса во многом зависит от того, каковы достижения науки, насколько полно административно-правовые нормы и отношения исследованы учеными. Научные исследования могут быть не систематизированными, в науке возможны пробелы, неисследованность определенных правовых явлений. А курс должен быть полным, беспробельным. Поэтому в последние годы, когда не все административно-правовые новеллы привлекли внимание ученых, авторам учебников (кстати, ведущим ученым) приходится пополнять «копилку знаний» об административно-правовых феноменах или просто комментировать новые нормы, акты.

Во-вторых, результаты научных исследований содержатся в диссертациях, монографиях, статьях, докладах, а содержание курса административного права раскрывается в учебниках, учебных пособиях, программах, лекциях.

В-третьих, не все результаты научных исследований востребуются учебной дисциплиной. В ней должны содержаться только наиболее значимые для студентов, учащихся положения. Так, огромное количество научных работ посвящено деятельности органов внутренних дел, а в учебниках о них рассказывается лишь на небольшом числе страниц. Написано много содержательных монографий, статей по вопросам государственной службы, но лишь малая толика их содержания может быть востребована в учебной литературе.

В-четвертых, различны цели науки и учебной дисциплины. Цель науки — систематизация, приращение знаний, критический анализ системы правовых норм, реальных общественных отношений с использованием разнообразных методов исследований. А учебная дисциплина призвана довести до студентов, учащихся, слушателей при помощи методик преподавания, как правило, уже добытые наукой, проверенные на практике сведения, выводы, рекомендации.

В-пятых, содержание учебной дисциплины в гражданских учебных заведениях зависит от режима секретности. Так, до 90-х гг. нормы о государственной тайне, оперативно-розыскной деятельности, как правило, были секретными. Поэтому соответствующие вопросы в курсах административного права на юридических факультетах университетов, в юридических институтах, техникумах не рассматривались.

В-шестых, учебная дисциплина более субъективна, чем наука. Содержание научных исследований детерминировано существующими административно-правовыми актами, нормами, отношениями. А содержание курса во многом зависит от пристрастий, опыта, системы научных взглядов составителей учебных планов и учебных программ, преподавателей, ведущих учебные занятия, от авторов учебников.

Кстати, начиная с 1995 г. издан ряд учебников по административному праву. Среди них нет похожих, они различны по содержанию, объему, научному уровню. В целом такое разнообразие сейчас положительно. Оно — проявление одного из важнейших постулатов современных российских реформ — плюрализма. Студенты, аспиранты, преподаватели могут выбирать учебник, который они считают сейчас более подходящим для них, пользоваться разными, сравнивая подходы разных авторов к одним и тем же вопросам, круг освещаемых тем, структуру, содержание и даже качество изложения материала курса. А сравнение всегда будит мысль, способствует развитию творчества, самостоятельности мышления.