Система исполнительных органов государственной власти

Система органов государственной администрации схематично может быть представлена путем последовательного использования разных критериев их группировки. В ней можно выделить два уровня: федеральный и субъектов Федерации.

I. Федеральные государственные органы исполнительной власти.

1. Общефедеральные (центральные) органы:

а) орган общей компетенции — Правительство России;

б) центральные федеральные органы специальной компетенции.

2. Территориальные федеральные органы специальной компетенции:

а) межрегиональные (командование военного округа, например);

б) региональные (областные военкоматы, налоговые инспекции и др.);

в) местные (районные военкоматы, налоговые инспекции и др.).

II. Государственные органы исполнительной власти субъектов Федерации.

1. Центральные (республиканские, краевые, областные, окружные, городов федерального значения) органы:

а) общей компетенции — глава исполнительной власти (президент, губернатор, мэр, глава администрации, глава республики), Правительство субъекта Федерации[47];

б) республиканские, краевые, областные, окружные, городов федерального значения, органы специальной компетенции.

2. Территориальные органы исполнительной власти субъектов Федерации:

а) общей компетенции;

б) специальной компетенции.

3. Местные органы.

Правительство России

В 1704 г. Петр I образовал Кабинет его императорского величества. После его смерти Екатерина I переименовала его в Кабинет ее императорского величества. В последующие годы этот орган назывался и Кабинетом Министров, и Комитетом Министров, но не менялась его суть — он был совещательной коллегией при императоре.

И только через 200 лет, в 1906 г., Николай II преобразовал эту коллегию в первое российское правительство — Совет Министров, самостоятельный орган государственной власти.

Каковы признаки правительства?

1. Его создание, компетенция предусмотрены конституцией страны и (или) специальным законом.

2. Оно возглавляет систему государственной администрации. 3 Оно является органом общей компетенции.

4. Оно вправе действовать, издавать акты от своего имени.

5. Это орган коллегиальный.

6. Работой правительства руководит глава государства (монарх, президент) или парламент.

Правовое положение российского Правительства сейчас регулируется Конституцией, принятым в 1997 г. Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», другими законами, а также указами Президента России.

В соответствии с Конституцией Правительство — коллегиальный, центральный, федеральный орган исполнительной власти общей компетенции, подчиненный Президенту. Оно состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. Председатель назначается Президентом с согласия Государственной Думы, которая должна в течение недели рассмотреть предложение о кандидатуре.

По представлению председателя Правительства Президент назначает других членов Правительства. А министров обороны, внутренних дел, иностранных дел Президент назначает, не согласовывая их кандидатуры с Государственной Думой.

Конституция не устанавливает численный состав Правительства. Фактически это делает Президент, который решает вопросы о количестве заместителей председателя, создании и ликвидации федеральных министерств.

Правительство само определяет, кто может быть его постоянным членом с правом совещательного голоса. Постановлением от 8 июня 1999 г. такое право предоставлено Председателю Центробанка, президенту Российской Академии наук, руководителям межрегиональных ассоциаций глав субъектов в РФ.

Правительство в России функционирует непрерывно более 90 лет, хотя его конституционный статус, численность, личный состав неоднократно менялись. И когда в Конституции, правовых актах, в литературе говорится о его отставке, сложении полномочий, разгоне, речь идет о прекращении работы данного личного состава коллегиального органа, возглавляющего исполнительную власть страны.

Конституция не устанавливает срока функционирования Правительства России, но закрепляет две формы прекращения его деятельности — сложение полномочий и отставку.

После избрания Президента Правительство слагает свои полномочия, но по его поручению продолжает действовать, пока не будет создано новое.

Конституция предусматривает возможность отставки Правительства. Во всех случаях оно коллективно уходит в отставку только после принятия Президентом соответствующего указа. Очевидно, что Президент также вправе по собственной инициативе или по личному заявлению члена Правительства отправить его в отставку или просто освободить от должности.

К сожалению, действующее законодательство недостаточно регулирует процедуру отставки Правительства. Представляется, что федеральным законом следует обязать Президента своевременно информировать обе палаты Федерального Собрания о предполагаемой отставке и мотивировать свое решение.

В ст. 3 Закона о Правительстве сформулированы основные принципы деятельности Правительства: верховенство закона, народовластие, федерализм, разделение властей, ответственность, гласность, обеспечение прав и свобод человека. Нетрудно заметить, что речь идет об общих принципах деятельности исполнительной власти:

• законности (обеспечение прав и свобод человека, верховенство закона);

• демократизме (народовластие, гласность, разделение властей, ответственность);

• федерализме.

К сожалению, в законе не назван принцип целесообразности, эффективности деятельности. Но фактически он признается всеми. Если любой орган государственной власти есть инструмент, средство достижения общественно полезных целей, то Правительство — это главный инструмент исполнения конституционных норм, реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства. Как центральный федеральный орган исполнительной власти общей компетенции, оно наделено широкими полномочиями во всех областях жизни страны. На него возложена ответственность за обеспечение прав и свобод граждан, состояние экономики, реализацию социальной политики, обеспечение безопасности граждан, общества, государства, состояние международных связей России..

I. Правительство разрабатывает проекты важнейших программ экономического развития, активно влияет на экономические процессы, способствует укреплению денежной и кредитной систем, проводит единую политику цен, создает условия для свободного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм собственности, организует рациональное использование природных ресурсов, осуществляет управление федеральной собственностью. Оно разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его выполнение.

II. Правительство подготавливает программы социального развития, обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Наряду с общесоциальными, Правительство решает конкретные вопросы поддержки социально наименее защищенных групп населения, а также безработных, вынужденных переселенцев, беженцев, «чернобыльцев» и других жертв экстремальных ситуаций.

III. Важное направление деятельности Правительства — осуществление мер по обеспечению прав и свобод граждан, укреплению режима законности, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Правительство обязано обеспечить оборону страны, ее государственную безопасность. На него возложены руководство связями России с иностранными государствами и международными организациями, обеспечение внешнеэкономической деятельности, научно-технического и культурного сотрудничества.

Сравнивая тексты ст. 114 Конституции России, регламентирующей полномочия Правительства, и ст. 71, 72, определяющих исключительную и совместную федеральную компетенцию, нетрудно убедиться, что на Правительство возлагается ответственность за реализацию тех задач, которые Конституцией отнесены к предметам ведения Федерации. Так, в соответствии со ст. 71 Федерация, а значит, и ее Правительство, защищает права и свободы человека и гражданина, управляет федеральной собственностью, осуществляет финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, руководит федеральными энергетическими системами, связью и транспортом, космической деятельностью, оборонным производством, метеорологической службой, стандартизацией, геодезией и картографией, государственным статистическим и бухгалтерским учетом и т. д. В соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации, Таможенным кодексом, федеральными законами Правительство устанавливает размеры ввозных и вывозных таможенных пошлин, правила бухгалтерского учета, стандарты, нормы и правила вещевого обеспечения военнослужащих, работников МВД и многие другие федеральные правила, тарифы.

Большую работу Правительство России осуществляет по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации, названным в ст. 72 Конституции РФ. Это вопросы владения и пользования землей, недрами, водными и другими ресурсами, охраны окружающей среды, памятников истории и культуры, воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты, включая социальное обеспечение.

Порученные задачи Правительство выполняет непосредственно или действует через подведомственные ему органы. Правительству подчинены центральные федеральные органы исполнительной власти специальной компетенции[48]. Оно направляет их работу, дает им поручения, устанавливает предельную численность работников центральных аппаратов и размеры ассигнований на их содержание. Председатель Правительства вносит Президенту предложения о назначении руководителей центральных федеральных органов исполнительной власти, а Правительство назначает их заместителей. Кроме того, оно принимает положение о каждом центральном федеральном органе исполнительной власти[49], утверждает его структуру, состав коллегии.

Правительство осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, оно может отменить принятые ими акты. Оно вправе создавать комиссии, комитеты, центры и иные, непосредственно подчиненные ему органы и назначать их руководителей.

В своей многогранной повседневной деятельности Правительство опирается не только на центральные федеральные органы, но и на органы исполнительной власти субъектов Федерации. К сожалению, законодательство, действующее в этой сфере, нельзя назвать полным и четким, и этот пробел должен быть устранен.

Пленарные заседания Правительства проводятся регулярно, не реже одного раза в месяц, заседание считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей членов Правительства. Решения принимаются большинством голосов. Руководит заседаниями Председатель Правительства, а в его отсутствие — один из его первых заместителей.

Для оперативного решения возникающих вопросов Правительство образует постоянно действующий орган - Президиум. В него входят: Председатель Правительства, его заместители, министры финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел, руководитель аппарата Правительства и другие лица.

Председатель организует работу Правительства: формирует Правительство, предлагает Президенту кандидатуры на должности своих заместителей и федеральных министерств, распределяет обязанности между своими заместителями, определяет основные направления деятельности Правительства, планирует его работу, созывает и руководит заседаниями Правительства и его Президиума, ставит перед Президентом вопросы об освобождении отдельных членов Правительства от должности. Председатель может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству.

Правительство, а также его Президиум, принимают постановления. Председатель Правительства в неотложных случаях издает от его имени распоряжения. Нормативные акты Правительства вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их официального опубликования, если в них не предусмотрено иное. Постановления и распоряжения Правительства подлежат официальному опубликованию в Собрании законодательства Российской Федерации. Их вправе отменить Президент, если они противоречат законам.

Контрольно-подготовительную работу, хозяйственное обеспечение деятельности Правительства осуществляет его аппарат. Руководителя аппарата назначает Президент, и он по должности является членом Правительства.

В заключение необходимо отметить, что в руководстве исполнительной властью Президенту принадлежат самые важные полномочия. Правительство ему подчинено полностью: Президент его образует, определяет содержание его деятельности, может отправить в отставку, отменить его акты, воздействовать на его деятельность иными способами. Конституционные нормы не позволяют считать Президента главой законодательной и тем более судебной власти, хотя в отношении каждой из них глава государства обладает определенными полномочиями, но они не столь велики, как его полномочия по руководству исполнительной властью. Фактически и юридически Президент — глава исполнительной власти.