Особенности организации финансовой системы России в 19 веке

Императору Александру I от его предшественников досталось тяжелое финансовое наследство: общая сумма внутренних и в долгов плюс ассигнации равнялась приблизительно 408 млн цифра, равная сумме тогдашних государственных доходов за года. Нужны были исключительно благоприятные обстоятельства, а также знающие и честные люди для того, чтобы преодолеть имеющиеся финансовые затруднения.

С этой целью в 1802-1811 гг. была проведена реформа высших органов управления. Первоначально 8 сентября 1802 г. были созданы семь министерств (военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, просвещения) взамен старых петровских коллегий, позже их количество увеличилось до 12.

Согласно царскому Манифесту от 8 сентября, взамен коллегий были созданы министерства, в том числе и финансов, и первым его руководителем был назначен Алексей Иванович Васильев, имевший на тот момент большой опыт финансового администрирования.

С образованием Министерства финансов был установлен новый порядок составления росписи (бюджета) доходов и расходов на ближайший год. Содержание росписи считалась государственной тайной и скрывалось даже от Сената. Соответственно такому порядку бюджет до 1806 г. рассматривался в Комитете Министров в присутствии императора, потом - в негласном финансовом комитете, и только с 1810 г. рассмотрение его доверили Государственному совету.

Система налогов за 1801—1810 гг. совершенно не менялась: главную роль в структуре доходов играли окладные и питейные сборы, на которые приходилось до 60-70% всех доходов, на другие оставалось 30 - 40%. Не изменился за это время и общий характер смет расхода: около половины расходов приходилось на Военное и Морское министерства; на финансы и государственное хозяйство шло около 12%; на Высочайший Двор — около 10%; столько же на администрацию и суд, а также на погашение государственных долгов, но так как эти долги являлись результатом преимущественно военных затрат, военные расходы государства занимали 60% всей расходной сметы, в то время как на народное просвещение приходилось 1-2%.

В начале XIX в. излюбленным средством правительства для покрытия дефицитов были выпуски ассигнаций, которые оно долго не хотело признать государственным долгом. Отчеты об исполнении бюджетных росписей представлялись с большим запозданием: например, отчет за 1809 г. был представлен только в 1816 г., отчет за 1811 г. - в 1821 г. Такое состояние государственных финансов требовало коренных реформ, и их план был составлен Сперанским в 1810 г. Во исполнение плана Сперанского Манифест 2 февраля 1810 г. признал тяжелое финансовое положение страны и объявил ассигнации государственным долгом - обеспечением их должны служить все богатства страны, новый их выпуск прекращался, и деятельность ассигнационного банка ограничивалась только обменом ветхих ассигнаций на новые. С другой стороны, манифест обещал сокращение расходов в 1810 г. на 20 млн руб., с тем чтобы сокращение затем продолжалось в течение всего года, если к этому представится возможность. Но действительность разрушила эту иллюзию, и 1811 г. закончился с дефицитом, который был лишь немногим меньше предложенного первоначально - 40,4 млн руб. Для покрытия дефицита выпустили ассигнации, что было прямым нарушением плана Сперанского.

За первые 11 лет царствования Александра I финансовое хозяйство так и не вышло из состояния постоянной неустойчивости, не изменились ни система налогов, ни система эксплуатации государственных имуществ, ни характер расходной и приходной сметы, ни способы покрытия дефицитов. Все это привело к тому, что Россия встретила войну 1812 г. неподготовленной в финансовом отношении и только новые хозяйственные ресурсы, открывшиеся благодаря начавшемуся переходу к капиталистическому хозяйству, помогли стране справиться с затруднениями войны.

22 апреля 1823 г. Канкрин Е.Ф. призван на пост министра финансов, на коем состоял до 1 мая 1844 г. В первый год руководства министерством он добился устранения бюджетного дефицита. Канкрин прежде всего стал сокращать расходы. За первые 12 лет военные расходы были снижены на 20%: со 187 млн до 151 млн руб., но боеспособность армии не пострадала, и она с успехом в эти годы выдержала три войны. Чтобы избежать финансовых затруднений в случае возникновения военных действий, Канкрин сразу приступил к созданию военного фонда, собрав уже к 1825 г. 120 млн руб.

Канкрин был твердо уверен, что государственных доходов приемлемо добиваться лишь за счет роста благосостояния страны. Пятнадцатилетняя работа Канкрина приносит плоды: приходят в порядок финансы, становится устойчивым кредит, развивается промышленность, фиксируется и не растет курс ассигнаций. Только после этого и на основе этого Канкрин приступает к денежной реформе, осуществить которую его вынуждали много ранее.

Денежная реформа 1839— 1843 гг. была призвана устранить эти недостатки. Она осуществлялась по инициативе не столько даже Канкрина, сколько императора Николая I. Первый этап денежной реформы 1839-1843 гг. начался с издания 1 июля 1839 г. Манифеста «Об устройстве денежной системы». Согласно нему, с 1 января 1840 г. в России все сделки должны были исчисляться исключительно в серебре. Одновременно с манифестом был опубликован указ от 1 июля 1839 г. «Об учреждении Депозитной кассы серебряной монеты при Государственном Коммерческом банке», который объявлял билеты Депозитной кассы законным платежным средством, обращающимся наравне с серебряной монетой. Начиная с 1841 г. в России параллельно обращались три вида бумажных денежных знаков: ассигнации, депозитные и кредитные билеты. Их экономическая сущность была различна. Ассигнации являлись средством обращения и платежа, их реальная стоимость (в 4 раза ниже номинальной. Депозитные билеты считались фактически квитанциями на серебро

На последнем этапе в соответствии с проектом реформы должна была произойти замена ассигнаций на депозитные билеты. Но правительство приняло решение о расширении выпуска в обращение кредитных, эмиссия которых приносила доход, а не депозитных билетов.

Приняв финансовое управление в годы крупных дефицитов, Канкрин, хотя и не был в состоянии их устранить, все же значительно, со свойственной ему бережливостью, сократил их, несмотря на экстренные расходы, связанные с турецкой и персидской войнами, восстанием в Польше, эпидемиями и т.п.

В середине XIX в. у руля отечественных финансов последовательно стояли: Федор Павлович Вронченко в 1844-1852 гг.; Петр Федорович Брок в 1852-1858 гг.; Александр Максимович Княжевич в 1858— 1862 гг.

На посту министра Ф.П. Вронченко показал себя продолжателем системы своего предшественника — Е.Ф. Канкрина. В 1845 г. он предпринял попытку изменения таможенной политики государства. Вронченко обосновывал обложение пошлинами некоторых ввозимых товаров для защиты отечественных товаропроизводителей. Для покрытия увеличивающихся расходов кроме заключения займов приходилось обращаться к увеличению различных налогов. В 1846 г. был удвоен вспомогательный земский сбор с крестьян, мещан и купцов, особое внимание обращено на питейный доход. Взамен откупной в 1847 г. последовало уничтожение льгот, которыми пользовались 13 губерний и областей относительно продажи низших сортов табака; одновременно был увеличен бандерольный сбор на табак и введен акциз со свеклосахарного производства. Однако расходы значительно превысили доходы. Во многом на это повлияли Венгерская военная кампания и строительство Николаевской железной дороги. В результате поднялись цены на хлеб и другие продукты питания.

Финансовые мероприятия Брока диктовались главным образом тяжелыми условиями Крымской кампании 1853-1856 гг. Николай I повелел пересмотреть все сметы и перейти в режим «жесткой экономии» вплоть до сокращения штатов чиновников. Таким образом, «секвестры» начались уже тогда.

Во время Крымской войны была проведена реорганизация налоговой системы. Было заключено несколько внешних займов, в результате общая сумма госдолга в 1855 г. достигла 1198 млн руб. Кредитные билеты из кредитных денег, опиравшихся на государственный кредит, превратились в неразменные бумажные деньги. Денежная система, созданная в результате реформы 1839-1843 гг., перестала существовать. В России начался длительный период обращения кредитного рубля с резко колеблющимся валютным курсом.

После Крымской войны финансовое положение России оказалось бедственным. В 1858 г. министром финансов был назначен A.M. Княжевич. Он сразу заговорил о бережливости, но это оказалось тщетно, смету одного только военного ведомства увеличили на 16 млн руб. В очередной раз пришлось обратиться к займам и усилению налогов. Большую часть налогов, как и прежде, платили крестьяне. Накануне реформы 1861 г. низшие податные слои покрывали 175 млн руб. из общей суммы прямых налогов в 191 млн руб, назрела необходимость переустройства кредитных учреждений. В 1859 г. была создана специальная комиссия для обсуждения мер по совершенствованию банковской и денежной систем в России, которая подготовила записку «Соображения к лучшему устройству банковской и денежной системы». В целях осуществления данной программы указом Александра II от 31 мая 1860 г. бывший Коммерческий банк был преобразован в Государственный банк. Являясь в соответствии с Уставом банком краткосрочного коммерческого кредита, он был крупнейшим кредитным учреждением страны.

Значительной была роль Министерства финансов в проводимой правительством крестьянской реформе. Оно занималось организацией выкупной операции, так как земля передавалась крестьянам не даром, а за выкуп. За полученный надел крестьяне выплачивали непосредственно помещику 20% суммы выкупа. Остальные 80% помещикам возмещало государство ценными бумагами под 5%-ный годовой доход, а крестьяне обязывались вернуть их государству в течение 49 лет. Процесс выкупа земель принес государству немалый доход, так как оно при расчетах с помещиками удержало с них все накопившиеся долги по заложенным в казне.

К заслугам Княжевича относится поднятый им вопрос о гласности государственной росписи. В результате этого в 1862 г. состоялось повеление о публикации бюджета. Во время руководства Княжевича была проведена винная реформа, в ходе которой откупа были заменены акцизами.

Лишь к концу XIX в. в России сложилась эффективная система контроля, в основу которой легли идеи реформатора, а именно введение единства бюджета и единства кассы, закрепленных законом в 1862 г. Введение новой контрольно-ревизионной системы позволило создать в губерниях независимые от местных властей контрольные палаты.

Михаил Христофорович Рейтерн 23 января 1862 г. был назначен управляющим Министерством финансов, а с 6 декабря того же года — министром финансов, в качестве которого прослужил до 7 июля 1878 г. После восшествия на престол Александр III лично пригласил Рейтерна на должность председателя Комитета министров, которую тот занимал с 1881 по 1886 г.

Упорядочение государственных расходов Рейтерн начал с внесения в управление финансами принципов либерализма - гласности, законности и большего административного контроля. Были выработаны новые правила о составлении, утверждении и исполнении финансовых смет министерством, одновременно введено единство кассы. Начиная с 1868 г. наряду с обнародованием росписей ежегодно стали публиковаться и отчеты об исполнении.

Лучшее средство для увеличения государственных доходов он видел в развитии производительных сил страны. Для этого следовало устранить два препятствия: громаднейшее расстояния и отсутствие частного кредита. При Рейтерне железнодорожная сеть увеличилась на 20 тыс. верст что дало большой толчок развитию хлебной торговли и расширен сбыта мануфактурных изделий.

С 1867 г. Министерство финансов начало интенсивное накопление золотого запаса. Указом Александра II от 2 июня 1867 г. Приняв финансовое ведомство с дефицитом бюджета в 20 млн руб., Рейтерн после 16 лет работы в должности министра добился превышения доходов государства над расходами на 24 млн руб., при этом объем бюджета увеличился втрое. В целях ликвидации бюджетного дефицита он провел несколько неудачных коммерческих сделок, наиболее известной из которых является продажа Аляски США в 1867 г. за 7,2 млн дол., что в переводе на нынешние деньги составляет 8,4 млрд дол. По подсчетам, чистый доход американцев от владения Аляской за первые 50 лет превысил 750 млн дол. Самое парадоксальное, что для того, чтобы «уговорить» американцев купить Аляску, было затрачено 100 тыс. дол. на взятки.

Накануне Русско-турецкой кампании в 1876 г. Рейтерн предоставил царю записку, в которой доказывал, что в случае войны Россия сразу и надолго потеряет все достигнутые ей благодаря 20-летним реформам результаты. Общая сумма чрезвычайных военных расходов в 1876-1878 гг. составила 888 млн руб., которая покрывалась займами и эмиссией (450 млн руб.). Как только в июле 1878 г. в Берлине был заключен мир, Рейтерн ушел в отставку.

Новый министр финансов Самуил Алексеевич Грейг (1878 - 1880 гг.) достиг большего успеха в займах. Сразу по окончании подписки на второй восточный заем в 300 млн руб. (первый был в 200 млн руб.) и выпуск краткосрочных обязательств казначейства на 150 млн руб. и затем еще на 50 млн руб. в мае 1879 г. началась подписка на третий восточный заем, опять в 300 млн руб. Финансисты встретили его с огромным недоверием, но при помощи российских банков Грейгу удалось заем протолкнуть. Такие займы отличались от заключенных Россией ранее тем, что Грейг не прибегал к помощи иностранных банкиров с их обычным вознаграждением в 2-4%, а действовал через отечественные банки с предоставлением им комиссионных в размере 0,5%.

Финансовая политика Грейга нравилась далеко не всем. Ко всему прочему 1880 г. оказался очень тяжелым. Неурожаи в ряде губерний, почти голод. Из введенных новых налогов большие споры вызвал налог на пассажирские билеты и перевозки большой скорости по железной дороге. Из серьезных мероприятий в налоговой сфере того времени выделяют предложения по отмене подушной подати. Была даже создана комиссия, но скорое падение Грейга остановило решение этого вопроса до 1882 г.

Кризис 1873 г. и последовавшая за ним депрессия сопровождались крахом ряда банков, в результате чего число акционерных коммерческих банков сократилось в России за 1878-1880 гг. с 39 до 33.

Начало финансовых преобразований в России в 1880 г. связано с деятельностью Александра Агеевича Абаза, занявшего в этом же году пост министра финансов. Он провел отмену соляного акциза. Им также была предпринята попытка выкупа лишних кредитных билетов на 400 млн руб., выпущенных в период Русско-турецкой войны. Предполагалось выкупать по 50 млн руб. в течение восьми лет. Но результат оказался неудачным, за пять первых лет реализации программы было выкуплено всего 87 млн руб.

В 1881 г. Абаза вышел в отставку в знак протеста против издания Манифеста императора Александра III «О незыблемости самодержавия». Отставка Абазы стала значимым событием для российских финансов, на биржах царила паника, деньги и бумаги падали в курсе.

Но и после отставки Абаза остался влиятельнейшим политиком. Без его совета не предпринимались никакие экономические и финансовые действия. Вышнеградский, находясь на посту министра финансов, без совета с Абазой не проводил ни одного важного дела. О предшественнике Вышнеградского - Бунге говорили, что он без Абазы, как «карточный король без туза».

В 1880-х гг. появились первые русские монополии в промышленности и первое картельное объединение двух петербургских акционерных банков - Международного и Русского банка внешней торговли (1881). Однако первое монополистическое объединение в России возникло еще в 1875 г. в страховом деле, когда восемь страховых компаний подписали Конвенцию общего тарифа, после чего стали бороться с теми компаниями, которые остались вне конвенции, чтобы диктовать им свои условия.

Николай Христианович Бунге преподавал финансы и политическую экономию вначале Александру III (1863-1864), а затем и Николаю II (1886-1889). В 1887-1895 гг. он занимал пост председателя Комитета министров. Бунге пришлось вступить в управление министерством при весьма тяжелых обстоятельствах. Наступившая после 1 марта 1881 г. реакция отразилась и на финансовом состоянии страны. К тому же два года - 1884-й и 1885-й - ознаменовались почти повсеместным неурожаем, и это вызвало неблагоприятные последствия для промышленности и торговли.

В должности министра финансов основной своей задачей Бунге считал упорядочение совершенно расстроенной Русско-турецкой войной (1877-1878 гг.) денежной системы. В интересах промышленной буржуазии Бунге проводил протекционистскую таможенную политику. Также он явился инициатором ряда реформ в социальной и экономической сферах. Программа Бунге отличалась своей социальной направленностью, ибо он видел глубокую связь между улучшением финансового положения страны и повышением благосостояния народа. В 1882 г. издан закон, регулирующий эксплуатацию детского труда. Заслуга Бунге заключалась не только в отмене подушной подати (1882), но и в указании пути, которому должно следовать финансовое законодательство, - установление подоходного налога.

Тем не менее, преодолеть бюджетный дефицит Бунге не удалось в силу последовавших неурожаев (1882, 1884 и 1885 гг.), общего спада производства и неблагоприятного влияния на экономику России депрессии 1880-х гг. на мировом рынке.

Иван Алексеевич Вышнеградский с 1 января 1887 г. - управляющий Министерством финансов, а с 1 января 1888 г. - министр. Положение финансов было тогда тяжелым, и нового министра даже называли в шутку «председатель всероссийского конкурсного управления». Со своей ролью министр справился. Главной своей целью Вышнеградский ставил борьбу с бюджетным дефицитом. Прежде всего он принялся сокращать расходные статьи бюджета.

Крупным направлением работы министерства Вышнеградского было сокращение долгового бремени России. Воспользовавшись расположением французского рынка к русским бумагам и избытком денежных средств, министр провел конверсию внешних займов из 5%-ных в 4%-ные.

Чтобы сократить выплаты из казны акционерам убыточных железных дорог по гарантиям правительства, Вышнеградский принял решительные меры по введению государственного регулирования железнодорожных тарифов, отданных прежде на откуп частным компаниям.

С введением новых налогов Вышнеградский не торопился. С ним связывают только акцизы на спички и осветительные масла, результаты этой меры для казны были удачными. Вводить монополию на спирт и табак министр не решился. Ему удалось добиться увеличения доходов от этих товаров простым повышением акцизов, изменением системы сбора налогов были повышены и некоторые прямые налоги.

Важной заботой Вышнеградского было улучшение торгового баланса. Заметными шагами здесь стали увеличение таможенного тарифа (1891) и поощрение продажи хлеба за границу. Одним из основных инициаторов и авторов нового протекционистского таможенного тарифа являлся известный российский химик Д.А. Менделеев.

Экономическое потрясение в неурожайном 1891 г. министр не торопился выправлять усилением налогов. В 1892 г. был принят первый в истории России закон о государственном контроле.

Россия вступила на путь капиталистического развития значительно позднее многих западных стран и проходила его в более сжатые сроки. Процесс утверждения капитализма как господствующей социально-экономической системы проходил в конце XIX - начале XX в. В это время министром финансов был один из крупнейших государственных деятелей России Сергей Юльевич Витте.

Главное внимание Витте уделял укреплению финансов, развитию промышленности и железнодорожного транспорта. Свою деятельность на министерском посту он начал с реформы Государственного банка, 6 июня 1894 г. был принят его новый Устав, регламентирующий интенсивное кредитование торговли и промышленности, в особенности сельскохозяйственной. Развивались акционерные банки.

Во второй половине XIX в. значительно возросли объемы внешнеторгового оборота, страна быстро втягивалась в мировой рынок. Совокупный объем экспортно-импортных операций за 1861-1900 гг. увеличился в 3 раза, причем стоимость вывозимых товаров на 20% превышала стоимость ввозимых. В структуре экспорта конца XIX в. 47% занимал хлеб.

Витте удалось убедить Николая II в необходимости логически последовательной экономической программы развития промышленности, индустриализации экономики. Реформа Витте включала в себя четыре основных направления, обеспечившие промышленный подъем в России в 90-х гг. XIX в.

Первый шаг состоял в проведении финансовой реформы, которая включала жесткую налоговую политику с целью увеличения доходов государственного бюджета. Вторым шагом преобразований была последовательная промышленная политика государства. Витте отмечал, что стабильность денежной системы и крепкие финансы не являются самоцелью, они также не приведут к автоматическому самопроизвольному развитию промышленности. Третий шаг заключался в том, что Витте сумел привлечь крупные инвестиционные средства. Приток иностранного капитала стал массовым явлением и за десятилетие 90-х гг. XIX в. вырос почти в 3 раза. Четвертый шаг позволил Витте направить усилия государства, национальных промышленников, иностранного капитала в одно русло. Витте удачно определил точку экономического роста, выбрав отрасль строительства железных дорог. Развитие железнодорожного транспорта стимулировало рост, с одной стороны, добывающих отраслей и металлургии, с другой - требовало развития машиностроения, вагоно- и паровозостроения.

При Витте государство не только вкладывало средства в промышленность, но и стало получать от нее значительные доходы. Государственный бюджет превратился в аккумулятор денежных средств страны.

Накопление золотого запаса (с осени 1894 г.), введение винной монополии (1895 г.) позволили стабилизировать рубль и начиная с 1897 г., когда золотая наличность составила 1095 млн руб., что почти соответствовало сумме обращавшихся кредитных билетов (1121 млн руб.), приступить к чеканке и выпуску в обращение золотых монет достоинством: 5 руб.;7,5 руб. - полуимпериал; 10 руб. - червонец; 15 руб. - империал.

В ходе реализации денежной реформы на основании указа Николая II от 29 августа 1897 г. Государственный банк получил право выпуска банкнот, обеспеченных золотом, став эмиссионным центром страны. Согласно указу, государственные кредитные билеты выпускались Государственным банком в размере, строго ограниченном настоятельными потребностями денежного обращения, под обеспечение золотом. Выпуск золотых монет был не ограничен, и владелец золотого слитка мог свободно представить его для чеканки монеты.

В ноябре 1897 г. в обращение были возвращены бумажные деньги Указ «Об изменении надписей на кредитных билетах» утверждал хождение по всей стране кредитных билетов наравне с золотой монетой Бумажные деньги — банкноты выпускались номиналом в 1, 3, 5, 10 25, 100 и 500 руб. Вспомогательным средством в расчетах служили серебряные и медные монеты.

Денежная реформа позволила восстановить в России вместо существовавшей со времени Крымской войны системы неразменных бумажных денег металлическое обращение на основе золотой валюты.

Проведенная в России в 1895-1897 гг. стабилизация рубля послужила образцом для других государств. Внимательно изучив опыт России, к денежной реформе приступила Япония. По образцу России провела реформу Австро-Венгрия, а после Первой мировой войны - Франция.

В конце XIX в. по темпам роста промышленного производства Россия обгоняла все европейские страны. Однако велика была и цена проведенной индустриализации. Царизм мог допустить в проведении реформ только приемлемую для него политику, сводившуюся к дальнейшему государственному вмешательству в экономику, более широкому использованию монетаристских способов ее оздоровления, избегая глубоких социальных преобразований. Витте, как финансист, экономист и государственный деятель, со всей присущей его натуре решительностью, напористостью и размахом последовательно реализовал такую политику.

Общий баланс государственного бюджета за время Витте вырос с 965,3 млн руб. в 1892 г. до 2071,6 млн руб. в 1903 г., т.е. более чем в 2 раза. Среднее годовое возрастание бюджета за этот период составляло 10,5% и зависело главным образом от повышения доходов от казенных имуществ и увеличения косвенных налогов. Прямые налоги возросли и абсолютно, и относительно немного.

Смело расширяя рамки государственного хозяйства, Витте являлся проводником новых начал финансового управления. Он немало содействовал разрушению предрассудка, по которому казенное хозяйство всегда хуже частного.

На сельское хозяйство министр смотрел как на деятельность низшего порядка сравнительно с промышленностью. Утверждая, что Россия уже выросла из рамок земледельческого государства, полагал, что возвращение ее к типу сельскохозяйственной страны было бы равносильно катастрофе.

16 августа 1903 г. он был внезапно уволен с поста министра финансов. К тому же к этому времени обозначился очередной экономический кризис. В 1899 г. в результате изменения мировой экономической конъюнктуры в России произошел спад деловой активности. В 1900 г. разразился кризис в металлургической промышленности, тяжелом машиностроении, нефтедобывающей, угледобывающей отраслях и в электроиндустрии. Несколько банкирских домов потерпели крах. В 1899-1901 гг. Государственный банк вынужден был увеличить учет векселей и выдачу ссуд. Золотой запас Государственного банка с 1899 г. по 1902 г. уменьшился с 1008,0 до 709,5 млн руб.