Разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами федерации

 

В мировой практике существуют несколько основных моделей конституционно-правового разграничения предметов ведения и полномочий, складывающихся из следующих элементов: исключительной федеральной компетенции; исключительной компетенции субъектов Федерации; совместной компетенции Федерации и ее субъектов; остаточной компетенции, распределяемой конституциями различно в зависимости от степени централизованности Федерации.

Ведущим параметром, определяющим особенности конституционно-правового регулирования круга предметов ведения, является способ разграничения предметов ведения. В государственно-правовой литературе выделяются два основных способа разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов: дуализм и кооперация.

Дуалистический способ предполагает строгое разделение государственной власти «по вертикали» на два независимых друг от друга уровня управления – федеральный и региональный.

В этом случае определяются либо только предметы ведения Федерации, либо предметы федерального и регионального ведения. Считается, что государственная власть строго разделена и ни одна из сторон не вправе вмешиваться в сферу власти другой стороны.

Таким образом, при дуалистическом способе конституционного разграничения компетенции (предметов ведения) Федерации и ее субъектов можно обозначить две основных модели. При первой конституция государства ограничивается установлением исключительной компетенции федерации (США[101], Австрия, Швейцария) и передачей всех остальных полномочий субъектам федерации. Вторая модель характерна тем, что конституция государства устанавливает две сферы компетенции: федерации и ее субъектов (Канада, Аргентина, Мексика).

Другой способ конституционного разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов – способ кооперации. Он предполагает взаимодействие, «кооперацию» различных уровней управления при решении определенного круга вопросов. Данный перечень вопросов получил название «совместной» (совпадающей, конкурирующей) компетенции.

В рамках «кооперативного» способа разграничения предметов ведения между федерацией и субъектами можно выделить также два варианта. В первом случае конституция перечисляет три сферы предметов ведения: федерации, субъектов федерации и совместную (Индия). Причем Конституция Индии перечень полномочий Федерации оставляет открытым, а также предусматривает ряд оснований вмешательства федерации в компетенцию штатов. Второй заключается в том, что конституция государства определяет компетенцию федерации и так называемую сферу совместной (совпадающей, конкурирующей) компетенции федерации и ее субъектов (Россия, ФРГ, Австралия).

Наибольший интерес представляет собой модель конкурирующей компетенции федерации и земель в ФРГ (ст. 72, 74 Основного Закона 1949 г.). Она означает возможность законодательствовать землям в том случае, пока Федерация свои права законодательства не использует.

 

 

3. организационная самостоятельность субъектов федерации

 

Составляющие федеративное государство государственные образования (штаты, земли, провинции, кантоны, государства) являются субъектами федерации и имеют свое собственное административно- территориальное деление.

Субъект федерации – государственное образование в составе федерации, обладающее определенной политико-правовой самостоятельностью. Каждое федеративное государство состоит из субъектов федерации, которые называются по-разному: штаты (США, Индия, Мексика), провинции (Канада, Аргентина, Пакистан), земли (Австрия, ФРГ), кантоны (Швейцария).

Государственноподобный характер субъектов федерации выражается в наличии у них, как правило, конституции, своего парламента, правительства, иногда особой судебной системы и военизированных формирований (США), зачастую собственного гражданства и символов – герба, флага, гимна (США, Австрия, Германия). Другие федерации не признают гражданства своих субъектов (Бельгия, Индия, Малайзия).

Конституции некоторых федераций содержат предписания, регулирующие основы государственной организации субъектов федерации. Например, в соответствии с 1 ст. 28 основного закона ФРГ, конституционное устройство в землях должно соответствовать принципам республиканского, демократического и социального государства правового государства в духе федерального Основного закона. Некоторые конкретные нормы, касающиеся компетенции, собственности и организации законодательной и исполнительной власти в штатах, содержаться в ст. 25-28 Конституции Бразилии.[102]

Как правило, конституции современных федераций не называют субъекты федерации суверенными.

Вопрос о наличии ограниченного суверенитета у субъектов федерации в литературе спорен. Представляется, что суверенитет един и неделим. Суверенитет субъекта федерации теоретически возможен, если за субъектом федерации закреплено право сецессии (выхода из состава федерации). Но таких федераций практически не существует, и этот признак характерен для конфедерации.

Самостоятельность субъектов федерации проявляется в праве реализации как внутренних, так и внешних сношений. Во-первых, это проявляется в сотрудничестве между субъектами в решении вопросов их компетенции. В ряде стран существуют устойчивые формы такого сотрудничества, как, например, в США Совет правительств штатов, Национальная конференция легислатур, Национальная ассоциация губернаторов.

Однако конституцией не всегда представлена возможность внешних отношений. Например, Конституцией США по существу наложен запрет штатам на осуществление внешних отношений. В свою очередь земли ФРГ, кантоны Швейцарии в соответствии с федеральными конституциями могут при определенных условиях заключать международные договоры и соглашения.

4. формы участия субъектов федерации в формировании общефедеральной воли

 

Устойчивость федерации обеспечивается и практически всегда существующими возможностями участия субъектов в федеральных делах. Такой подход позволяет оптимизировать взаимоотношения Центра и регионов, позволяет выработать компромиссные решения в системе выстраивания гармоничных федеративных отношений.

Ключевой формой такого участия является воздействие субъектов на общефедеральные дела посредством участия в принятии законов на федеральном уровне. Во-первых, такая форма реализуется посредством создания и работы верхней палаты федерального парламента, состоящей из представителей субъектов федерации. В федерациях по-разному закреплены принципы равного (Сенат США) или неравного представительства (Бундесрат ФРГ). Во-вторых, парламенты субъектов должны активно включаться в федеральный законодательный процесс путем внесения законодательной инициативы, согласования законопроектов, участия в работе комиссий, советов законодателей и т.п. В-третьих, важно конституционно закрепить широкий круг полномочий верхней палаты парламента, т.н. равноправный бикамерализм (США, Швейцария).

Другой формой является участие субъектов в федеральной исполнительной власти, что «поднимает» субъекты на федеральный уровень, устраняет или снижает возможные недовольства по отношению к центральной власти. Среди способов такого участия: избрание Президента, в том числе представителями земель (ФРГ), назначение членов правительства с участием верхней палаты парламента (Швейцария), создание представительств субъектов в федеральном правительстве (Канада). Также возможно образование совещательных, консультативных органов при федеральном руководителе (Федеральный канцлер ФРГ периодически проводит совещания с руководством земель).

Еще одной формой участия субъектов в формировании общефедеральной воли является их участие в пересмотре (изменении) федеральной конституции. И, как правило, федеральная конституция предусматривает такую возможность, напрямую (США, Канада), а иногда ограничиваясь их участием в работе верхней палаты парламента (ФРГ).[103]

К числу форм участия субъектов в решении общефедеральных дел относят автоматическое включение по должности должностных лиц субъектов федерации в общефедеральные органы; участие субъектов федерации в заключении международных договоров, затрагивающих их интересы.[104]