Оформлення ходу та результатів слухань (засідань) по справі

У протоколі, що ведеться підчас слухань, зазначаються дата і місце проведення засідання, посаду особи, що виконує функції проводу (перелік присутніх членів комісії), прізвища та посади запрошених на засідання службових осіб, порядок денний засідання, короткі відомості про зацікавлених осіб, стислий зміст виступів, висновки та рішення проводу, підсумки голосування за рішення. До протоколу заносяться також окремі думки

1 Коваль Л. Адміністративне право України. Курс лекцій. - К.: Основи, 1994. -С.83-84.

>>>274>>>

членів проводу, які не погоджуються з рішенням проводу.

У протоколі за результатами слухань зазначають: суть заяви (скарги, подання), перебіг слухань, мотивовані висновки за резульатами слухань, рішення проводу. Внесення змін і доповнень до протоколу після його затвердження не допускається". Проте члени колегіального проводу можуть додатково письмово викладати свою окрему думку по справі. Цей документ додається до протоколу. Тобто форма рішення протокольна. Окремого акта, в якому б викладався зміст рішення, провід не виносить. Тому такі протоколи засідань підписуються усіма членами проводу як колегіального органу3.

При скороченій формі слухань (на особистому прийомі громадян) перебіг прийому фіксується так. Прізвище, ім'я, по-батькові, короткий зміст правових вимог, з якими вони звернулись, результати їх розгляду записуються у реєстраційно-контрольних картках або журналах4.

Пункт 29 Інструкції про атестацію службових осіб митних органів України, затвердженої Наказом Держмиткому України № 100 від 5.03.97 р.// Офіційний вісник України. - 1997. - № 14. - Ст. 205.

Пункт 13 Порядку розгляду скарг постачальників (виконавців) щодо організації та здійснення процедур закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти, затвердженого наказом Мінекономіки України № 265 від 4.12.2000р.// Офіційний вісник України. - 2000. - № 51. - Ст. 2232. 3 Пункт 9 Порядку розгляду скарг в державному комітеті України у справах національностей та міграції на рішення про надання і позбавлення статусу біженця, що приймаються органами міграційної служби в АРК, областях, м.м. Києві та Севастополі, затвердженого Наказом Державного комітету України у справах національностей та міграції від 18.11.96 р. № 6 // Покажчик нормативних правових актів України. -1997.-№ 1.-С. 25.

Пункт 4.20. Інструкції про порядок розгляду пропозицій, заяв, скарг і організації особистого прийому громадян в органах внутрішніх справ, внутрішніх військах, вищих закладах освіти, установах, організаціях і на підприємствах системи МВС Ураїни, затвердженої Наказом МВС України № 414 від 10.06.98 р.// Офіційний вісник України. - 1998. -№32.-Ст. 1213.

>>>275>>>

ЧАСТИНА III. ПРОВАДЖЕНЯ ПО ПЕРЕГЛЯДУ АДМІНІСТРАТИВНИХ РІШЕНЬ У СПРАВАХ ПО ЗАЯВАХ

Проектом Кодексу загальних адміністративних процедур України від 25 січня 2001 року передбачається два вида таких проваджень: 1) провадження по справі за скаргою (глава 16); 2) провадження з адміністративного оскарження в апеляційному порядку (глава 17).

В адміністративній практиці зустрічаються два вида скарг. Перший використовується громадянами та юридичним особами для захисту своїх, порушених суб'єктами оскарження, прав та інтересів. Справи по таких скаргах провадяться в порядку розгляду заяв. Тобто провід по таких скаргах приймає первісне рішення та поновлює права і задовільнеє інтереси заявників. Інший вид скарг використовується заявниками для ініціювання перегляду первісних адміністративних рішень по справах, участь у яких брали скаржники. При цьому на відміну від першого виду скарг в якості скаржників можуть виступати не тільки громадяни та юридичні особи, а й лідируючі суб'єкти, звернення яких (протоколи, акти, подання) були залишені проводом без задоволення.

Скарга провадиться в порядку провадження по скаргах, якщо оспорюване адміністративне рішення приймалося в порядку провадження за заявами. Так, на практиці існують скарги, які подають на акти, дії (бездіяльність) суб'єктів управління, причому такі акти і діяння не застосовуються за наслідками провадження по заявах. Тобто відповідні функції суб'єктів управління не підлягають процесуальному оформленню. Тому і скарги на такі акти і діяння будуть провадитись за процедурами розгляду заяв, а не за процедурами перегляду рішення по справах за заявами. Прикладом такої скарги є скарга постачальника (виконавця) щодо організації та здійснення процедур закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти1.

1 Порядок розгляду скарг постачальників (виконавців) щодо організації та здійснення процедур закупівлі товарів, робіт і послуг за державні

>>>276>>>

Як провадження за заявами, так і провадження за скаргами організовуються відповідними проводами. При цьому функції таких проводів не повинні покладатись на один і той самий орган. Тобто перегляд власного рішення проводом, що розглядав звернення, не формує провадження за скаргою. Тому, до прикладу, на перегляд власного рішення Міжвідомчою комісією з міжнародної торгівлі не поширюються процедури провадження по скарзі.

Деякі нормативні акти некоректно іменують процедури оскарження апеляційними. До прикладу, процедуру розгляду скарг платників податків іменують апеляційним узгодженням1 Однак, в даних процедурах відсутній провід в якості позаструк-турного апеляційного органу. Скарга розглядається органом (посадовою особою), якому доручене загальне керівництво певною сферою управління. А вирішення адміністративних спорів вважається їх неосновною, доданою функцією. Тоді як апеляційні органи вирішують спори за апеляціями в якості виконання свого основного завдання.

Сучасна адміністративна практика вимагає запровадження ще одного, третього виду провадження по перегляду рішеннь у справах по заявах, скаргах. Мова йде про провадження за ново-виявленими обставинами. Проект Кодексу загальних адміністративних процедур України не передбачає процедур даного провадження, хоча в розділі 6 передбачає скасування рішення з підстав, що можуть розцінюватись як нововиявлені:

1) неправдивість чи неточність відомостей і документів, поданих суб'єктом заяви, скарги;

2) помилковість актів судових та інших органів, на основі яких було прийняте адміністративне рішення.

Крім того, обґрунтовується необхідність нормативно закріпити ще одну обставину, яку належить віднести до нововияв-

кошти, затвердженого наказом Мінекономіки України № 265 від 4.12.2000 р.//Офіційний вісник України. - 2000. - № 51. - Ст. 2232. 1 Пункт 9 Положення про порядок розгляду скарг платників податків органами державної податкової служби, затвердженого наказом державної податкової адміністрації України № 82 від 2.03.01р.// Офіційний вісник України. - 2001. - № 12.

>>>277>>>

лених - неконституційність закону чи Іншого нормативного акта, що визнається рішенням Конституційного суду України'.

Хоча це не вичерпний перелік підстав для порушення даного провадження. До прикладу, Кодекс адміністративного провадження Республіки Польща від 14 червня 1960 серед згаданих вище також передбачає такі: 1) суттєві для справи нові фактичні обставини або нові докази, що існують в день видання рішення, не відомі органові, який видав рішення; 2) преюдиційне питання було розв'язане компетентним органом або судом у спосіб, відмінний від оцінки, прийнятої при виданні рішення.

Процедури провадження за нововиявленими обставинами могли в включати такі елементи: 1) термін подання заяви про виявлення обставин, що не були відомі в ході провадження по справі за заявою чи скаргою; 2) підвідомість правових вимог, що викладені у такій заяві; 3) порядок зупинення виконання рішення за заявою, скаргою; 4) форми участі зацікавлених осіб у вирішенні такої заяви; 5) варіанти можливих рішень по суті справи.

'

' Фазікош Г. Щодо розширення логічного змісту поняття законності судового рішення // Право України. - 2001. - № 12. - С. 46.

>>>278>>>

РОЗДІЛ 13. ПРОВАДЖЕННЯ ПО СКАРГАХ

Подання скарги

Скарга подається або безпосердньо проводу, що вправі розглядати скаргу, або через провід, рішення якого оскаржуються. При цьому останній пересилає матеріали скарги проводу провадження по скарзі разом із рецензією на таку скаргу1. При цьому існує гарантія на той випадок, якщо, зловживаючи своїм становищем провід, який прийняв первісне рішення, не перешле скаргу з матеріалами до вищестоячого органу. В цьому випадку зацікавлена особа, лідируючий суб'єкт вправі звернутись безпосердньо до проводу, що вправі розглядати скаргу.

Скарга подається до: 1) Вищестоячого органу із системи того ж міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади. 2) До органу з системи іншого міністерства, який спеціально уповноважений згідно зі своїми напрямками діяльності розглядати подібні категорії правових вимог2. До прикладу, рішення Національної комісії із регулювання електроенергії про відмову у видачі ліцензії на виробництво електроенергії може бути оскаржене до Антимонопольного комітету України. 3) До органів, які не є вищестоячими, однак, виконують аналогічні функції на вищому територіальному рівні3. Рішення районних, міських районних у місті комісій з питань виплати грошової компенсації, повернення будівель та іншого майна або відшко-

1 Пункт 2.2. Порядку застосування фінансових санкцій за порушення санітарного законодавства, затвердженого Наказом міністерства охорони здоров'я № 135 від 20.07.95 р.

2 Пункт 5.7. Інструкції про порядок видачі суб'єктам підприємницької діяльності незалежно від форм власності ліцензії на виробництво, передачу та постачання екектроенергії, затвердженої Постановою Національної комісії регулювання електроенергетики України № 1174 від 09.09.98 р.// Офіційний вісник України. - 1998. - № 40. - Ст. 1503.

3 Пункт 11 Положення про комісії рад народних депутатів з питань поновлення прав реабілітованих, затвердженого Поставною Кабінету Міністрів України від 8.02.93 р. № 112// Голос України. - 1993. - 5 березня.

>>>279>>>

дування їх вартості можуть бути оскаржені зацікавленими особами до обласних, Севастопольської міської та в Автономній Республіці Крим комісій.

Підвідомчість скарг визначається згідно із загальною підвідомчістю будь-яких звернень, але є спеціальні правила, які пов'язані з особливостями сфери управління. До прикладу, скарги на акти органів податкової служби розглядаються проводом за місцем взяття на облік платника податків.

Існують особливості залишення скарги без розгляду. По-перше, скаргу належить залишити без розгляду, якщо вона подана з пропущенням строків. За загальним правилом такий строк встановлюється в розмірі одного року з моменту прийняття оскаржуваного акта, та не пізніше одного місяця з часу ознайомлення особи з прийнятим рішенням2. По-друге, можуть встановлюватись особливі обмеження щодо прийняття скарг. До прикладу, рішення про укладення податкового компромісу не може бути оскаржене у майбутньому3.

Скарга повинна містити:

повне найменування, юридичну адресу чи відомчу підлеглість особи, яка оскаржує первісне рішення по справі;

відомості щодо рішення, яке оскаржується (номер, дата винесення, посаду особи (осіб), яка(і) його прийняла(и));

мотиви, з яких особа, котра звернулась зі скаргою, вважає неправильним накладене на неї стягнення.

Пункт 5.1. Положення про порядок подання та розгляду скарг платників податків органами державної податкової служби, затвердженого Наказом ДПА України № 93 від 03.03.98 р.// Офіційний вісник України. - 1998. -№ П.-Ст. 430.

2 Пункт 5 Положення про порядок розгляду письмових звернень громадян та посадових осіб підприємств, установ і організацій органами Державної контрольно-ревізійної служби України, затвердженого наказом Головного контрольно-ревізійного управління України № 15 від 25.02.2000 р.

Пункт 9 Положення про порядок подання та розгляду скарг платників податків органами державної податкової служби, затвердженого Наказом ДПА України № 93 від 03.03.98 р.// Офіційний вісник України. -1998. -№ П.-Ст. 430.

>>>280>>>

Дія оскаржуваного акта.

1. Оскарження не зупиняє виконання рішення як в юрис-дикційних провадженнях по застосуванню заходів стягнення, так і в позитивних.

2. Подання в установлений строк скарги зупиняє виконання рішення на період її розгляду до прийняття рішення за справою2.

3. Зупинення дії оскаржуваного рішення здійснюється проводом в ході провадження за скаргою. Так, органи Антимонопольного комітету України, які здійснюють перевірку рішення, можуть зупинити виконання рішення до закінчення його перевірки, про що письмово повідомляються особи, які беруть участь у справі3.

Розгляд скарги

До початку розгляду справи особа, яка подала скаргу, має право заявити відвід члену проводу, якщо вона вважає, що він особисто або його родичі заінтересовані в результатах розгляду скарги, чи має сумнів у його об'єктивності з інших причин.

Питання про заявлений відвід вирішується іншими членами проводу без участі члена, якому заявлено відвід, відкритим голосуванням більшістю голосів. У разі рівності голосів член

1 Стаття 15 Дисциплінарного статуту прокуратури, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 6.11.91 р.// Відомості Верховної Ради України. - 1991. - № 4.- Ст. 15; Стаття 24 Положення про матеріальну відповідальність військовослужбовців за шкоду, заподіяну державі, затвердженого постановою Верховної Ради України від 23.06.95 р.// Голос України. - 1995. - 27 липня.

" Пункт 6, Пункт 5.1. Положення про порядок подання та розгляду скарг платників податків органами державної податкової служби, затвердженого Наказом ДПА України № 93 від 03.03 98 р.// Офіційний вісник України. - 1998. - № 11. - Ст. 430.

3 Стаття 57 Закону України "Про захист економічної конкуренції" від 11.01.01.// Голос України. - 2001. - 27 лютого.

>>>281>>>

комісії вважається відведеним. Член комісії, якому заявлено відвід, має право дати пояснення з приводу заявленого відводу.

Член проводу, який брав участь у розгляді заяви чи справи і прийнятті рішення у складі проводу при розгляді заяви, не може брати участь у розгляді цієї справи, якщо це рішення оскаржено1.

При провадженні по скарзі можливе розслідування тих обставин, які послужили підставою прийняття первісного рішення, що оскаржується. Так, генеральний прокурор України вправі призначити службове розслідування по справі про застосування стягнення до працівника прокуратури.

Зацікалені особи мають право брати участь у перевірці поданої скарги на підприємстві, установі, організації. При цьому виникає питання, чому зацікавлоена особа не має можливості взяти участь у перевірці, яка проводиться у підпорядкованому органі, діяння якого оскаржуються.

Рішення за резульатами розгляду скарги.

Провід перевіряє законність і обгрунтованість оскаржуваних рішень, і приймає одне з рішень щодо:

1) залишення рішення, яке оскаржується, без змін, а скарги без задоволення;

2) скасування рішення, яке оскаржується, з одночасним винесенням нового рішення або без нього;

3) внесення до рішення, в частині, що не відповідає чинному законодавству, змін. При цьому провід у провадженні по скарзі дає вказівки проводу, що прийняв первісне рішення, вчинити відповідні дії2;

4) припинення незаконної дії (бездіяльності) посадових осіб органу;

1 Пункт 16 Положення про Вищу кваліфікаційну комісію адвокатури, затвердженого Указом Президента України від 5.05.93 р.// Голос України. - 1993. - 13 травня.

2 Пункт 10 Пункт 5.1. Положення про порядок подання та розгляду скарг платників податків органами державної податкової служби, затвердженого Наказом ДПА України № 93 від 03.03.98 р.// Офіційний вісник України. - 1998. - № 11. - Ст. 430.

>>>282>>>

5) скасування акта;

6) скасування рішення і направлення справи на новий розгляд1. Підставами для цього є неправильна фіксація процесуальних дій, порушення порядку вирішення справи, порушення процесуальних строків2. Це є порушення порядку провадження. А матеріально-правовими підставами направлення справи на новий розгляд є відсутність оцінки проводом, що прийняв оскаржуване рішення, всіх обставин, які були заявлені у зверненні. Провід у провадженні за скаргою не займається встановленням обставин, які не були виявлені чи розглянуті, чи по яких не було винесене рішення, при розгляді звернення". Але провід у провадженні по апеляції уповноважений на це;

7) закриття провадження по справі4. Та загального правила не існує, навіть по якійсь одній категорії справ (по юрисдикцій-них справах, до прикладу). Законодавство не передбачає прийняття рішення про закриття провадження по справі при оскарженні рішення про накладення стягнення за порушення законодавства про рекламу5. За загальним правилом, прийняття добровільного поновлення публічного правопрядку є підставою для рішення про закриття провадження. Хоча не виключено, що рішення

1 Пункт 20 Положення про Вищу кваліфікаційну комісію адвокатури, затвердженого Указом Президента України від 5.05.93 р.// Голос України. - 1993. - 13 травня.

2 Пункт 3.6. Правил розгляду справ про порушення вимог законодавства на ринку цінних паперів та застосування санкцій, затвердженого Указом Президента України від 5.05.93 р.// Голос України. - 1993. - 13 травня.

3 Пункт 5.4. Пункт 5.1. Положення про порядок подання та розгляду скарг платників податків органами державної податкової служби, затвердженого Наказом ДПА України № 93 від 03.03.98 р.// Офіційний вісник України. - 1998. - № 11. - Ст. 430.

4 Пункт 20 Положення про Вищу кваліфікаційну комісію адвокатури, затвердженого Указом Президента України від 5.05.93 р.// Голос України. - 1993. - 13 травня.

5 Пункт 26 Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про рекламу, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 8.09.97 р. № 997 // Урядовий кур'єр. - 1997. - 16 вересня.

>>>283>>>

про прийняття поновлення публічного правопорядку може бути самостійним різновидом рішення за скаргою.

Прикладом добровільного поновлення публічного правопорядку є податковий компроміс. Так, працівник органу державної податкової служби, який уповноважений розглядати скаргу платника податків, має право в установленому Державною податковою адміністрацією України порядку пропонувати такому платнику податків компромісне рішення спору, яке полягає у задоволенні частини скарги платника податків під зобов'язання останнього погодитись з рештою податкових зобов'язань, нарахованих органом державної податкової служби.

Підставою для прийняття рішення щодо податкового компромісу є наявність в органі державної податкової служби таких наявних фактів і доказів по суті скарги платника податків, які дають підстави вважати, що запропонований податковий компроміс приведе до більш швидкого та/або більш повного погашення податкового зобов'язання порівняно з результатами, які можуть бути отримані внаслідок передання такого спору на вирішення суду.

Податковий компроміс не може бути запропоновано платнику податків до того, як працівник органу державної податкової служби, уповноважений розглядати скаргу такого платника податків, не складе письмове обгрунтування доцільності податкового компромісу, що має бути розглянуте посадовою особою органу державної податкової служби, яка нарахувала оскаржуване податкове зобов'язання, а також посадовою особою, якій безпосередньо підпорядковується такий працівник. Якщо ж платник податків погоджується на укладення податкового компромісу, зазначене рішення набирає чинності з моменту отримання письмової згоди керівника органу державної податкової служби вищого рівня, а сума податкового зобов'язання, яка визначена умовами податкового компромісу, вважається узгодженою1.

Підставами для зміни, скасування первісних адміністративних рішень є:

1 Пункт 9 Положення про порядок подання та розгляду скарг платників податків державними податковими адміністраціями.

>>>284>>>

неповне з'ясування обставин, які мають значення для справи;

недоведення обставин, які мають значення для справи і які визнано встановленими;

невідповідність висновків, викладених у рішенні, обставинам справи;

порушення або неправильне застосування норм матеріального чи процесуального права. Порушення або неправильне застосування норм процесуального права може бути підставою для зміни, скасування чи визнання недійсним рішення тільки за умови, якщо це порушення призвело до прийняття неправильного рішення1. У провадженні за скаргами чітко проявляється принцип добросовісності об'єкта управління. Якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або коли норми різних законів чи різних нормативно-правових актів припускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов'язків платників податків або органів державної податкової служби, внаслідок чого є можливість прийняти рішення на користь як платника податків, так і органу державної податкової служби, рішення у межах апеляційного узгодження приймається на користь платника податків2.