Поняття принципу адміністративного процесу

Аналіз принципів адміністративного процесу в юридичній літературі здійснюється на основі двох підходів. Перший полягає у встановленні особливостей змісту адміністративно-процесуальних принципів через їх місце у системах принципів державного управління, загальнопроцесуальних і загальносоціальних принципів, які є категоріями вищого порядку '. Другий підхід полягає в установленні місця таких принципів у системі принципів конституційного права та інших галузей права 2.

Щоб установити плідність того чи іншого підходу, необхідно зазначити таке. Публічно-правова діяльність не може існувати до того, як будуть установлені й реалізовані правові норми, що її передбачають. Зміст публічно-правової діяльності винятково такий, яким його визначають норми тієї чи іншої публічної галузі права. Юридичні принципи, будучи закріпленими в таких нормах, виступають передумовою публічної правової діяльності, а не навпаки.

Зумовлена суто юридико-нормативно, публічно-правова сфера складається з певних груп однорідних правових відносин.

' Див.: Додин Е.В. Доказательства в административном процессе. - М.І Юридическая литература, 1973; Застрожная O.K. Советский административный процесс. - Воронеж, 1985. - С. 36-42; Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. - М.: Юридическая литература, 1964.- С. 47-48.

2 Див.: Адушкин Ю.С. Дисциплинарное производство в СССР.- Саратов: Изд-во Сарат-ого унив-та, 1986.- С. 59; Советское административное право. Под. ред. д.ю.н., проф. Р.С. Павловского. - К.: Виша школа, 1986.- С. 206; Авер'янов В.Б. Правові питання реалізації конституційних принципів взаємовідносин громадян з органами виконавчої влади// Матеріали науково-практичної конференції: теоретичні та практичні питання реалізації Конституції України. Проблеми, досвід, перспективи 25.06.97. - К. - С.6-7; Вельский К.С. О принципах административного права // Государство и право. - 1998.- № 8.- С. 21.

>>>84>>>

Така групова однорідність спричиняє складеність публічно-правового регулювання суспільних відносин нормами різних галузей права (конституційного, адміністративного, фінансового і т.д.). У науці адміністративного права існує проблема розрізнення принципів державного управління та принципів адміністративного права. В радянській науці адміністративне право не мало власних принципів тому, що в теорії вони підмінялись принципами державного управління '. Такий підхід домінує, до деякої міри, і сьогодні2. Проблема зводиться до того, що не варто ототожнювати принципи правового опосередкування певних суспільних відносин із принципами розвитку самих цих суспільних процесів. Найбільш чітко цю думку проводить С.Тара-ненко. Автор переконана, що демократизм, гуманізм, справедливість є не принципами права, а суспільно-філософськими категоріями 3. Тобто вони складають зміст юридичних принципів. Спробу виділити самостійні спеціально-юридичні принципи адміністративного права здійснив Р.С.Павловський. До них він відніс: оптимальне врегулювання компетенції та взаємовідносин органів управління, їх посадових осіб; взаємозалежність матеріальних і процесуальних норм4. Водночас він подає поряд із вищенаведеними такі принципи, як взаємозв'язок правових форм і методів управління з організаційними; раціональне поєднання в управлінні організаційної діяльності, переконання, адміністративного примусу та громадського впливу. З певних причин найбільш важливі з останніх наведених принципів одержують закріплення в праві. Отже, для юридичної науки об'єктом дослідження є тільки ті із соціальних принципів (у т.ч. дер-

' Див.: Авер'янов В.Б. Адміністративне право України: доктринальні аспекти реформування // Право України. - 1998.- №8. - С.8.

2 Див.: Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - К.: Юрінком Інтер, 1999. - С. 21-32.

3 Див.: Тараненко С. Новий погляд на принципи захисту прав і свобод громадян у законодавстві про адміністративні проступки // Право України. - 1999.-№9.-С.11.

4 Див.: Советское административное право. Под ред. д.ю.н., проф. Павловского Р.С. - К.: Вища школа, 1986. - C.I 1.

>>>85>>>

жавного управління), які мають найбільший зв'язок з правовою системою суспільства. А от спеціально-юридичні принципи (наприклад, принципи структури права) важливі для науки, бо тільки через їх зміст і існує "органіка"1 самого права. Адміністративний процес, будучи об'єктом і водночас результатом правого регулювання, теж тільки певною частиною своїх принципів "цікавий" для права. Навряд чи стане правовим такий базовий принцип швидкого провадження, як "сконцентрованість усіх установ публічної адміністрації, що надають адміністративні послуги, в одному місці", який висунений європейськими вче-ними-адміністративістами". Аналогічно і засади ощадливості державного адміністрування хоча і належать до сфери управління, однак складають окрему від предмета адміністративного права галузь дослідження.

Тому, по-перше, соціальні закономірності існування і розвитку певного суспільного явища в публічній сфері потрібно формулювати, виходячи суто із норм права, а не із самого явища. Тобто публічно-правове явище має мати тільки такі правові форми, які запрограмовані законодавцем. А по-друге, принципи публічно-правових явищ треба вивчати шляхом від окремого (адміністративного процесу, державної служби і т.д.) до загального (соціальне управління) А оскільки такі форми публічно-правових явищ є суто галузево-нормативними, то принципи соціального управління треба вивчати на основі норм конституційного, адміністративного та інших галузей права, що ре-

-

1 Колодій A.M. Принципи права України: Монографія. - К.: Юрінком Інтер, 1998.-С. 38.

' Commission recomendation of 22 aprile 1997 on improving and simplifying the business environment for business start-ups// Official Journal L145, 05/06/1997 p 0029-0051.

3 Див.: Эффективность государственного управления: Пер. с англ./ Общ. ред. С.А. Батчикова и С.А. Глазьева. - М.: Фонд «За экономическую грамотность», Российский экономический журнал. Издат-во АО «Консалтинг-банкир», 1998. - 848 с.

>>>86>>>

рулюють певний вид діяльності держави. Тому загальноправові принципи1 похідні від галузевих принципів та інститутів.

Отже, більш прийнятний другий підхід. В основу аналізу беруться норми конституційного права тому, що вони є приписами прямої дії і первісно врегульовують ті відносини, які конкретизовано регулюються адміністративно-процесуальними. Цілком логічний у цьому плані підхід до вивчення принципів цивільного процесу в М.Й.Штефана 2. Автор розкриває їх через принципи, закріплені Конституцією, та принципи, закріплені законодавством про судочинство. Водночас для маловивчених принципів сучасного адміністративного процесу можна використати і перший підхід.

Юридичні принципи існування суспільства в цілому, державного управління є другорядними для вивчення адміністративного процесу. Зате на їх тлі легко проявити особливості правових принципів власне адміністративного процесу. В такому ключі і буде здійснене вивчення адміністративно-процесуальних принципів та їх подальший аналіз.

Найбільш повну картину проблематики принципів адміністративного процесу, і перш за все їх поняття, дав С.І.Котюр-гін3. На його думку, під ними треба розуміти закріплені в нормах права основні, керівні ідеї, що характеризують зміст галузі, а також її окремі стадії та інститути. Без сумніву, він правий у тому, що норми даної галузі своїм змістом закладають основу того чи іншого принципу. Але не можна забувати, що одним із завдань принципів права є заповнення прогалин у чинному законодавстві4. Це зауваження особливо значиме для адміністра-

1 Див.: Котюргин С.И. Понятие, принципы и формы административно-процессуальной деятельности милиции. Лекция. - Томск: Научно-исследовательская и редакционно-издательская группа, 1973.- С. 33.

2 Див.: Штефан М.Й. Цивільний процес. Підручник для юрид. спеціальностей вищих закладів освіти. - К.: Ін Юре. - 1997.- С. 49-55.

3 Див.: Котюргин С.И. Понятие, принципы и формы административно-процессуальной деятельности милиции. Лекция. - Томск: Научно-исследовательская и редакционно-издательская группа. 1973.- С. 31.

4 Див.: Колодій A.M. Принципи права України: Монографія. - К.: Юрі-

>>>87>>>

хибного процесу, правова модель якого нагадує остов, на якому ще тільки передбачається закріплювати докладні процесуальні норми. Принцип указує на гарантії, які ще повинні бути розроблені для його забезпечення '. Тут проявляється така сторона суті принципу, як зв'язаність на його основі норм та інститутів певної галузі права. А.М.Колодій бачить існування принципів-зв'язків не тільки у предметі галузі, а й у методі та механізмі галузевого правового регулювання. Автор відштовхується при цьому від поняття "принцип права", а не "юридичний принцип", що є більш широким поняттям. Тобто, виключаючи головне завдання принципу - відображення суспільних закономірностей, -автор акцентує увагу на іншому - відбитті специфічно юридичних основ права (структурних і регулятивних)1. Єдиним змістом принципів процесу є, навпаки, суспільні основи (закономірності), тобто зв'язки у предметі4. І в такій якості принципи соціальних закономірностей є складовою частиною принципів відповідної галузі права чи іншого нормативного правового утворення. Якщо поняття галузі права, а значить, і її нормативно незакріпле-них принципів, є умовністю, що визначається угодою між суб'єктами права, вченими 5, то принципи процесу існують безвідносно до їх зв'язку з методом чи механізмом правового регулювання.

Для визначення поняття цивільно-процесуальних принципів характерне виділення серед ідей, які вони відображають, та-

нком Інтер, 1998. - С 26.

1 Див.: Ґалаґан И.А. Административная ответственность в СССР: процессуальное регулирование. - М., 1976.- С. 173.

2 Див: Колодій A.M. Принципи права України: Монографія. - К.: Юрін-ком Інтер, 1998.-С. 31-32.

3 Там же. - С. 26.

4 Тому слід розрізняти принципи адміністративного процесу, що відображають зв'язки суто в предметі правового регулювання, та принципи адміністративно-процесуального права, що відображають ще й зв'язки у методі та механізмі правового регулювання.

э Див.: Котюргин С.И. Понятие, принципы и формы административно-процессуальной деятельности милиции. Лекция. - Научно-исследовательская и редакционно-издательская группа, 1973. - С. 19.

>>>88>>>

кож поглядів на організаційну побудову судочинства '. Цей підхід сприйнятий і в адміністративно-процесуальній теорії2. Для цивільно-процесуальної науки це зрозуміло. Адже однією із запорук якісного (незалежного) судочинства є організаційні умови його здійснення. Завдання адміністративного процесу3 - оперативне та фахове вирішення індивідуально-конкретних управлінських справ - теж вимагають певних принципів організації їх виконання. Організаційні форми управління є рамкою, що заповнюється процесуальними нормами.

Д» принципів висувають також ряд вимог. Основна серед них - повнота4 або високий ступінь узагальненості5. Це означає, що всі вимоги, які складають зміст принципу, виражаються в більшості процесуальних дій. Усі чотири із нижчевикладених спеціальних адміністративно-процесуальних принципів проявляються як на слуханні справи (письмовій оцінці обставин справи), так і на стадіях, що обслуговують цю основну частину процесу.

Недостатньо розкрите питання прийняття наукової конструкції прямо не закріпленого в праві принципу в якості правової. Неоднакові системи принципів пропонуються різними авто-

1 Див.: Штефан М.Й. Цивільний процес. Підручник для юрид. спеці-альн. вищих навч. закладів освіти. - К.: Ін Юре. - 1997. - С. 27; Боннер А.Т. Принцип диспозитивности советского гражданского процессуального права. - М: ВЮЗИ, 1987.- С. 4.

2 Див.: Курцев Н.П. Понятие принципов административно-процессуального права// Юридические гарантии применения права и режим социалистической законности в СССР.- Ярославль. - 1975. - С.51; Ко-тюргин С.И. Понятие, принципы и формы административно-процессуальной деятельности милиции. Лекция. Томск: Научно-исследовательская и редакционно-издательская группа, 1973. - С. 30.

3 Див.: Тищенко Н.М. О целях и задачах административного процесса // Проблеми провадження правових реформ в Україні. Збірник наукових праць. - Харків, 1996. - С. 24-27.

4 Див.: Боннер А.Т. Принцип диспозитивности советского гражданского процессуального права. - М.: ВЮЗИ, 1987. - С.5.

5 Див.: Котюргин С.И. Понятие, принципы и формы административно-процессуальной деятельности милиции. Лекция. - Томск: Научно-исследовательская и редакционно-издательская группа. 1973. - С.31.

>>>89>>>

рами через неоднакове бачення зв'язків між процесуальними діями, через пов'язування різних процесуальних дій. Так, С.І.Котюргін пов'язує такі процесуальні дії, як виявлення ознак проступку через заяву громадян та відповідь на цю заяву, за допомогою принципу безпосередності реагування. Принцип безпосередності реагування проявляється у зв'язку будь-якою процесуальною дією зі з'ясуванням обставин, які мають ознаки проступку1. А принцип авторитарності пов'язує короткими термінами моменти порушення справи та її вирішення.

Розв'язання даної проблеми має грунтуватись на вказівках самих адміністративно-процесуальних норм про функціональні зв'язки між собою2. Для виявлення таких зв'язків потрібно аналізувати норми, не типові для інших видів процесу - цивільного, кримінального, господарського, конституційного провадження. Зокрема, в апеляційному провадженні справ у Держдепартаменті з інтелектуальної власності України знаходимо правило: «апелянт... може звернутись до Апеляційної палати Держдепартаменту України з мотивованою заявою про перенесення дати її засідання»3. А при експертизі заявки на винахід є можливість для заявника узгодити по телефону із проводом дату слухання4. Звичайно ж, і в згаданих видах процесу існує можливість для сторін і проводу узгодити час засідання, однак у відповідних законах немає прямої вказівки на це. В адміністративному ж процесі така можливість у багатьох випадках спеціально виділена. Очевидно, така можливість зумовлена іншим принципом, а ніж той, що діє не у вищенаведених видах процесу.

1 Див.: Котюргин С.И. Понятие, принципы и формы административно-процессуальной деятельности милиции. Лекция. - Томск: Научно-исследовательская и редакционно-издательская группа. 1973. - С. 42.

2 Див.: Кирин В.А. Функциональные связи правовых норм // Советское государство и право. - 1972. - № 5. - С. 35.

3 Пункт 5.8. Положення про Апеляційну раду Держпатенту України. затвердженого Наказом Держпатенту України № 34 від 28.02.96 p.

4 Пункт 8.2. Порядку розгляду заявки на винахід (корисну модель). затвердженого Наказом держпатенту України № 244 від 29.11.96 р.// Покажчик нормативно-правових актів України. - 1997.- №1. - С. 25.

>>>90>>>

Звернемо увагу на завдання, які стоять перед відповідними провадженнями чи проводами. У першому випадку - це захист Апеляційною Палатою прав заявників, власників охоронних документів, інших осіб1. У другому - вчасне і якісне провадження експертизи2. Адресатами гарантій в обох випадках є зацікавлені особи. У першому випадку носієм задачі-обов'язку є провід, у другому - адресатами задачі є всі учасники провадження та провід. Зміст гарантії вказує не на основне право сторони процесуальних відносин, а на допоміжне - забезпечувальне. Його носій може вимагати такого забезпечення від проводу. Тому принцип наближено може бути сформульований як дійсна можливість учасника набути, захистити, або відновити право, цілком і зрозуміло викласти свою позицію.

Перейдемо до розгляду юридичних принципів, які діють в адміністративному процесі на основі наукового абстрагування, і з'ясуємо спільні риси як адміністративно-процесуальних принципів, так принципів та інших суміжних державно-правових явищ. Найбільш загальні ідеї про закономірності державно-правових явищ прийнято називати загальносоціальними принципами. Вони проявляють себе в рамках правової системи конкретного суспільства.

При цьому під останніми розуміють правила управлінської поведінки, що випливають із потреб об'єкта і повертаються до нього у вигляді наукового знання, за допомогою якого реалізуються ці потреби на основі підвищення ефективності його потенціалу, більш досконалої організації відносин об'єкта із середовищем4. Європейська традиція принципів адміністративного

1 Пункт 2.2. Положення про Апеляційну раду Держпатенту України, затвердженого Наказом Держпатенту України № 34 від 28.02.96 р.

2 Преамбула Порядку розгляду заявки на винахід (корисну модель), затвердженого Наказом Держпатенту України № 244 від 29.11.96 р./'/ Покажчик нормативно-правових актів України. - 1997. - №1. - С. 25.

3 Див.: Колодій A.M. Принципи права України: Монографія. - К.: Юрі-нком Інтер, 1998. - С. 36, 45.

4 Див.: Гаєвський Б.А. Основи науки управління. - К.: МАУП, 1997. -

С 99 <—"•

>>>91>>>

процесу теж виділяє серед них такі загальні принципи, як сумлінності (позитивної відповідальності державних органів), рівноправності, обгрунтованості та раціональності (доцільності)1.

Принципи соціального управління опосередковано знаходять застосування у сферах державного управління; організуючого впливу державних органів, що не входять до системи органів державної виконавчої влади; внутрішньої організації в недержавних установах 2; зовнішнього владного впливу непубліч-них організацій на основі делегованих державою повноважень3.

Нижчими за рівнем узагальнення є принципи державного управління. Це формули закономірностей взаємозв'язку між елементами системи державного управління4.

Аналіз діючого законодавства України доводить справедливість цього висновку. Він дає змогу виділяти змістовні та організаційні («процесуальні») принципи державного регулювання на рівні держави як системи, та такі ж групи принципів на рівні органів виконавчої влади. Прикладом змістовних принципів державного управління є положення статті 32 закону «Про внесення змін до Закону України «Про основи державної політики у сфері науки і науково-технічної діяльності» від 1.12.98 рЛ До них, зокрема, зараховують додержання вимог екологічної безпеки, збалансованості розвитку фундаментальних і прикладних досліджень, визнання свободи творчої, наукової та науково-технічної діяльності.

1 Адміністравна процедура та контроль за дільністю адмінстративних органів в Угорщині, Польщі, Болгарії, Єстонії та Албанії.- К: УАДУ, 1999.-С. 133.

2 Див.: Положення про кваліфікаційне - дисциплінарні комісії адвокатури, в АРК, областях, містах Києві та Севастополі, затверджене Указом Президента України від 5.05.93 р.// Голос України. - 1993.- 13 травня.

3 Див.: Закон України «Про Антимонопольний комітет України» від 26.11.93 р.// Голос України. - 1993.- 21 грудня.

4 Див.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. - М: Юридическая литература, 1997.- С. 186.

5 Голос України. - 1998. - 22 грудня.

>>>92>>>

Цінність організаційних принципів державного управління (у широкому розумінні) полягає у тому, що вони вказують на форми здійснення державою своїх функцій. Зокрема, стаття 5 Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» від 8.02.95 р.1, серед таких форм називає нормування, ліцензування, нагляд у сфері використання ядерної енергії. Останні дві форми для адміністративного процесу особливо важливі, оскільки саме вони потребують процесуальних форм свого здійснення.

На основі цього можна сформулювати визначення принципу адміністративного процесу. Ним є ідейний зв'язок між процесуальними діями учасників розгляду і задачами провадження чи проводу, зміст якого (зв'язку) з урахуванням особливостей правового впливу відображений в адміністративно-процесуальних нормах чи випливає з них.