Розділ 2. Адміністративний процес як складова управління

Адміністративний устрій

Сфера прояву адміністративного процесу прямо залежить від місця суспільних відносин, що регулюються адміністративним правом. На думку Н.Г.Саліщєвої, їх потрібно ділити на "адміністративний устрій" (система суб'єктів державного управління, їх компетенція) та відносини, що відображають порядок, методи діяльності відповідних органів з реалізації компетенції1. Подібний підхід автора можна застосувати до новітніх досліджень системи суб'єктів державного, комунального та не-публічного управління.

Матеріально-правові основи адміністративного процесу закладаються у правовому статусі органів управління, що уповноважуються на здійснення індивідуально-правового регулювання. Такі основи за аналогією з судовим правом могли б бути позначені поняттям адміністративного устрою. Складові елементи (органи) такого устрою могли бути б названі ланками адміністративного устрою.

Першу підсистему адміністративного устрою складають органи державного управління. Державне управління - вид діяльності держави, який полягає у здійсненні нею управлінського, тобто організаційного впливу на ті сфери і галузі суспільного життя, які вимагають певного втручання держави шляхом використання повноважень виконавчої влади2. Крупчан О.Д. визнає за всією системою органів виконавчої влади сукупну компетенцію3. Поняття «компетенція системи органів виконавчої влади»

1 Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. -М: Наука, 1970.-С. 11.

2 Концепція адміністративної реформи в Україні// Український правовий часопис. Адміністративна реформа в Україні. Матеріали і док>-менти. - 1999. - Вип. 4. - С. ЗО.

3 Крупчан О.Д. Організація виконавчої влади. Монографія. - К.: Вид-во УАДУ, 2001.-С. 83-92.

>>>37>>>

дає можливість реально простежити, чи всі функції держави розподілені без залишку серед органів виконавчої влади. Для адміністративного процесу це питання особливо актуальне: зростаюча частина таких функцій пов'язана із розглядом і вирішенням індивідуально-конкретних адміністративних справ. Тому реалізація певного суб'єктивного права чи юридичного обов'язку суб'єкта права може бути поставлена під загрозу через не-віднесеність права розглядати відповідну справу до компетенції того чи іншого органу виконавчої влади.

Українським законодавством розрізняється поняття державного управління та державного регулювання. Ці два напрямки діяльності органів виконавчої влади в Законі України «Про електроенергетику» від 16.10.97 р. розведені по розділах 2 і 3і. Та, якщо в даному законі йде мова про змістову особливість регулювання, то Закон України «Про Національну Раду з питань телебачення та радіомовлення» від 23.09.97 р. вказує на суб'єктну специфіку державного регулювання 2.

Постає питання: чи відносити державно-владний вплив цього органу до предмета адміністративного права? Можна припустити, що так. Автори закону не приховують «адміністративного характеру» подібного регулювання (абзаци 9 і наступні статті 2 цього Закону). А статтею 26 Закону України «Про рекламу» від 3.07.96 р. поряд із органами виконавчої влади, що реалізують закон, вказана також і вищезгадана рада\ Незалежний державний орган на зразок згаданої Національної Ради вчиняє індивідуально-правовий вплив безпосередньо на основі закону, знаходячись осторонь (автономно) в механізмі держави подібно до суду. Тому незалежні органи реалізують не політику держави як зацікавленого суб'єкта, що опосередковує інтереси українського народу, а безпосередньо суспільний інтерес.

У деяких моментах державне управління та регулювання змістовно подібні. Зокрема, ідентична функція контролю в обох випадках. Водночас доречно підкреслити неможливість повного

1 Голос України. - 1997. - 25 листопада.

2 Див.: Голос України. - 1997. - 17 жовтня.

3 Див.: Голос України. - 1996. - 25 липня.

>>>38>>>

ототожнення регулювання та управління через різні передумови виникнення та призначення. Державне управління як організаційно-правова категорія виникає задовго до виникнення такого політичного способу реалізації державної влади, як її розподіл між гілками. Будучи носієм суверенітету, держава має право нав'язувати певну організаційну систему суспільства іншим суб'єктам права. Суспільство без держави не може самооргані-зуватись, тому вона через відповідні органи здійснює державне управління: цілепокладання в масштабах суспільства та обслуговування його. При цьому суб'єктом управління виступає вся сукупність державно-управлінської структури'. Законодавча діяльність, отже, теж відноситься до державного управління суспільством. Однак закон повинен бути правовим. Тому, з метою усунення можливості зловживання державою своїм суверенітетом парламент усувається від реалізації політики держави 2. Даний орган формує суспільні інтереси, тоді як носієм інтересів держави як суб'єкта права" виступає система виконавчих органів влади. Уряд одержує, отже, подвійне навантаження. З одного боку, він самоорганізує систему органів виконавчої влади та ке-

1 Див.: Реформування державного управління в Україні: проблеми І перспективи. Колектив авторів. Наук, керів. В.В.Цветков. - К.: Оріяна, 1998.-С. 229.

2 Лише незначне коло питань вирішується парламентом як суб'єктом державного управління: затвердження бюджету, принятгя програм приватизації державного майна, затвердження указів Президента України про направлення підрозділів Збройних Сил України до іноземних держав, про запровадження надзвичайного стану. Однак цю ситуацію можна пояснити незвичайним характером вирішуваних питань. У перших двох випадках держава виступає як власник грошей, майна, у третьому - суб'єктом міжнародного права. У четвертому випадку державно-управлінське рішення не можна назвати звичним через те, що правовий режим надзвичайного стану обмежує дію певних приписів Конституції України, тоді як у загальноприйнятному розумінні державне управління - підзаконне.

3Див.: Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах запада: США, Великобритания, Франция, Германия. - М.: Логос, 1998.-С. 54.

>>>39>>>

рує системою матеріальних придатків, що знаходяться у власності держави. А з іншого боку - здійснює через визначені правом функції організаційний вплив на суспільство. Здійснення таких функцій і є регулюванням. Виходячи з подібних міркувань, в адміністративній теорії США виділяють у системі органів виконавчої влади окремо ті, які здійснюють регулювання, та ті з виконавчих установ, які здійснюють суто реалізацію політики держави '. Через перші, як і через парламент, інтереси народу одержують неопосередкований через інтереси уряду вираз 2.

Варто виділяти такі поняття, як державне управління у широкому розумінні - спільна діяльність системи органів виконавчої і законодавчої влади 3; державне управління, звужене4 до регулювання, - здійснення підзаконного впливу органів виконавчої влади та "незалежних органів суспільства" (Національна рада з питань телебачення та радіомовлення, для прикладу) на суб'єкти певного сектора життєдіяльності суспільства; державне управління організаційно-розпорядчого характеру в традиційному розумінні (видача дозволу на будівництво); державне управління як самоорганізація апарату держави, в якому відсутні індивідуальні справи, крім кадрових.

Никеров Г.И. Административное право США. - М., Наука, 1977 С.34.

2 Про публічні інтереси суспільства див.: Селіванов В. Приватно-правові засади розвитку вітчизняної юридичної науки // Право України. -2001.-J&3.-C.25.

1 Див.: Авер'янов В.Б. для його позначення вводить термін "державне регулювання суспільних процесів": Державне управління: теорія і практика. За заг. ред. докт. юрид. наук, проф. В.Б.Авер'янова. -К.:Юрінком Інтер, 1998.-С. 11.

4 Михасюк І., Мельник А., Крупка М., Залога 3. указують, що ''...Сьогодні сфера безпосереднього державного управління економікою звужується, оскільки зменшується кількість господарських об'єктів, які функціонують на базі державної форми власності": Державне регулювання економіки / За ред. д-ра. екон. наук., проф., акад. АН Вищої школи України І.Р. Михасюка / Львіський національний університет ім. І. Франка, Львів: "Українські технології", 1999. - С. 56.

>>>40>>>

До адміністративного процесу у сфері державного управління потрібно віднести справи, що виникають у державному управлінні, звуженому до регулювання, в державному управлінні організаційно-розпорядчого характеру, в роботі з кадрами у державному управлінні як самоорганізації апарату держави.

Організаційно-правові форми індивідуально-правового регулювання, що здійснюється Центральною Виборчою Комісією України ', теж будучи винесеними за межі виконавчого розпорядництва, подібні до форм роботи комісій місцевих рад при вирішенні ними свого часу питань поновлення прав реабілітованих. А керуючись позицією Авер'янова В.Б. по відношенню до органів місцевого самоврядування, такі форми діяльності Центральної виборчої комісії необхідно регулювати адміністративно-правовими нормами. І справді, юристи-практики поширюють на розгляд скарг виборчими комісіями адміністративно-процесуальну форму2.

Якщо функції незалежних органів держави можуть бути віднесені до предмета адміністративного права, то логічним буде питання: чи нема певних функцій, виконуваних органами гілки правосуддя, що могли б бути врегульовані аналогічно? Виявляється, що законодавство дає приклади ствердної відповіді. Так, Вища рада юстиції України виконує управління суддівськими та прокурорськими кадрами в межах своїх повноважень: притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів Верховного суду України і вищих спеціалізованих судів; розгляд скарг на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів і прокурорів, вирішення питань щодо порушення вимог законодавства про несумісність.

Див.: Закон України «Про Центральну виборчу комісію» від 13.12.97р. // Голос України. - 1998. -10 січня.

2 Самсін І.Л. Процедура - гарантія неупередженого розгляду судами справ про вибори // Вісник Верховного Суду України.- 2002. - №2. -С.42-44.

3 Див.: Закон України «Про Вищу раду юстиції» від 15.01.98 р.// Голос України. - 1998. - 17 лютого.

>>>41>>>

Законодавча влада теж представлена Уповноваженим Верховної ради України з прав людини в адміністративном} процесі. Є всі підстави вважати Уповноваженого організатором адміністративного провадження. Так, форми його діяльності врегульовані Законом України "Про звернення громадян" - нормативним актом, що пропонує всеохоплюючу за сферою поширення та за складом операцій адміністративно-процесуальну форму.

Акти реагування Уповноваженого можуть бути віднесені до розряду правозастосовчих. Стаття 15 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" від 23.12.97р. вказує, що його подання вносяться до органів держави та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій для вжиття відповідних заходів щодо усунення виявлених порушень1. По суті Уповноважений указує на незаконність акта, діяння адресатів подання і зобов'язує їх скасувати такий акт, припинити діяння або вчинити певну дію для поновлення конституційних прав і свобод людини і громадянина.

Для адміністративного процесу державне управління та регулювання є визначальними через присутність у них таких форм, як прийняття індивідуальних правозастосовчих актів. Менше це стосується державного управління. В ньому нас цікавлять контрольні провадження та провадження з надання державою певних матеріальних і духовних благ. Більше подібні форми знаходимо в регулюванні (видача дозволів, притягнення до відповідальності, контроль). Індивідуально-правовий вплив можуть здійснювати і недержавні організації, якщо таке право їм надасть держава (Аудиторська палата України, громадські організації фізкультурно-спортивної спрямованості, кваліфікаційно-дисциплінарні комісії адвокатури). В.К.Колпаков до суб'єктів виконавчої влади за спільністю змісту виконуваних функцій відносить Президента України, Державну комісію з цінних паперів і фондового ринку, Вищу раду юстиції України, недержавні організації, яким делеговано повноваження органів виконавчої влади 2.

 

1 Голос України. - 1998. - 20 січня.

2 Див.: Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. -К.: Юрінком Інтер, 1999. - С. 39, 331.

>>>42>>>

Якщо поняття "компетенція системи органів виконавчої влади" це поки що теоретична конструкція, то поняття "відання виконавчих органів місцевих рад" закріплене у законодавстві1. Предмети відання можуть і повинні бути вичерпно розподілені між такими органами, які здатні утворити ланки комунального управління як підсистему адміністративного устрою.

Водночас законодавство дало поштовх до розвитку нової категорії суб'єктів такого впливу. Серед них у першу чергу варто назвати саморегулівні організації. Ці суб'єкти права можуть установлювати єдині обов'язкові для виконання їх членами правила, стандарти; здійснюють контроль за дотриманням цих правил 2. Таке недержавне управління має процесуальні форми, врегульовані, наприклад, Положенням про саморегулівну організацію на ринку цінних паперів ". Пункт 17 цього Положення встановлює правило, за яким перед застосуванням санкції ця організація має інформувати свого учасника про такий намір з метою надання йому можливості дати відповідні пояснення, навести виправдувальні докази тощо. До процесуального оформлення непублічного управління потрібно також додати і провадження, які виникають при розгляді підприємствами, установами та організаціями усіх форм власності заяв і скарг громадян.

Термін ''непублічне" вживається через те, що діяльність згаданої саморегулівної організації та недержавних підприємств, установ, організацій проводиться на основі закону безпосередньо; ні органи держави, ні органи місцевого самоврядування не делегують їм для цього публічних повноважень. При цьому може виникнути зауваження: органи місцевого самоврядування одержують від держави делеговані повноваження саме

1 Стаття 54 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"// Голос України. - 1997. - 12 червня.

2 Див.: Частина 3 статті 17 Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні» від 30.10.96 р.// Голос України. - 1996.- 26 листопада.

3 Див.: Наказ Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку «Про затвердження Положення про саморегулівну організацію на ринку цінних паперів» від 23*. 12.96 р. № 329.

>>>43>>>

через закон. Однак у Законі України "Про місцеве самоврядування" ці повноваження так і називаються - делеговані. А от у випадку із саморегулівною організацією та недержавними підприємствами, установами, організаціями подібні законодавчі приписи відсутні. А по-друге, публічні повноваження - це право на примус щодо іншого суб'єкта права. А саморегульовна організація вживає заходи до своїх членів. При добровільних відносинах членства недоречна публічна імперативність. Тобто відсутні публічні відносини в тих випадках, коли суб'єкт права може відмовитись від управлінського впливу, що здійснюється на нього (вийти зі складу саморегульовної організації). Через це не позбавленими сенсу можуть бути міркування про присутність адміністративного процесу в непублічному управлінні.