Правовое обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения

Понятие эколого-правового обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и его основные принципы

Под санитарно-эпидемиологическим благополучием населения пони-мается такое состояние общественного здоровья и среды обитания людей, при котором отсутствует опасное и вредное влияние ее факторов на организм человека и имеются благоприятные условия для его жизнедея-тельности.' Каждый гражданин имеет право на охрану здоровья от небла-гоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, аварий, катастроф, стихийных бедствий.^

Правовое обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения осуществляется санитарным законодательством России, голо-вными нормативно-правовыми актами которого являются Закон РСФСР от 19 апреля 1991 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Указ Президента РФ от 19 ноября 1993 г. «О Государственном комитете санитарно-эпидемиологического надзора РФ» и утвержденное этим Указом Положение об этом комитете^ (в настоящее время Комитет передан в состав Минздрава РФ). Целью санитарного законодательства является создание необходимых

условий для реализации на территории РФ прав и интересов граждан и общества в сохранении и укреплении здоровья людей, их физическом и духовном развитии и долголетней и активной жизни (ст. '2 Закона).

Отсутствие опасности и наличие благоприятных условий для челове-ческого организма — два обязательных компонента санитарно-эпидемио-логического благополучия населения, на достижение которого направлено эколого-правовое обеспечение. Гарантией достижения этой цели является наличие экологической безопасности, определенной законом как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государ-ства от внутренних и внешних угроз'. Основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой обла-сти через органы законодательной, исполнительной и судебной власти.

Рассмотрим компоненты санитарно-эпидемиологического благополу-чия населения по отдельности.

1. Обеспечение экологической безопасности как главного условия санитарно-эпидемиологического благополучия населения осуществляется следующими основными путями:

а) предъявлением экологических требований при проектировании, строительстве и реконструкции населенных пунктов (ст. 49 Закона об охране окружающей природной среды), а именно, требования соблюде-ния экологической безопасности при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации предприятий, сооружений и иных объек-тов (ст. 40 Закона);

б) осуществлением экологически безопасного развития городов при рациональном природопользовании и охране природы (ст. 2 Закона РФ от 14 июля 1992 г. «Об основах градостроительства в РФ»);

в) предупреждением и ликвидацией вредного влияния факторов окру-жающей природной среды и условий жизнедеятельности на здоровье человека при проектировании и застройке населенных пунктов (ст. II Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения).

2. Создание благоприятных условий для человеческого организма вытекает из прав граждан на благоприятную среду обитания (окружающую природную среду, условия труда, проживания, быта, отдыха, воспитания и обучения, питание, потребляемую или используемую продукцию народно-го хозяйства) (ст. 5 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения) и предполагает как минимум следующие мероприятия:

а) обеспечение безопасности для здоровья граждан и окружающей природной среды производимой продукции, работ и услуг (ст. 5 Закона РФ от 7 февраля 1992 г. «О защите прав потребителей»); с помощью мер, позволяющих осуществить контроль за безопасностью товаров, услуг, работ для потребителей; стимулировать производство продукции, являющейся благополучной в экологическом отношении. Так, товары, на которые в законодательных актах установлены требования, направленные на обеспе-чение безопасности жизни, здоровья потребителей и охраны окружающей природной среды, подлежат сертификации в установленном порядке (ст. 5 Закона); предприятия вправе устанавливать повышенные цены на про-дукцию народного потребления, в которой полностью отсутствует химиче-ское, радиоактивное и микробно-биологическое загрязнение и которая не содержит вредных физических факторов, влияющих на организм человека п. 3 ст. 8 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населе-ния);

б) установление предельно допустимых норм нагрузки на окружаю-щую природную среду с целью обеспечения наиболее благоприятных условий жизни для населения, недопущения разрушения естественных экологических систем и необратимых изменений в окружающей природной среде (ст. 33 Закона об охране окружающей природной среды). Например, предельно допустимый уровень облучения населения устанавливается в величинах, не представляющих опасности для здоровья и генетического фонда населения (ст. 29 Закона об охране окружающей природной среды).

Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения как социаль-но-правовое явление обеспечивается через право всех граждан Российской Федерации на охрану окружающей природной среды это право реализуется по пяти основным направлениям:

1) планирование и нормирование качества окружающей природной среды, осуществление мер по предотвращению экологически вредной деятельности и оздоровлению окружающей природной среды, предупреж-дению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий;

2) социальное и государственное страхование граждан, образование общественных, государственных резервных и иных фондов помощи, орга-низация медицинского обслуживания населения;

3) предоставление каждому реальных возможностей для проживания в условиях благоприятных для жизни и здоровья окружающей природной среды; 4) возмещение в судебном или административном порядке вреда,

причиненного гражданам и их здоровью в результате загрязнения окружа-ющей природной среды и иных воздействий на нее, в том числе последствий аварий и катастроф;

5) государственный контроль за состоянием окружающей природной среды и соблюдением природоохранительного законодательства, привле-чения к ответственности лиц, виновных в нарушении экологической безопасности населения.

Каждое из перечисленных направлений детально регламентировано действующим законодательством. Например, нормативы выбросов и сбро-сов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и лимиты использования природных ресурсов регламентированы специальным По-ложением, утвержденным постановлением Правительства Российской Фе-дерации от 3 августа 1992 г. № 545; принципы формирования нормативов ПДВ отражены в Законе РСФСР от 14 июля 1982 г. «Об охране атмосфер-ного воздуха», порядок разработки, издания и введения в действие феде-ральных, республиканских и местных санитарных правил утвержден постановлением Совета Министров РСФСР от 1 июля 1991 г. № 375 и т.д. Данные направления обеспечиваются контролем. Его основные виды: 1) государственная служба наблюдения за состоянием окружающей природной среды, осуществляемая специально уполномоченным на то государственным органом (системой органов) (ст. 69 Закона об охране окружающей природной среды). Так, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 3 августа 1992 г. № 532 «О повышении эффективности использования в народном хозяйстве гидрометеорологической информа-ции и данных о загрязнении окружающей природной среды» предприятия и организации Роскомгидромета передают такую информацию заинтере-сованным организациям как за договорную плату, так и за счет централи-зованных ассигнований из федерального бюджета;

2) производственный экологический контроль, введенный еще поста-новлением Правительства СССР от 5 июля 1968 г. «О мерах по дальнейшему улучшению здравоохранения и развитию медицинской науки в стране». Согласно Закону РСФСР от 25 декабря 1990 г. «О предприятиях и пред-принимательской деятельности» каждое предприятие, будучи вправе само-стоятельно определять структуру органов управления и затраты на их содержание (ст. 30), обязано осуществлять экономический контроль в части предотвращения загрязнения окружающей природной среды, выпуска про-дукции, не причиняющей вреда здоровью человека, и др. (ст. 17, 18).

Особенностью этого вида контроля является ограничение его сферы воз-действием конкретного предприятия на окружающую природную среду и потребителей (ст. 71 Закона об охране окружающей природной среды);

3) общественный экологический контроль (ст. 72 Закона), который может осуществлять в пределах своих уставных рамок любая партия, общественная организация, общественное объединение. Кроме того, пра-вом общественного контроля за обеспечением санитарно-эпидемиологи-ческого благополучия населения наделены трудовые коллективы в соответствии с Законом СССР от 17 июня 1983 г. «О трудовых коллективах и их роли на производстве», в том числе и через заключение коллективных договоров с администрацией предприятий согласно Закону РФ от 11 марта 1992 г. «О коллективных договорах и соглашениях»;

4) контроль населения, осуществляемый по мере желания каждым гражданином РФ, поскольку законом определено право каждого гражда-нина на получение объективной информации о состоянии окружающей природной среды и негативных явлениях, происходящих в ней (ст. 12 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и др.).

Осуществлению эффективного контроля населения должны способст-вовать всеобщность, комплексность и непрерывность экологического об-разования и воспитания (ст. 71 Закона об охране окружающей природной среды), а также гигиеническое воспитание и образование граждан (ст. 27 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения). Подводя итог изложенному, сформулируем основные выводы: 1. Обязательными элементами санитарно-эпидемиологического бла-гополучия населения является отсутствие опасности и наличие благопри-ятных условий для человеческого организма.

2. Обеспечение экологической безопасности для людей осуществляет-ся через обеспечение экологических требований при проектировании, строительстве и реконструкции населенных пунктов, а также через создание благоприятной среды обитания человека в иных местностях. '

3. Создание благоприятных условий для человеческого организм» осуществляется через обеспечение безопасности производимой продукции» услуг и установление предельно допустимых норм нагрузки на окружаю-щую природную среду.

4. Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечи-вается по пяти основным направлениям деятельности, определенным сп 11 Закона об охране окружающей природной среды.

5. Соблюдение на практике каждого из перечисленных направлений обеспечивается государственным, производственным, общественным кон-тролем и контролем населения.

§ 2. Правовые формы и методы правового обеспечения саштгарно-эпвдемиологического благополучия населения

Правовое обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения выражается в установлении санитарно-правовой законности и санитарно-правового порядка и в формировании санитарно-правового сознания граждан (санитарного правосознания).

Санитарно-правовая законность представляет собой точное и без-условное соблюдение санитарного законодательства всеми гражданами и юридическими лицами. Так, санитарные правила обязательны для соблюдения всеми государственными органами и общественными объ-единениями, предприятиями и иными хозяйствующими субъектами, ор-ганизациями и учреждениями, независимо от их подчиненности и форм собственности, должностными лицами и гражданами (ст. 3 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения), а противоправ-ное, виновное нарушение данных правил признается санитарным право-нарушением с вытекающей из этого ответственностью (ст. 27 Закона).

Санитарно-правовой порядок (санитарный правопорядок) представля-ет собой такую систему общественных отношений, которая сложилась в результате действия санитарных правоотношений и соответствует или не противоречит требованиям санитарного законодательства. Например, в случае опасности массового распространения инфекционных заболеваний на отдельных территориях и в населенных пунктах могут вводиться особые условия и режимы хозяйственной деятельности и жизни населения (ст. 24 Закона), Когда в результате действия норм данного режима в указанной местности фактически будут достигнуты хотя бы основные параметры этого режима, можно будет говорить о создании определенного санитарного правопорядка.

Формами правового обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения являются правотворческая и правоохранительная Функции государства как главного субъекта обеспечения санитарно-эпи-лемиологической безопасности.

Правотворческая функция выражается в принятии санитарно-эпи-демиологических правовых норм и обеспечении правового механизма их реализации на практике. Так, приняв Положение о системе санитар-ных правил, норм и гигиенических нормативов (ст. 3 Закона), законо-датель определил правовой механизм их реализации на практике: обязательное издание их и свободное распространение (ст.). порядок разработки, утверждения и издания их, а также действия на территории Российской Федерации (ст. 3): осуществление государственного сани-тарно-эпидемиологического надзора (ст.32) и т.п.

Правоохранительная функция выражается в создании надежного пра-воохранительного механизма, обеспечивающего предотвращение и пресе-чение нарушений санитарно-эпидемиологических норм. Этот механизм имеет две стороны: профилактическую и пресекательную.

Профилактическая сторона правоохранительной функции выража-ется в принятии норм, которые обеспечивают устранение причин и условий, способствующих санитарному правонарушению. Например, установление запрета на любое воздействие в какой бы то ни было форме на должностных лиц и специалистов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, препятствующее выполнению ими профессиональных обязанностей (ч. 2 ст. 41 Закона); обеспечение выполнения этих запретов наличием наказаний за такое вмешательство как за санитарное правонарушение (ст. 27 — 30 Закона) и др.

Пресекательная сторона правоохранительной функции выражается в принятии норм, обеспечивающих пресечение совершаемого санитарного правонарушения и восстановление нарушенных прав. Так, главным сани-тарным врачам, в зависимости от их компетенции, дано право приостанав-ливать некоторые виды предпринимательской деятельности до проведения необходимых санитарных мероприятий и устранения имеющихся санитар-ных правонарушений (п. 6 ч. 1 ст. 38 Закона); предприятиям, допустившим загрязнение окружающей природной среды, вменяется в обязанность возместить лечебно-профилактических учреждениям расходы, причинен-ные нарушением санитарного законодательства (ст. 31 Закона) и т. п.

Методы правового обеспечения санитарно-эпидемиологического бла-гополучия населения можно подразделить по формам и по содержанию.

По формам методы правового обеспечения санитарно-эпидемиологи-ческого благополучия населения бывают императивными и диспозитивны-ми, т. е. общеобязательными и не относящимися к такопым.

Императивные методы правового обеспечения санитарно-эпидемио-логического благополучия населения предполагают:

а) установление общеобязательных правил, полулежащих единообраз-ному применению субъектами санитарных правоотношений. Например,

предоставление земельных участков под строительство допускается только при наличии заключения органов государственной санитарно-эпидемио-логической службы (ст. 1 1 Закона);

б) установление запретов на определенное поведение субъектов сани-тарных правоотношений. Эти запреты можно классифицировать на:

запреты совершать какие-либо активные действия. Так, предприятиям и гражданам запрещается заселение жилых помещений, не отвечающих санитарным правилам (ст. 19 Закона):

запреты совершать какое-либо бездействие. Например, по смыслу ст. 28 Закона руководитель предприятия, которому дано представление глав-ного санитарного врача о привлечении подчиненного виновного работника к дисциплинарному наказанию, не вправе оставлять без последствий это представление и бездействовать в отношении нарушителя. Диспозитивные методы выражаются в четырех основных формах: 1) в форме правовых рекомендаций (жесткая диспозиция), когда ус-тановленные в правовых предписаниях нормы дают субъектам правоотно-шений определенную меру свободы в применении деталей правового регулирования при жестком соблюдении конструктивных положений пред-писания. Например, ст. 34 Закона, устанавливая основные принципы производственного контроля, детали его осуществления относит на усмот-рение предприятий, осуществляющих этот контроль;

2) в форме санкционирования, при которой, к примеру, разработка правовых предписаний возлагается на исполнителей, но предписания обретают правовую силу после санкционирования их специально уполно-моченными на то органами. Так, разработка новых технологий, материалов, веществ и изделий может осуществляться и самими предприятиями пред-приятиями, но к постановке на производство и внедрению в производство они допускаются только с санкции учреждений Государственной санитар-но-эпидемиологической службы РФ, выдаваемой в форме заключения о соответствии этих разработок санитарным правилам (ст. 12 Закона);

3) в форме согласования, когда разработанное решение, содержащее санитарно-правовые нормы, может быть реализовано при согласовании с определенными государственными органами и иными лицами. Например, при предоставлении земельных участков в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп для целей, не связанных с их хозяйственной деятельностью, может быть проведен сход граждан по поводу изъятия и предоставления земельных участков под объекты, деятельность которых затрагивает указанных народов и групп. Орган испол-нительной власти (администрация) принимает решение об утверждении акта о предварительном согласовании места размещения предполагаемого объекта с учетом итогов этого схода;

4) в форме делегирования прав субъектам земельных правоотношений (полная диспозиция), при которой вопросы локального нормотворчества относятся на усмотрение субъекта. Например, граждане наделяются правом на получение от соответствующих государственных и иных органов досто-верных сведений о состоянии среды обитания и здоровья населения (ст. 5 Закона), однако такого обращения и порядок получения информации относится на усмотрение субъектов данных санитарных правоотношений.

По своему содержанию методы правового обеспечения санитарно-эпи-демиологического благополучия населения можно подразделить на следу-ющие направления:

1) методы, направленные на создание санитарно-эпидемиологическо-го благополучия окружающей природной среды в целом. К числу их относится, например, нормирование качества окружающей природной среды с целью установления предельно допустимых норм воздействия на окружающую природную среду, гарантирующих экологическую безопас-ность населения (ст. 25 Закона об охране окружающей природной среды);

2) методы, направленные на обеспечение санитарно-эпидемиологичс-ского благополучия микросреды проживания людей и отдельных групп. Например, санитарные требования к планировке и застройке населенных пунктов (ст. II Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии насе-ления); к эксплуатации производственных, общественных помещений, зда-ний, сооружений (ст. 20 Закона); к жилым помещениям (ст. 19 Закона) и др.;

3) методы, направленные на обеспечение санитарно-эпидемиологиче-ского благополучия имущества, как движимого, так и недвижимого, по-скольку осуществление право собственности на любое имущество не должно нарушать охраняемых законом интересов и прав других лиц.

В зависимости от степени источника общественной опасности диффе-ренцируются и правила санитарно-эпидемиологического благополучия имущества, его обеспечения. Так, при работе с автомобилями, являющи-мися источником повышенной опасности, не предусматривается выпал-нения каких-либо санитарных правил, а работа с радиоактивными веществами и другими источниками ионизирующих и неионизирующих излучений требует соблюдения определенных санитарных правил (ст. 21 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения);

4) методы, направленные на создание санитарно-эпидемиологическо-го благополучия способов производственной и иной деятельности. Напри-мер, эксплуатация оборудования и сооружений, транспортных средств, выполнение работ и оказание услуг должны сопровождаться мероприяти-ями по охране природной окружающей среды, предупреждению возник-новения заболеваний среди населения, и в случае несоблюдения

санитарных правил, предусматривающих эти мероприятия, такая деятель-ность может быть приостановлена или полностью прекращена (ст. 20 Закона);

5) методы, направленные на санитарно-эпидемиологическое обеспе-чение добычи и использования компонентов природной среды. Так, каче-ство воды, потребляемой населением для питьевых, хозяйственных и производственных целей, должно соответствовать саннггаршлм нормам (ст. 15 Закона); при выдаче лицензий на комплексное природоиспользование указываются экологические требования, при которых допускается исполь-зование природных ресурсов, последствия несоблюдения этих требований (ст. 18 Закона об охране окружающей природной среды);

6) методы, направленные на санитарно-эпидемиологическое обеспе-чение захоронения и утилизации производственных и бытовых отходов, обеспечивающих требования безопасности для здоровья населения и без-вредности окружающей природной среды (ст. 18 Закона о санитарно-эпи-демиологическом благополучии населения);

7) методы, направленные на создание санитарно-эпидемиологическо-го благополучия рабочих мест и работающих на производстве лиц. Напри-мер, не допускается применение новых материалов, сырья, не прошедших специальную проверку по влиянию на организм и здоровье человека; на предприятии, деятельность которого связана с производством и примене-нием вредных веществ, разрабатывается необходимая нормативно-техни-ческая документация и проводятся организационно-технические мероприятия, предотвращающие воздействие вредных веществ на работ-ников (ст. 14 Основ законодательства РФ об охране труда)'.

Методы правового обеспечения санитарно-эпидемиологического бла-гополучия населения реализуются не только соответствующими государ-ственными органами, но и субъектами санитарных правоотношений. Так, отказ работника от выполнения работ в случае возникновения непосред-ственной опасности ддя его жизни или здоровья, не предусмотренных трудовым договором, не влечет для него каких-либо необоснованных последствий (ст. 5 Основ). В результате таким правомерным поведением работник вынудит администрацию предприятия соблюдать правила сани-тарно-эпидемиологического благополучия на производстве. Подводя итог изложенному, можно сформулировать следующие выводы: 1. Правовое обеспечение санитарно-эпидемиологического благополу-чия населения осуществляется через соблюдение санитарно-правовой за-конности и санитарного правопорядка.

2. Если санитарно-правовая законность представляет собой точное м безусловное соблюдение санитарного законодательства всеми гражданами и юридическими лицами в единообразном режиме, то санитарный право-порядок — систему общественных отношений, сложившуюся в результат действия санитарных правоотношений, соответствующую или не противо-речащую требованиям санитарного законодательства.

3. Правовые формы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения выражаются в правотворческой и правоохрани-тельной функциях государства. Если первая выражается в принятии сани-тарно-эпидемиологических правовых норм, то вторая — в обеспечении предотвращения и пресечения нарушений этих норм.

4. Правовые методы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения подразделяются на императивные и диспозилщ. ные, из которых первые подразделяются дополнительно на установление запретов, а вторые — на методы рекомендательные, санкционированвд, согласования, делегирования прав.

5. По содержанию методы правового обеспечения санитарно-эпиде-миологического благополучия окружающей природной среды в целом, микросреды проживания людей, их имущества; на обеспечение способе» производственной и иной деятельности, добычи и использования компо-нентов природной среды, захоронения и утилизации производственных я бытовых отходов, благополучия рабочих мест, 6. Реализация методов правового обеспечения санитарно-эпидемио-логического благополучия населения осуществляется не только государст" венными органами, но и другими субъектами санитарных правоотношений.