Подолання системної корупції як засадничої стратегії забезпечення підприємницької безпеки в умовах тінізації

Інтеграційні та глобалізаційні процеси, розвиток суспільства на засадах соціального партнерства, створюють вимоги та умови відкритості та прозорості для національних економік країн, їх детінізації. Саме ці, з одного боку, позитивні процеси, висувають проблему протидії корупції, яка в минулому була суто національною проблемою, та за сучасних умов вийшла за межі кордонів окремих держав і об’єктивно стає глобальним економічним питанням, що й обумовлює високий ранг протидії корупції у системі заходів формування стратегії підприємницької безпеки в умовах тіньових процесів національної економіки [147, с. 223].

Протидія корупції є однією з найактуальніших соціально-політичних проблем сучасності, розв’язання якої для багатьох країн надзвичайно складна і важлива справа. Для України корупція стала чинником, що реально загрожує конституційному ладу держави та її національній безпеці [15].

В Україні був прийнятий Закон «Про засади запобігання протидії корупції», який значно розширив можливості держави щодо запобігання і протидії корупції в публічній і приватній сферах суспільних відносин, відшкодування завданої внаслідок вчинення корупційних правопорушень збитків, шкоди, поновлення порушених прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав чи інтересів юридичних осіб, інтересів держави [120]. Уряд країни ухвалив важливе рішення про створення підрозділів з питань запобігання та протидії корупції у всіх міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях. Їхнє першочергове завдання – здійснювати превентивні антикорупційні заходи.

Це означає, що виконавча влада гостро відчуває необхідність підвищити контроль за діяльністю всіх своїх структур, (запобігатиме та протидіятиме будь-яким виявам цієї давньої суспільної хвороби. Підґрунтям з для прийняття Кабінетом Міністрів такого рішення стали світовий досвід з питань протидії корупції та результати реалізації в Україні Порогової програми Корпорації «Виклики тисячоліття». Йдеться про запровадження так званих служб внутрішньої безпеки, котрі функціонують у структурах органів державної влади багатьох країн світу.

У всіх органах державної влади США також функціонують структури внутрішніх розслідувань – генеральні інспекції. Діяльність цих підрозділів регулюється законом США про Генерального інспектора (1978 p.). Індекс сприйняття корупції у 2009 р. для США становив 7,5 (19-те місце). Аналогічні підрозділи створені в кожному міністерстві Грузії. (Індекс сприйняття корупції у 2009 р. для Грузії – 4,1 (66-те місце). Діють підрозділи внутрішнього контролю в окремих державних структурах Польщі, зокрема в прикордонний службі. Індекс сприйняття корупції у 2009 р. для Польщі – 5,0 (48-ме місце) [58].

З 2007 р. в окремих центральних органах виконавчої влади (зокрема, МОЗ, Мїнтрансзв’язку, Мін’юсті, Держмитслужбі, Держприкордонслужбі та Держкомземі) вже функціонували структури внутрішнього контролю, створені як пілотний проект в рамках угоди, укладеної між урядами України та Сполучених Штатів Америки про стратегічне завдання з виконання програми зниження рівня корупції у державному секторі та реалізації в Україні Порогової програми Корпорації «Виклики тисячоліття». Нині, на реалізацію відповідної урядової постанови, такі підрозділи з питань запобігання та протидії корупції створюються у всіх міністерствах та центральних відомствах, обласних, Київській та Севастопольській міськдержадміністраціях. Вони, зокрема, здійснюватимуть контроль за дотриманням антикорупційного законодавства, займатимуться інформаційним та науково-дослідним забезпеченням заходів щодо запобігання та протидії корупції, а також міжнародним співробітництвом у згаданій сфері. Підрозділи з питань запобігання та протидії корупції виконуватимуть такі превентивні функції:

- роз’яснення держслужбовцям механізму дії антикорупційного законодавства, виявлення конфлікту інтересів та сприяння його усуненню. Працівники таких підрозділів організовуватимуть перевірку достовірності поданих посадовими особами відомостей про майно, доходи, зобов’язання фінансового характеру, у тому числі за кордоном, та своєчасності оприлюднення зазначених відомостей згідно із законом;

- участь у проведенні юридичної експертизи проектів нор­мативно-правових актів, організаційно-розпорядчих документів, що видаються органом виконавчої влади або територіальним органом, з метою виявлення чинників, що сприяють чи можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень. У разі їх виявлення вони вноситимуть пропозиції керівнику органу виконавчої влади щодо їх усунення або скасування відповідних: актів (документів);

- проведення в установленому порядку службового розслідування (перевірки) в органі виконавчої влади з метою виявлення причин та умов, що сприяли вчиненню корупційного правопорушення, або невиконання вимог антикорупційного законодавства [15].

За оцінками експертів, найбільш прибутковим видом використання тіньових коштів є процес інвестування ресурсів у політику (політичне інвестування). Тобто, бізнес-група, або окремий бізнесмен (олігарх) з використанням тіньових ресурсів купує політичний ресурс – шляхом просування у владу «своїх людей» або підтримки своєї політичної партії чи створення певних політичних спілок (коаліцій, фракцій). У такий спосіб бізнес забезпечує власні інтереси, приватизуючи владний ресурс. В Україні, де немає чітко визначених правил відносин між бізнесом і владою, де влада і бізнес є неподільними, їх зрощення забезпечує процвітання політичної корупції.

Корупція має мультиплікативний ефект – поширює непрозорі правила гри на всю систему суспільних відносин у державі, зокрема, на економіку. Тіньова економіка, у свою чергу, створює умови для отримання тіньових фінансових ресурсів, які підтримують існування політичної корупції, прискорення процесу гібридизації влади і олігархічного підприємництва. В результаті створюється «порочне коло» недоброчесної влади та недоброчесного бізнесу.

Політична воля влади є головним чинником успішності протидії корупції. «Саме політична воля визначає зміст, а значить і ефективність інших основних факторів протидії корупції, таким чином, ефективність протидії корупції загалом» [80, с. 44, 237-238]. Однак, політичне керівництво України не демонструє належної волі у протидії політичній корупції, обмежуючись у кращому разі прийняттям певних рішень, які не завжди реалізуються на практиці, в гіршому – публічними заявами та закликами.

Одним із принципових недоліків сучасної системи протидії корупції є реальна відсутність акцентованих у часі і просторі дієвих заходів протидії елітній (політичній) корупції як вихідній ланці сучасного корупційногенного процесу в Україні.

До недоліків чинної законодавчої бази протидії елітній (політичній) корупції слід віднести наступні:

1)

- відсутність законодавчого визначення (за всієї складності такого визначення): а) поняття політичної корупції; б) суб’єктів політичної корупції; в) переліку протиправних діянь, які підпадають під визначення політичної корупції; г) суб’єктів протидії політичній корупції та їх функцій;

- відсутність єдиного підходу до визначення суб’єкта відповідальності за службові правопорушення, які в багатьох випадках можуть стосуватися проблеми політичної корупції;

- недостатня узгодженість антикорупційного законодавства з іншими законодавчими актами в частині визначення корупційних діянь та інших спеціальних обмежень [114, 115, 117, 120, 122, 130, 131];

- відсутність законодавчих актів, необхідних для удосконалення системи державних інститутів із протидії корупції (зокрема, для створення спеціального антикорупційного органу).

Чинний Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції» не містить терміну «протидія корупції і, відповідно не встановлює суб’єктів такої протидії, визначаючи лише коло державних органів, що ведуть боротьбу з корупцією [120]. Поняття «запобігання і протидія корупції» запроваджене лише в оновленому антикорупційному законодавстві, що визначає також перелік суб’єктів, які «здійснюють заходи щодо запобігання та протидії корупції».

Головною проблемою діяльності цих та інших координаційних органів, що існували у сфері протидії корупції раніше, є неврегульованість статусу, функцій і повноважень на рівні закону. Внаслідок цього: рішення цих органів мають не зобов’язуючий, рекомендаційний характер; не встановлюється міра відповідальності державних органів, їх керівників та окремих працівників за виконання цих рішень; не забезпечується належний рівень представництва органів виконавчої влади на їх засіданнях; плани роботи і звіти мають переважно формальний характер; ці органи не мають можливості реально оцінити результати діяльності правоохоронних органів у боротьбі з корупцією на підставі оцінки розслідування конкретних справ (оскільки це може розцінюватись як втручання у процес розслідування); існують проблеми доступу до необхідної інформації.

Проблеми координації діяльності органів з протидії корупції, очевидно, існуватимуть і надалі, оскільки новий базовий антикорупційний закон визначає три координуючих органи в цій сфері: Кабінет Міністрів; спеціально уповноважений орган (особа) з питань антикорупційної політики; Генпрокурор та підпорядковані йому прокурори). На роль такого органу може претендувати також РНБО України, яка відповідно до чинного законодавства є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України;

2) недостатнє розмежування сфер компетенції, паралелізм повноважень органів, що здійснюють функцію боротьби з корупцією. Діяльність органів, які ведуть боротьбу з корупцією, характеризується недостатнім розмежуванням сфер компетенції, що має наслідком дублювання завдань і функцій. За оцінками фахівців, фактично, існує не система, а «сукупність органів, чіткий перелік яких і понятійний апарат дотепер так і не визначені» [47, с. 8].

Зазначені обставини (особливо за умов політичної конкуренції вищих владних інститутів, яким підпорядковані відповідні органи) спричиняють дефіцит міжвідомчої взаємодії, а часто – і взаємну конкуренцію, що виявляється в «битві за показники», формуванні окремих інформаційних баз даних, а донедавна й окремих баз статистичних даних (які не корелюють з даними судової статистики). Це зумовлює відсутність об’єктивної статистичної картини боротьби з корупцією і не дає можливості відстежити проходження матеріалів від реєстрації правопорушення до винесення судового рішення.

3) чутливість до політичного впливу. Особливо небезпечною тенденцією, що зумовлює поширення політичної корупції, є вразливість органів, які здійснюють функції із боротьби з корупцією, до політичного впливу. Вищі владні інститути держави та їх окремі представники намагаються використати органи, на які впливають (насамперед – через повноваження з призначення (звільнення) їх керівників) для реалізації власних політичних цілей.

За умов існування партійної моделі формування влади, такий вплив означає також опосередковане підпорядкування відповідних органів не лише політичним силам, але й ФПГ, які є їх фінансовими донорами. Особливо негативний вплив цієї моделі спостерігається на регіональному рівні, оскільки вона призводить до виникнення «хазяїв» місцевого масштабу, яким підпорядковуються керівники правоохоронних органів і судді, що створює сприятливе підґрунтя як для різного роду зловживань, так і для вчинення злочинів.

Ще одним негативним наслідком політичного впливу є постійні кадрові зміни в керівних ланках правоохоронних органів на підставі принципу політичної лояльності і всупереч принципу професіоналізму. Зміни в керівництві зумовлюють послаблення слідчих та оперативних апаратів, врешті – втрату професійного ядра, значної плинності кадрів, що негативно позначається на якості та результатах роботи. Співробітники відповідних органів позбавляються мотивації до сумлінної праці, оскільки кар’єрному росту сприяє не високий професіоналізм, а наявність зв’язків у політичних і бізнесових колах чи партійна належність [47, с. 8].

Інститути громадянського суспільства, зокрема, неурядові організації та незалежні ЗМІ відіграють важливу роль у протидії корупції. Принципи та форми участі суспільства в попередженні корупції і протидії їй визначені у ст. 13 Конвенції ООН проти корупції [66] та охоплюють, зокрема: посилення прозорості і сприяння залученню громадян до процесів прийняття рішень; забезпечення доступу до інформації; здійснення заходів з інформування громадськості, які б сприяли створенню атмосфери нетерпимості до корупції; заохочення і захист свободи пошуку, отримання і поширення інформації про корупцію.

В Україні існує досить розвинута мережа неурядових організацій антикорупційного спрямування, наприклад, створена у 2001 р. громадська організація «Антикорупційний форум» під егідою тодішнього керівництва Державної податкової адміністрації [6]. Однак, ефективність їх діяльності та можливості впливу на владу обмежуються як загальними умовами функціонування інститутів громадянського суспільства в країні, так і специфічними чинниками. До останніх слід віднести, насамперед, обмеження в доступі до інформації про діяльність органів влади та органів місцевого самоврядування в особливо корупціогенних зонах (наприклад, землекористуванні), відсутність законодавчо визначеного механізму реагування органів влади на інформацію таких організацій щодо виявлених ними корупційних проявів, а також намагання певних органів влади, політичних сил вста­новити контроль над такими організаціями – з метою створення певних зон, закритих для антикорупційного моніторингу, та використання їх як засобу в політичній боротьбі. До цього часу в Україні немає потужної загальнонаціональної незалежної антикорупційної громадської організації (руху), здатної впливати на владу та її окремих представників, хоча, виходячи з оцінок громадянами стану корупції у країні та політичної корупції зокрема, запит на нього міг би існувати.

З метою запобігання поширенню корупції в Україні, необхідно виробити цілісну, диференційовану за цілями (таргетовану), суб’єктами, об’єктами та механізмами реалізації стратегію протидії цьому явищу [103]. Під час формування такої стратегії мають враховуватися наступні обставини:

- державна влада сама є корумпованою і тому не зацікавленою в реальній протидії політичній корупції;

- в Україні немає органів влади, впливових політиків, політичних і громадських структур; які можуть бути «моральним взірцем» дотримання антикорупційних норм і готові взяти на себе лідерство в боротьбі з корупцією;

- суспільство виявляє переважно «мовчазне обурення» проявами політичної і бюрократичної корупції і не є активним суб’єктом протидії їй; частина громадян сприйняли корупційні «правила гри» і діють згідно з ними;

- політична корупція має міцну економічну основу – ФПГ, більшість з яких не зацікавлені в запровадженні прозорих норм ведення бізнесу та наближенні їх до європейських стандартів;

- Україна, як член міжнародних організацій, взяла на себе певні зобов’язання з протидії корупції, у т.ч. політичній; частина цих зобов’язань виконується;

- керівники вищих органів влади, лідери політичних сил публічно декларують наміри проти дії корупції; зокрема, антикорупційні ініціативи містяться у програмах практично всіх кандидатів на пост Президента України;

- існує суспільний запит на обмеження політичної корупції, про що свідчить, зокрема, високий рівень невдоволення суспільства корумпованістю влади та політичних сил і критично низький рівень суспільної довіри до них;

- в Україні існує досить розвинута мережа неурядових організацій, у т.ч. антикорупційної спрямованості; ЗМІ можуть відносно вільно оприлюднювати інформацію про факти корупції, вести антикорупційні розслідування.

На найбільш загальному рівні така стратегія має передбачати заходи, спрямовані на усунення системних передумов виникнення політичної корупції,зокрема – на вдосконалення системи взаємодії між вищими владними інститутами через внесення необхідних змін до Конституції України, проведення «секторальних» реформ: адміністративної, судової, реформи правоохоронних органів (кримінальної юстиції).

Необхідними напрямами протидії корупції, складовими антикорупційної стратегії має бути наступне.

1. Посилення впливу громадян на процес формування органів влади, вироблення державної політики, а також підвищення ефективності механізмів політичної відповідальності. Реалізація цього напряму повинна передбачати:

- формування адекватної генетично-історичним умова розвитку національної економіки інституційної структури, побудованої на необхідності сильного соціального партнерства між державою і підприємницьким сектором (малим і середнім), активній розбудові форм самоорганізації останнього при всілякій підтримці держави;

- високий рівень підтримки розбудови підприємницького сектору (малого й середнього) з боку великих підприємств та держави на основі принципу розвитку особливої форми змішаної економіки – біполярної структури [108, с. 481-488];

- оновлення законодавства про вибори народних депутатів України та органів місцевого самоврядування, з метою надання громадянам можливостей впливу на персональний склад депутатського корпусу;

- прийняття нової редакції Закону «Про всеукраїнський та місцевий референдуми», де були б чітко врегульовані процедури проведення і предмети всеукраїнського та місцевих референдумів, унеможливлене блокування ініціатив з проведення референдумів органами влади та органами місцевого самоврядування, встановлена обов’язковість реалізації рішень референдумів органами влади та органами місцевого самоврядування;

- підвищення відповідальності народних депутатів України за недотримання присяги народного депутата через віднесення порушення присяги до підстав дострокового припинення повноважень народного депутата України;

- запровадження практики щорічних публічних звітів про виконання передвиборних програм (зобов’язань, обіцянок): Президента України; політичних партій, представлених у Верховній Раді України; у Верховній Раді АР Крим; органах самоврядування усіх рівнів, які обираються за пропорційною системою; депутатів місцевих рад, які обираються за мажоритарною системою, міських, селищних, сільських голів;

- встановлення чітких і взаємоузгоджених правил фінансування політичних партій і виборчих кампаній шляхом внесення змін до законів «Про політичні партії в Україні», «Про вибори Президента України», «Про вибори народних депутатів України», «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». Урахування під час визначення джерел, обсягу, механізмів фінансування політичних партій, забезпечення контролю дотримання ними принципів законності і прозорості, досвіду країн з усталеними демократичними традиціями;

- посилення контролю і відповідальності політичних партій і кандидатів на виборах усіх рівнів за дотримання норм законодавства про фінансування виборчих кампаній, насамперед, щодо законності джерел і механізмів фінансування та його прозорості для виборців.

2. Створення дієвих механізмів забезпечення прозорості діяльності влади:

- прийняття Закону «Про засади участі громадськості у виробленні та реалізації державної політики, вирішенні питань місцевого значення», який має стати базовим документом для запровадження відповідних механізмів у діяльність органів влади всіх рівнів та органів місцевого самоврядування;

- реалізація вимог Закону «Про доступ до публічної інформації» – з метою створення законодавчих гарантій забезпечення доступу громадян до інформації органів державної влади та органів місцевого самоврядування, недопущення встановлення не передбачених законами України обмежень на доступ до інформації;

- забезпечення умов для реалізації принципу відкритості в діяльності органів державної влади; обов’язкове оприлюднення на офіційних сайтах таких органів вичерпної і точної інформації про порядок та умови звернення до них та їх посадових осіб, про структуру таких органів, їх повноваження, результати діяльності;

- запровадження реєстрів інформації, яка має обов’язково оприлюднюватися органами влади та органами самоврядування на офіційних сайтах та у ЗМІ.

3. Реалізація заходів з удосконалення нормативно-правового, інституційного та організаційного забезпечення протидії політичній корупції і корупції в цілому, зокрема:

- законодавче визначення діянь, що можуть кваліфікуватися як політично-корупційні, та запровадження санкцій за їх вчинення;

- законодавче врегулювання процедури притягнення до відповідальності за вчинення корупційних діянь вищих посадових осіб держави, особливість якої зумовлена їх статусом; максимальне обмеження імунітетів Президента, народних депутатів, суддів;

- законодавче запровадження обов’язкової антикорупційної експертизи законопроектів та інших нормативи о-правових актів, визначення порядку її проведення;

- розробка та запровадження галузевих антикорупційних стандартів (кодексів) – єдиних для певної сфери правового регулювання правил поведінки, обмежень, заборон, які б унеможливлювали чи істотно зменшували ймовірність корумпування відносин у цій сфері;

- розробка та запровадження процедури перевірки уповноваженими органами відомостей про майно, доходи, витрати та зобов’язання фінансового характеру (в т.ч. за кордоном) вищих посадових осіб держави, народних депутатів, суддів, державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування вищих рівнів, а також членів їх сімей, на підставі співвіднесення з їх реальними видатками та рівнем життя; запровадження кримінальної відповідальності за надання в деклараціях неправдивої інформації;

- прийняття нових редакцій законів «Про державну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування», інших нормативно-правових актів, необхідних для вдосконалення системи державної служби в Україні, врегулювання статусу та порядку проходження окремих видів державної служби;

- створення централізованої системи контролю над дотриманням законодавства про державну службу та етичних стандартів державними службовцями усіх рівнів;

- законодавче запровадження обмежень термінів перебування (ротацію) державних службовців на посадах, що мають підвищені корупційні ризики, а також обмежень на здійснення посадовими особами лобістської діяльності у сферах, де вони працювали, протягом певного періоду після їх звільнення з посад;

- створення спеціального органу з протидії корупції у вищих ешелонах влади. Концепція створення такого органу має забезпечувати його незалежність від впливу з боку інших владних інститутів і політичних сил, враховувати специ­фіку організації влади та конкретну політичну ситуацію в Україні; запровадження інститутів спеціального прокурора та спеціального слідчого у справах про корупцію високопосадовців;

- прийняття Адміністративно-процедурного кодексу України, положення якого мають чітко та повно визначити процедури управлінської діяльності;

- запровадження процедури оприлюднення інформації про корупціонерів; законодавче врегулювання процедури оприлюднення у ЗМІ даних про факти притягнення до юридичної відповідальності посадових осіб підприємств, установ, організацій, державних службовців, суддів, політичних діячів, які визнані в судовому порядку винними у вчиненні корупційних правопорушень;

- забезпечення особливо ретельного антикорупційного контролю над процесом прийняття рішень під час: здійснення державних закупівель; проведення конкурсів, тендерів; управління публічними фінансами;

- запровадження обов’язкових перевірок відповідними органами публічних заяв і повідомлень посадових осіб усіх рівнів, народних депутатів України, інших осіб про відомі їм факти політичної корупції, вжиття за результатами перевірок передбачених законодавством заходів, обов’язкове інформування про результати громадськості.

4. Активізація співпраці України з міжнародними організаціями у сфері протидії корупції:

- забезпечення чіткого та послідовного виконання Україною взятих нею міжнародних зобов’язань, зокрема, через здійснення відповідного постійного моніторингу вітчизняними неурядовими організаціями;

- посилення координації між міжнародними організаціями та проектами допомоги України з питань протидії корупції, перенесення акцентів в їх діяльності на моніторинг виконання органами влади вироблених пропозицій та обумовлення подальшої допомоги результативністю таких дій;

- регулярне оприлюднення органами влади України звітів про виконання таких зобов’язань та їх публічне обговорення.

Реалізація наведених та інших заходів, передбачених чинними державними актами і пропозиціями міжнародних організацій, є неможливою без визнання вищим керівництвом держави того факту, що політична корупція в Україні с проблемою номер один і реальною загрозою її національній безпеці.

Індикатором здатності держави та суспільства до подолання політичної корупції має стати поява державного діяча (діячів), який публічно візьме на себе зобов’язання беззастережного слідування світовим стандартам антикорупційної поведінки, і зможе власним прикладом довести здатність їх реалізувати, зуміє заручитися підтримкою громадськості у своїх антикорупційних ініціативах.

Таким чином, головною передумовою успіху протидії політичній корупції в Україні була і залишається політична воля.