Этапы развития антимонопольного законодательства в РФ

Первым упоминанием в законодательстве России, направленным на регулирование деятельности крупных экономических субъектов, можно считать «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» (1845 года) принятое царствование Николая I. Царский указ предусматривал уголовное наказание за «стачки» - то есть за картельные сговоры. Согласно статье 1615 за это предусматривались весьма серьезные наказания.

С распадом в 1991 году Советского Союза и происходящими коренными преобразованиями в сторону рыночной экономики в руках граждан оказывается частная собственность, возможность осуществления коммерческой деятельности. В связи с этим на территории государства возникают рыночные отношения, развивается конкуренция. Из-за существенных преобразований в экономике появилась потребность в законе, который бы контролировал процессы новой рыночной системы, взаимоотношения между экономическими субъектами. Таким образом, в 1991 году в силу вступает Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» – положивший начало становлению антимонопольного регулирования в России. Закон предусматривал относительно мягкие санкции по большинству нарушений, при этом предпочтение отдавалось предписаниям о запрещении продолжения противоправной деятельности и возвращению незаконно полученного дохода, а не прямым штрафным санкциям и наказанию физических лиц. Это соответствовало ожиданиям, сводившимся к тому, что наихудшие потенциальные проблемы могут решаться при помощи системы регулирования, а также отражало справедливую озабоченность по поводу полной неосведомленности в понятиях Закона о конкуренции и желание обеспечить осведомленность в новых правилах до того, как начнут применяться жесткие санкции. Долгая история планирования и согласования, а также отсутствие осведомленности о методах управления рынками и их регулирования привели к ожиданиям того, что различные государственные органы будут пытаться продолжить процесс контролирования экономической деятельности. Для предотвращения такого развития событий в Закон о конкуренции были введены положения, запрещающие такое поведение. Подобно этому, ожидание необходимости дробления крупных предприятий и объединений нашло отражение в статье 19 Закона, предоставляющей полномочии для такого дробления в случаях рецидивирующих нарушений Закона.

Дополнительным шагом к становлению системы рыночного хозяйствования на территории РФ стало формирование системы свободного ценообразования берущее начало с принятия Указа Президента РФ «О мерах по либерализации цен» от 3 декабря 1991г. № 297 и аналогичного Постановления Правительства РСФСР от 19 декабря 1991г. №55, введение в действие которых совпало с началом построения рыночной экономики.

Параллельно государство принимало ряд мер по контролю за деятельностью предприятий-монополистов. В соответствии с Законом РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22 марта 1991г. №948-1 были определены организационные и правовые основы предупреждения, ограничения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, а именно:

· предусмотрено создание Антимонопольного комитета РСФСР и определены его задачи, функции, полномочия и ответственность;

· определены действия, которые классифицируются как монополистические;

· определен перечень действий со стороны предприятий-монополистов, которые запрещены законодательно;

· разработаны мероприятия по устранению доминирующего положения хозяйствующего субъекта на товарных рынках;

· определен порядок контроля за деятельностью предприятий-монополистов и ответственность за нарушение Закона.

В целях реализации закона о конкуренции, в соответствии с законом Российской Советской Федеративной Социалистической Республики «О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР» 14 июля 1990 года образован Государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур. Приказом ГКАП России от 17 октября 1991 года во всех субъектах Российской Федерации созданы территориальные ведомства.

В 1993 г. курс на развитие конкуренции был закреплен в Основном законе страны – Конституции России, декларирующей поддержку конкуренции и запрещающей деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. 8 и 34). Наряду с другими инновационными положениями, в новой Конституции было отражено намерение России следовать рыночным принципам, а также в двух отдельных ее статьях прямо указывалось на то, что поддержка конкуренции является частью системы конституционных ценностей.

В 1994 г. положения, направленные на защиту конкуренции, также появились в первой части Гражданского кодекса России, призванного служить фундаментом для построения новых экономических отношений. Согласно Гражданскому кодексу товары, услуги и финансовые средства должны свободно перемещаться на всей территории Российской Федерации, а ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Гражданский кодекс не допускает использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке.

Для заполнения ощущаемых пробелов в правовом регулировании рыночной деятельности имела место дополнительная законотворческая деятельность. Одним из крупнейших проектов в этом направлении стала разработка широкого федерального Закона «О рекламе» (1995г.), вводящего единые требования к рекламе на территории Российской Федерации и закрепляющий за антимонопольным органом полномочия по контролю за соблюдением рекламного законодательства и законодательства о недобросовестной конкуренции. Хотя по Закону о конкуренции антимонопольному органу уже были предоставлены некоторые полномочия по контролю практической рекламной деятельности (например, контроль за взаимодействием конкурентов, в том числе в части опубликования ложной информации о конкурентах или некорректных сравнений товаров), новое законодательство было нацелено на предоставление полной правовой основы регулирования рекламной деятельности с целью защиты потребителя, охраны общественного здоровья, морали и других ценностей. Новое законодательство основывалось на системах и правилах, действующих в европейских странах с рыночной экономикой и включало в себя ограничения на рекламу алкогольной и табачной продукции, на рекламу, направленную на детей, или изготовленную с их участием, устанавливало максимальные объемы и вводило ограничения по продолжительности рекламы в некоторых средствах массового вещания, а также учитывало целый ряд других проблем. Антимонопольный орган был назначен основным органом, обеспечивающим исполнение Закона о рекламе и начал построение системы практического мониторинга широкого круга разнообразных рекламных СМИ и создание правоисполнительных процедур по делам о нарушениях в рекламной сфере.
Термин «законодательство о конкуренции» является общим обозначением для нескольких групп нормативных правовых актов, связанных проблематикой конкуренции, но отличающихся по объекту регулирования, используемым инструментам и результатам их применения. Можно выделить четыре вида законодательства о конкуренции.

1) Антитрестовское законодательство, которое регулирует деятельность фирм, обладающих крупной долей рынка. Целью антитрестовского законодательства является ограничения действий таких фирм в пользу потребителей, поставщиков и конкурентов хозяйствующего субъекта. Проблемой российского антимонопольного законодательства является то, что оно имеет ряд существенных противоречий.

ü Антитрестовское законодательство разрушает единство экономического пространства

ü Антитрестовское законодательство нарушает свободу экономической деятельности и перемещения товаров

ü Этические основы антитрестовского законодательства весьма спорны

ü Лежащая в основе антитрестовского законодательства теория содержит существенные недостатки

ü Антитрестовское законодательство препятствует эффективному функционированию товарных рынков

2) Естественно-монопольное законодательство, устанавливающее монопольные права в ряде "инфраструктурных" отраслей, а также особенности распоряжения собственностью в этих отраслях. Естественно-монопольное законодательство отличается от других похожих видов неценового регулирования декларируемой целью - повышением экономической эффективности, а не, например, обеспечением качества и безопасности товаров как в законодательстве о лицензировании.

Российское естественно-монопольное законодательство обладает двумя особенностями, отличающими его от антитрестовского.

ü Компании объявляются "монополистами" не на основе результатов деятельности, а путем законодательного определения того, какие отрасли являются естественно-монопольными.

ü Предписания естественно-монопольного законодательства применяются не на дискреционной, а на постоянной основе. Наиболее характерными предписаниями являются технологические ограничения (ограничения на вертикальную интеграцию) и присоединение (равный и не дискриминационный доступ к инфраструктуре).

3) Законодательство о добросовестной конкуренции запрещает действия компаний, которые не совместимы с обычаями делового оборота, требованием добропорядочности, разумности и справедливости. Примерами таких действий могут быть распространение ложных сведений о конкурентах, использование чужой интеллектуальной собственности или разглашение коммерческой тайны. Целью законодательства о добросовестной конкуренции является предотвращение вреда, который причиняется или может быть причинен конкурентам.

Особенностью законодательства о добросовестной конкуренции является то, что вводимые этим видом законодательства ограничения конкуренции накладываются на деятельность всех фирм, а не только обладающих крупной долей рынка, как в антитрестовском законодательстве, или действующих в определенных отраслях, как в естественно-монопольном законодательстве.

4) Законодательство против монопольных прав, которое запрещает либо ограничивает предоставление монопольных прав.

Наилучшим термином для обозначения законодательства против монопольных прав могло бы являться обозначение "антимонопольное законодательство", однако оно, к сожалению, используется в намного более широком значении, включающем как предотвращающие монополизацию меры, так и прямые ограничений конкуренции.

Основой российского законодательства против монопольных прав является, сформулированный в статье 15 ФЗ "О Защите конкуренции", запрет органам государственной власти и местного самоуправления, говорящий о том, что «Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия)». Этот запрет, в отличие от запретов антитрестовского законодательства накладывается не на хозяйствующие субъекты, а на деятельность государства и органов местного самоуправления, обладающих властью не в метафорическом ("монопольная власть"), а буквальном смысле.

Законодательство против монопольных прав - относительно неразвитый в России вид законодательства о конкуренции, однако только его последовательная реализация позволяет достичь целей, которые ставятся российским ФЗ "О Защите конкуренции".

Можно выделить следующие основные цели антимонопольного законодательства:

1. Определение организационных и правовых основ предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции

2. Обеспечение условий для создания и эффективного функционирования рынков товаров, услуг и финансовых средств

Первая цель является узкоспециальной, присущей лишь антимонопольному законодательству, а вторая имеет более широкий характер, может быть обозначена как одно из направлений деятельности всего гражданского законодательства.

Основой антимонопольного законодательства выступает Конституция РФ, ст. 8 которой гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг, финансовый средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности. Ст. 34 Конституции прямо запрещает экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. ГК РФ содержит аналогичные нормы (п.3 ст. 1, п.1 ст.10). Из федеральных законов, имеющих существенное значение для антимонопольного регулирования, кроме ФЗ «О Защите конкуренции», можно назвать следующие: ФЗ «О естественных монополиях», ФЗ «О связи»; ФЗ «Об акционерных обществах», ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», ФЗ «Об электроэнергетике» и др.

16. Виды нарушений антимонопольного законодательства

Понятие "нарушение антимонопольного законода­тельства" включает в себя следующие виды правонарушений:

- монополистическая деятельность;

- недобросовестная конкуренция;

- неисполнение в срок предписаний антимонопольных органов;

- воспрепятствование выполнению сотрудниками антимонополь­ных органов возложенных на них обязанностей;

- не предоставление ходатайств и заявлений, предусмотренных статьями 17 и 18 Закона "О конкуренции…";

- неисполнение законных требований предъявляемых в соот­ветствии с п.3 статьи 17 и п.4 статьи 18 Закона "О конкуренции…";

- непредставление в срок документов либо иной информации необходимой для осуществления деятельности антимонопольных органов

- представление антимонопольным органам недостоверных сведений;

- регистрация коммерческих организаций или их объединений без согласия антимонопольного органа в случаях предусмотренных статьей 17 Закона "О конкуренции";

- разглашение должностными лицами антимонопольных органов сведений составляющих коммерческую тайну;

- неисполнение или ненадлежащее исполнение антимонопольным органом своих обязанностей, причинившее убытки хозяйствующему субъекту или иному лицу.