Розділ І. Загальна характеристика законодавчого процесу та його стадій в Україні

Вступ

Актуальність теми дослідження. У процесі становлення правової системи в Україні впродовж 90-х років сформувалося законодавство, яке належним чином не забезпечує ефективного правового регулювання суспільних відносин у більшості галузей. Недосконалість вітчизняної законодавчої бази є загальновизнаним фактом у нашій країні й за її межами, що негативно впливає на вирішення проблем економіки, державного управління, інших сфер суспільного життя. Серед багатьох чинників, що так чи інакше впливають на формування недосконалої системи законодавства України, безпосередньо визначальним є законодавчий процес, в якому виробляються правові основи національного законодавства – законодавчі акти. Саме законодавчий процес стає концентрованим виявленням усіх інших факторів (політичних, економічних, соціальних, національних, ідеологічних, культурних, міжнародних тощо), від яких залежить якість правотворення. Якщо у кінцевому підсумку вдосконалення законодавчої бази потребує підвищення рівня усіх зазначених факторів, то при цьому законодавчий процес повинен відігравати узагальнюючу, орієнтуючу роль, оскільки щодо нього інші фактори мають значення передумов. Тільки системне змінення політичних, економічних, соціальних, управлінських та інших відносин у контексті законодавчого процесу з одночасним реформуванням останнього дасть можливість досягти цілеспрямованого впливу на поліпшення якості законодавства, як продукту законодавчого процесу.

Такий загальнометодичний підхід до вдосконалення існуючого законодавства не знаходить, однак, втілення на практиці, зокрема, через відсутність усвідомлення суб’єктами законотворення дійсних проблем законодавчого процесу як виявлення сутності даного явища в конкретно-історичних умовах сучасної України. Досягти ж глибокого розуміння цих проблем можливо тільки на шляху наукового пізнання теоретичних основ законодавчого процесу, характеру та способів впливу даного процесу на формування законодавства. Лише на цій основі стане реальним свідоме вироблення заходів, необхідних для впорядкування законодавчого процесу в Україні, його послідовного реформування.

Проте у науковій літературі досі бракує розгорнутих теоретичних досліджень, присвячених проблемам законодавчого процесу, а уявлення про цей предмет зводяться, як правило, до окремих визначень його формалізованих моментів, пов’язаних з діяльністю законодавчого органу держави; відтак, пізнання законодавчого процесу обмежується в основному розглядом процедур розроблення і розгляду законопроекту та прийняття закону парламентом і надання йому чинності. Проголошення Україною своєї незалежності, конституційне закріплення її статусу як соціальної, демократичної, правової держави, визначення стратегічного курсу на входження до Євросоюзу обумовило об'єктивну необхідність вдосконалення національної системи законодавства, здатної забезпечити життєдіяльність нашої країни в сучасних демократичних формах. Сприяти досягненню зазначених перетворень, глибинних за своєю сутністю, покликана законотворчість як складний і багатогранний процес, як цілеспрямована поступова діяльність, що має своєю метою врегулювання суспільних відносин шляхом пізнання та оцінки правових потреб суспільства і держави, створення законів, системи законодавства в цілому.

При дослідженні даної теми був здійснений аналіз праць представників сучасної української історичної та історико-правової науки. Законотворчий процес і його певні аспекти досліджувалися такими вченими, як: З. Погорєлова, О. Скакун, А. Ришелюк, О. Богачова, О. Зайчук, О. Копиленко та ін.

Мета та завдання дослідження. Метою роботи є аналіз сутності законотворчого процесу як системи, закономірностей його розвитку, шляхів вдосконалення, нормативно-правового, організаційного та наукового забезпечення.

Для досягнення поставленої мети визначені такі основні завдання:

- дослідити сучасний стан законотворчого процесу в Україні, його наукове, нормативно-правове та організаційне забезпечення, тенденції розвитку;

- виявити фактори, що сприяють забезпеченню системності, ціледосягання, стабільності та демократичності законотворчого процесу;

- сформулювати пропозиції щодо системного вдосконалення законотворчого процесу в Україні.

Об'єктом дослідження є законотворчий процес як цілісність в єдності його основних складових.

Предметом дослідження є процес здійснення та вдосконалення законотворчості як системного цілого.

Методи дослідження. В ході вивчення вибраної теми було застосовано діалектичний метод наукового пізнання правових явищ і процесів, який дає змогу розглянути їх у розвитку і зв’язку між собою та суспільством, виявити основні закономірності і тенденції становлення й розвитку законодавчого процесу та його основних стадій. Використовувався також ціннісний підхід, який засновується на необхідності отримання не лише наукової, а й ціннісної інформації про об’єкт дослідження. Серед загальнонаукових методів використовувалися методи системно-структурного та функціонального аналізу — при виявленні ролі конституційно-правових актів та відповідних теорій у становленні й розвитку законодавчого процесу. Історико-правовий метод застосовувався при дослідженні поступового розвитку законодавчого процесу.

Структура курсової роботи зумовлена її цілями, завданнями і предметом дослідження та складається зі вступу, трьох розділів, висновків та списку використаної літератури.

 

 

Розділ І. Загальна характеристика законодавчого процесу та його стадій в Україні

Розділ ІІ. Характеристика стадій законодавчого процесу в Україні

Етапи законодавчого процесу

Організаційна сторона законодавчого процесу всебічно досліджувалася вченими-правниками. Вони визначають складові законодавчого процесу як стадії, етапи, інші розбивають стадії на етапи, або навпаки - етапи на стадії. Наприклад, С.С. Алексєєв, А.С. Піголкін законодавчий процес розділяють на стадії, В.М. Горшнев - на етапи. Визначається різна кількість стадій та етапів, як правило, їх виокремлюють три або чотири. Фактично не розглядаються поняття обговорення як стадія законодавчого процесу. На думку автора, підставою цього є наявна законодавча практика, а саме - недостатня продуктивність постатейного обговорення законів у режимі пленарного засідання, прийняття більшості законів взагалі без фактичного постатейного обговорення і голосування та інші недоліки регламентної законодавчої процедури1.

Звідси, розглядаючи технологію прийняття законів вчені роблять спробу проаналізувати їх ефективність, виявити можливі нераціональні елементи та запропонувати напрямки вдосконалення.

Перш за все, слід відмітити, що кількісний склад етапів (стадій) залежить від того, як широко розглядається їх змістовна сторона і яким є комплекс законодавчих правовідносин на тій чи іншій стадії законодавчого процесу. Етап тлумачиться енциклопедичним словником як частина шляху дистанції, відрізок часу, що характеризується якісними змінами, подіями; стадія процесу. Стадія - певний етап, ступінь, період в розвитку чогось, що має свої якісні особливості. Тобто, з однієї сторони, ці терміни використовуються як синоніми. В такому ж контексті про етапи (стадії) законодавчого процесу вказується в проекті Закону України “Про закони і законодавчу діяльність”2.

Законодавчий процес в своїй організаційній формі, відмічає більшість правників, в основному відповідає стадіям правотворчості, але в силу особливого місця законів в системі нормативно-правових актів має свою специфіку і конституційно закріплений.

Законодавчий процес має низку стадій:

І. Передпроектна стадія.

1. Законодавча ініціатива – внесення проекту закону в офіційному порядку до законодавчого органу певними органами й особами. Це власне стадія законодавчого процесу. Відповідно до Конституції України, право законодавчої ініціативи в парламенті належить Президенту, народним депутатам, Кабінету Міністрів, Національному банку. Президент має право вносити законопроект позачергово.

Проекти законів вносяться разом із супровідною запискою, яка має містити обґрунтування необхідності їх розробки або ухвалення.

II. Проектна стадія.

2. Ухвалення рішення про підготовку законопроекту, включення відповідної пропозиції до плану законопроекти їх робіт.

3. Доручення розробити законопроект уряду або постійним комітетам у Верховній Раді; створення для цих цілей комісій, робочих груп у складі депутатів, представників зацікавлених громадських організацій, вчених-юристів та ін. Початкова розробка проекту провадиться фахівцями за конкурсом, дорученням або договором.

4. Розробка законопроекту і його попередня експертиза із залученням зацікавлених організацій, дороблення і редагування проекту.

5. Внесення законопроекту до парламенту, ухвалення його до розгляду, обговорення законопроекту і його узгодження: розгляд поправок; виявлення думок зацікавлених осіб про проект і одержання їх пропозицій щодо вдосконалення, доробки проекту; ухвалення в порядку першого, другого, третього читання; розгляд альтернативних проектів. У необхідних випадках – винесення проекту: а) на обговорення широкого кола кваліфікованих спеціалістів шляхом проведення парламентських слухань, конференцій, «круглих столів» та ін.; б) на всенародне обговорення.

III. Стадія ухвалення законопроекту.

6. Ухвалення законопроекту в результаті голосування (в Україні звичайні закони ухвалюються простою більшістю голосів, конституційні – 2/3 від конституційного складу Верховної Ради) і підготування відповідної постанови законодавчого органу про вступ закону в силу. Тексти законів, ухвалені Верховної Радою, у 5-денний строк підписуються Головою Верховної Ради і невідкладно передаються на підпис Президентові України1.

IV. Засвідчувальна стадія.

7. Санкціонування (підписання) закону главою держави (президентом) в установлені конституцією строки (в Україні – 15 днів).

V. Інформаційна стадія.

8. Промульгація закону – це не лише підписання його главою держави, а й видання спеціального акта, який містить, зокрема, розпорядження про офіційне опублікування закону. Промульгація закону здійснюється зазвичай актом глави держави – указом, наказом та іншими подібними документами, текст якого в офіційних виданнях передує тексту закону, що промульговується.

9. Включення закону до Єдиного державного реєстру нормативних актів, де вказується наданий йому реєстраційний код.

10. Опублікування закону – друк його тексту з усіма реквізитами в офіційних друкарських виданнях (в Україні – «Відомості Верховної Ради України», «Офіційний вісник України», газети «Голос України», «Юридичний вісник України»).

Можливий додатковий етап на другій стадії після ухвалення законопроекту парламентом і передачі його главі держави на підпис.

У багатьох країнах (США, Індія, Україна та ін.) існує право «відкладеного вето» президента.

В Україні, зокрема, Президент може скористатися своїм правом відкладеного вето і повернути закон із своїми зауваженнями і пропозиціями Верховній Раді для повторного розгляду. Саме вето об’єктивно може ставати стадією законотворчого процесу, яка має позапарламентський характер. Проте вето переборюється у парламенті.

Якщо під час повторного розгляду закон ухвалюється не менше ніж 2/3 голосів установленого Конституцією складу Верховної Ради, Президент зобов’язаний підписати його й представити до офіційного опублікування протягом 10 днів.

Аналіз світової законодавчої практики свідчить, що повернення главою держави закону до парламенту зустрічається в поодиноких випадках, в Україні - це часта практика.10 відсотків прийнятих законів парламентом розглядаються повторно, а то й тричі. У правовій науці висловлюється вірна точка зору щодо того, що опублікування закону юридичним наслідком має вступ його в силу, набрання ним чинності. Варто підкреслити, що вступ прийнятого акту в силу свідчить про початок офіційних дій юридичних норм, що містяться в цьому акті, мова вже не йде про дії законодавця, а лише про юридичний наслідок опублікування акту.

На всіх стадіях законодавчої діяльності необхідним є вивчення і використання громадської думки, врахування рівня правосвідомості громадян1. Кожна із зазначених стадій законодавчого процесу відносно самостійна і має свою специфіку, свій статус. Разом вони утворюють законодавчий процес, що відображає процедурні правила і норми проходження законопроекту у Верховній Раді України. Досвід зарубіжної парламентської практики свідчить, що зазначені стадії законодавчого процесу мають місце в парламентах всіх держав світу.

Процедура законодавчого процесу в Україні регулюється Регламентом Верховної Ради України, який є основним документом, що визначає організаційну структуру та роботу парламенту; встановлює юридично обов’язкові для всіх учасників цього процесу нормативні правила. Аналіз станів (стадій) у діючому Регламенті Верховної Ради, аналогічних проектах нормативних документів, юридичної літератури дозволяє виявити як напрацювання у цій сфері, так і проблеми.

Підводячи підсумок, слід зазначити, що кожна стадія законодавчого процесу характеризується комплексом різних за змістом правових та організаційних правотворчих відносин. Зміст кожної окремої стадії обумовлюється відповідною правотворчою діяльністю: з розробки та подання законодавчої ініціативи, наукової експертизи законопроектів, їх обговорення тощо. Сукупність стадій представляє собою регламентовану за допомогою процесуальних норм процедуру підготовки і видання (зміни, припинення чинності) правових норм.

Таким чином, стадія законодавчого процесу - це певна організаційно правова форма діяльності правомочних суб’єктів, уповноважених брати участь у законодавчому процесі, і взаємовідносин між ними з відповідними до змісту цієї діяльності юридичними результатами.

 

 

Висновки

З часу проголошення незалежності України сучасний український парламент – Верховну Раду – слід вважати великим здобутком українського державотворення. За роки незалежності український парламент перетворився на реальний орган законодавчої влади. Верховна Рада як єдиний, загальнонаціональний, представницький орган держави впливає на формування інших органів державної влади в Україні, що підвищує роль парламентаризму в Україні.

Проблема правового статусу законодавчого процесу є однією з найбільш важливих і складних у конституційному праві. У сучасних умовах докорінних соціально-економічних, політичних змін актуальність проблеми удосконалення законодавчого процесу набула якісно нового значення.

Дослідження питань ініціювання законопроектів, особливості їх проходження в міністерствах та відомствах, інших органів державної виконавчої влади, Адміністрації Президента України, комітетах Верховної Ради України, розгляду законопроектів у сесійній залі Верховної Ради України, отже процедури прийняття законів та набрання ними чинності дозволило більш чітко окреслити сутність законодавчого процесу, критерії перевірки законодавчих актів, напрями удосконалення законодавчого процесу, тенденції його розвитку. Проведене дослідження дозволило зробити наступні висновки:

Законодавчий процес – це процес, який розпочинається із ініційованої парламентом законодавчої ініціативи або внесення законопроекту до парламенту, охоплює реалізацію законодавчої ініціативи у парламенті і завершується введенням в дію закону.

Ефективне здійснення Верховною Радою України законодавчої функції вимагає розроблення більш досконалого механізму і порядку прийняття законів парламентом. Цілком очевидно, що реформування законодавчого процесу слід починати з перегляду основних засад законодавчої діяльності Верховної Ради України. Проведене дослідження принципів законодавчого процесу, дозволило виявити найбільш важливі напрямки, вихідні засади розвитку законодавчого процесу, зокрема: принцип стабільності законодавства України, принцип законності законодавчого процесу, принцип доступності законодавчого процесу, принцип наукової обґрунтованості та плановості законодавчого процесу, принцип системності та прогнозованості законодавчого процесу, а також принцип ефективності, послідовності та надійності законодавчого процесу, принцип професійності учасників законодавчого процесу.

Реалізація вищезазначених принципів є важливою передумовою подальшого удосконалення законодавчого процесу. Здійснення законодавчої діяльності у відповідності з вищенаведеними принципами сприятиме зростанню авторитету Верховної Ради й створенню якісного законодавства в Україні.

Головними недоліками сучасного законодавчого процесу є відсутність чіткої системи планування законопідготовчих робіт, достатньої координації між органами державної влади, що задіяні у законодавчому процесі, наявність колізій у законодавчому регулюванні питань щодо законодавчого процесу.

Для підвищення якості підготовлених законопроектів, усунення множинності законодавчих актів, колізій, які виникають між нормами права держава повинна створити всі умови, щоб планування в Україні здійснювалось на високому рівні розвинутої правової держави. У сучасних умовах доцільно перейти до більш тісної координації діяльності органів законодавчої та виконавчої влади щодо виконання законодавчих робіт.

Підготовка законів – це вид юридичної діяльності, що здійснюється уповноваженими на то суб’єктами, які володіють відповідними спеціальними та практичними знаннями. Головним завданням укладача проекту повинні стати перенесення наукової концепції у площину єдиної системи нормативних правил.

Законодавча ініціатива – це звернення суб’єкта права законодавчої ініціативи, визначеного Конституцією України, до Верховної Ради України стосовно прийняття нового закону, припинення чинності або зміни чинного закону, яке здійснюється шляхом подання проекту закону на розгляд парламенту. Необхідно посилити гарантії реалізації права законодавчої ініціативи шляхом недопущення втручання у текст законопроекту до розгляду його у першому читанні, надання суб’єктам права на спрощений порядок відкликання законопроекту, права на представництво експерта при розгляді проекту в комітеті та Верховній Раді України.

Підсумовуючи викладене, маємо зазначити, що комплексне дослідження проблем законодавчого процесу надало можливість визначити важливість, необхідність і актуальність цього явища, що являє собою інтерес як для розробки загальних основ теорії права, так і для всіх інших видів правової діяльності.

 

 

Вступ

Актуальність теми дослідження. У процесі становлення правової системи в Україні впродовж 90-х років сформувалося законодавство, яке належним чином не забезпечує ефективного правового регулювання суспільних відносин у більшості галузей. Недосконалість вітчизняної законодавчої бази є загальновизнаним фактом у нашій країні й за її межами, що негативно впливає на вирішення проблем економіки, державного управління, інших сфер суспільного життя. Серед багатьох чинників, що так чи інакше впливають на формування недосконалої системи законодавства України, безпосередньо визначальним є законодавчий процес, в якому виробляються правові основи національного законодавства – законодавчі акти. Саме законодавчий процес стає концентрованим виявленням усіх інших факторів (політичних, економічних, соціальних, національних, ідеологічних, культурних, міжнародних тощо), від яких залежить якість правотворення. Якщо у кінцевому підсумку вдосконалення законодавчої бази потребує підвищення рівня усіх зазначених факторів, то при цьому законодавчий процес повинен відігравати узагальнюючу, орієнтуючу роль, оскільки щодо нього інші фактори мають значення передумов. Тільки системне змінення політичних, економічних, соціальних, управлінських та інших відносин у контексті законодавчого процесу з одночасним реформуванням останнього дасть можливість досягти цілеспрямованого впливу на поліпшення якості законодавства, як продукту законодавчого процесу.

Такий загальнометодичний підхід до вдосконалення існуючого законодавства не знаходить, однак, втілення на практиці, зокрема, через відсутність усвідомлення суб’єктами законотворення дійсних проблем законодавчого процесу як виявлення сутності даного явища в конкретно-історичних умовах сучасної України. Досягти ж глибокого розуміння цих проблем можливо тільки на шляху наукового пізнання теоретичних основ законодавчого процесу, характеру та способів впливу даного процесу на формування законодавства. Лише на цій основі стане реальним свідоме вироблення заходів, необхідних для впорядкування законодавчого процесу в Україні, його послідовного реформування.

Проте у науковій літературі досі бракує розгорнутих теоретичних досліджень, присвячених проблемам законодавчого процесу, а уявлення про цей предмет зводяться, як правило, до окремих визначень його формалізованих моментів, пов’язаних з діяльністю законодавчого органу держави; відтак, пізнання законодавчого процесу обмежується в основному розглядом процедур розроблення і розгляду законопроекту та прийняття закону парламентом і надання йому чинності. Проголошення Україною своєї незалежності, конституційне закріплення її статусу як соціальної, демократичної, правової держави, визначення стратегічного курсу на входження до Євросоюзу обумовило об'єктивну необхідність вдосконалення національної системи законодавства, здатної забезпечити життєдіяльність нашої країни в сучасних демократичних формах. Сприяти досягненню зазначених перетворень, глибинних за своєю сутністю, покликана законотворчість як складний і багатогранний процес, як цілеспрямована поступова діяльність, що має своєю метою врегулювання суспільних відносин шляхом пізнання та оцінки правових потреб суспільства і держави, створення законів, системи законодавства в цілому.

При дослідженні даної теми був здійснений аналіз праць представників сучасної української історичної та історико-правової науки. Законотворчий процес і його певні аспекти досліджувалися такими вченими, як: З. Погорєлова, О. Скакун, А. Ришелюк, О. Богачова, О. Зайчук, О. Копиленко та ін.

Мета та завдання дослідження. Метою роботи є аналіз сутності законотворчого процесу як системи, закономірностей його розвитку, шляхів вдосконалення, нормативно-правового, організаційного та наукового забезпечення.

Для досягнення поставленої мети визначені такі основні завдання:

- дослідити сучасний стан законотворчого процесу в Україні, його наукове, нормативно-правове та організаційне забезпечення, тенденції розвитку;

- виявити фактори, що сприяють забезпеченню системності, ціледосягання, стабільності та демократичності законотворчого процесу;

- сформулювати пропозиції щодо системного вдосконалення законотворчого процесу в Україні.

Об'єктом дослідження є законотворчий процес як цілісність в єдності його основних складових.

Предметом дослідження є процес здійснення та вдосконалення законотворчості як системного цілого.

Методи дослідження. В ході вивчення вибраної теми було застосовано діалектичний метод наукового пізнання правових явищ і процесів, який дає змогу розглянути їх у розвитку і зв’язку між собою та суспільством, виявити основні закономірності і тенденції становлення й розвитку законодавчого процесу та його основних стадій. Використовувався також ціннісний підхід, який засновується на необхідності отримання не лише наукової, а й ціннісної інформації про об’єкт дослідження. Серед загальнонаукових методів використовувалися методи системно-структурного та функціонального аналізу — при виявленні ролі конституційно-правових актів та відповідних теорій у становленні й розвитку законодавчого процесу. Історико-правовий метод застосовувався при дослідженні поступового розвитку законодавчого процесу.

Структура курсової роботи зумовлена її цілями, завданнями і предметом дослідження та складається зі вступу, трьох розділів, висновків та списку використаної літератури.

 

 

Розділ І. Загальна характеристика законодавчого процесу та його стадій в Україні