Розділ ІІ. Характеристика стадій законодавчого процесу в Україні

Етапи законодавчого процесу

Організаційна сторона законодавчого процесу всебічно досліджувалася вченими-правниками. Вони визначають складові законодавчого процесу як стадії, етапи, інші розбивають стадії на етапи, або навпаки - етапи на стадії. Наприклад, С.С. Алексєєв, А.С. Піголкін законодавчий процес розділяють на стадії, В.М. Горшнев - на етапи. Визначається різна кількість стадій та етапів, як правило, їх виокремлюють три або чотири. Фактично не розглядаються поняття обговорення як стадія законодавчого процесу. На думку автора, підставою цього є наявна законодавча практика, а саме - недостатня продуктивність постатейного обговорення законів у режимі пленарного засідання, прийняття більшості законів взагалі без фактичного постатейного обговорення і голосування та інші недоліки регламентної законодавчої процедури1.

Звідси, розглядаючи технологію прийняття законів вчені роблять спробу проаналізувати їх ефективність, виявити можливі нераціональні елементи та запропонувати напрямки вдосконалення.

Перш за все, слід відмітити, що кількісний склад етапів (стадій) залежить від того, як широко розглядається їх змістовна сторона і яким є комплекс законодавчих правовідносин на тій чи іншій стадії законодавчого процесу. Етап тлумачиться енциклопедичним словником як частина шляху дистанції, відрізок часу, що характеризується якісними змінами, подіями; стадія процесу. Стадія - певний етап, ступінь, період в розвитку чогось, що має свої якісні особливості. Тобто, з однієї сторони, ці терміни використовуються як синоніми. В такому ж контексті про етапи (стадії) законодавчого процесу вказується в проекті Закону України “Про закони і законодавчу діяльність”2.

Законодавчий процес в своїй організаційній формі, відмічає більшість правників, в основному відповідає стадіям правотворчості, але в силу особливого місця законів в системі нормативно-правових актів має свою специфіку і конституційно закріплений.

Законодавчий процес має низку стадій:

І. Передпроектна стадія.

1. Законодавча ініціатива – внесення проекту закону в офіційному порядку до законодавчого органу певними органами й особами. Це власне стадія законодавчого процесу. Відповідно до Конституції України, право законодавчої ініціативи в парламенті належить Президенту, народним депутатам, Кабінету Міністрів, Національному банку. Президент має право вносити законопроект позачергово.

Проекти законів вносяться разом із супровідною запискою, яка має містити обґрунтування необхідності їх розробки або ухвалення.

II. Проектна стадія.

2. Ухвалення рішення про підготовку законопроекту, включення відповідної пропозиції до плану законопроекти їх робіт.

3. Доручення розробити законопроект уряду або постійним комітетам у Верховній Раді; створення для цих цілей комісій, робочих груп у складі депутатів, представників зацікавлених громадських організацій, вчених-юристів та ін. Початкова розробка проекту провадиться фахівцями за конкурсом, дорученням або договором.

4. Розробка законопроекту і його попередня експертиза із залученням зацікавлених організацій, дороблення і редагування проекту.

5. Внесення законопроекту до парламенту, ухвалення його до розгляду, обговорення законопроекту і його узгодження: розгляд поправок; виявлення думок зацікавлених осіб про проект і одержання їх пропозицій щодо вдосконалення, доробки проекту; ухвалення в порядку першого, другого, третього читання; розгляд альтернативних проектів. У необхідних випадках – винесення проекту: а) на обговорення широкого кола кваліфікованих спеціалістів шляхом проведення парламентських слухань, конференцій, «круглих столів» та ін.; б) на всенародне обговорення.

III. Стадія ухвалення законопроекту.

6. Ухвалення законопроекту в результаті голосування (в Україні звичайні закони ухвалюються простою більшістю голосів, конституційні – 2/3 від конституційного складу Верховної Ради) і підготування відповідної постанови законодавчого органу про вступ закону в силу. Тексти законів, ухвалені Верховної Радою, у 5-денний строк підписуються Головою Верховної Ради і невідкладно передаються на підпис Президентові України1.

IV. Засвідчувальна стадія.

7. Санкціонування (підписання) закону главою держави (президентом) в установлені конституцією строки (в Україні – 15 днів).

V. Інформаційна стадія.

8. Промульгація закону – це не лише підписання його главою держави, а й видання спеціального акта, який містить, зокрема, розпорядження про офіційне опублікування закону. Промульгація закону здійснюється зазвичай актом глави держави – указом, наказом та іншими подібними документами, текст якого в офіційних виданнях передує тексту закону, що промульговується.

9. Включення закону до Єдиного державного реєстру нормативних актів, де вказується наданий йому реєстраційний код.

10. Опублікування закону – друк його тексту з усіма реквізитами в офіційних друкарських виданнях (в Україні – «Відомості Верховної Ради України», «Офіційний вісник України», газети «Голос України», «Юридичний вісник України»).

Можливий додатковий етап на другій стадії після ухвалення законопроекту парламентом і передачі його главі держави на підпис.

У багатьох країнах (США, Індія, Україна та ін.) існує право «відкладеного вето» президента.

В Україні, зокрема, Президент може скористатися своїм правом відкладеного вето і повернути закон із своїми зауваженнями і пропозиціями Верховній Раді для повторного розгляду. Саме вето об’єктивно може ставати стадією законотворчого процесу, яка має позапарламентський характер. Проте вето переборюється у парламенті.

Якщо під час повторного розгляду закон ухвалюється не менше ніж 2/3 голосів установленого Конституцією складу Верховної Ради, Президент зобов’язаний підписати його й представити до офіційного опублікування протягом 10 днів.

Аналіз світової законодавчої практики свідчить, що повернення главою держави закону до парламенту зустрічається в поодиноких випадках, в Україні - це часта практика.10 відсотків прийнятих законів парламентом розглядаються повторно, а то й тричі. У правовій науці висловлюється вірна точка зору щодо того, що опублікування закону юридичним наслідком має вступ його в силу, набрання ним чинності. Варто підкреслити, що вступ прийнятого акту в силу свідчить про початок офіційних дій юридичних норм, що містяться в цьому акті, мова вже не йде про дії законодавця, а лише про юридичний наслідок опублікування акту.

На всіх стадіях законодавчої діяльності необхідним є вивчення і використання громадської думки, врахування рівня правосвідомості громадян1. Кожна із зазначених стадій законодавчого процесу відносно самостійна і має свою специфіку, свій статус. Разом вони утворюють законодавчий процес, що відображає процедурні правила і норми проходження законопроекту у Верховній Раді України. Досвід зарубіжної парламентської практики свідчить, що зазначені стадії законодавчого процесу мають місце в парламентах всіх держав світу.

Процедура законодавчого процесу в Україні регулюється Регламентом Верховної Ради України, який є основним документом, що визначає організаційну структуру та роботу парламенту; встановлює юридично обов’язкові для всіх учасників цього процесу нормативні правила. Аналіз станів (стадій) у діючому Регламенті Верховної Ради, аналогічних проектах нормативних документів, юридичної літератури дозволяє виявити як напрацювання у цій сфері, так і проблеми.

Підводячи підсумок, слід зазначити, що кожна стадія законодавчого процесу характеризується комплексом різних за змістом правових та організаційних правотворчих відносин. Зміст кожної окремої стадії обумовлюється відповідною правотворчою діяльністю: з розробки та подання законодавчої ініціативи, наукової експертизи законопроектів, їх обговорення тощо. Сукупність стадій представляє собою регламентовану за допомогою процесуальних норм процедуру підготовки і видання (зміни, припинення чинності) правових норм.

Таким чином, стадія законодавчого процесу - це певна організаційно правова форма діяльності правомочних суб’єктів, уповноважених брати участь у законодавчому процесі, і взаємовідносин між ними з відповідними до змісту цієї діяльності юридичними результатами.