Поняття законодавчого процесу

 

У процесі законодавчого врегулювання суспільних відносин одне з провідних місць посідає законотворчість. Адже ефективність закону закладається саме на стадії його творення. Від того, наскільки закон відповідатиме інтересам суспільства та які механізми його реалізації передбачатимуться, залежить ступінь його дотримання та виконання.

Чинна Конституція України серед усіх функцій і повноважень парламенту виділяє законодавчу функцію як основну, профільну1. І, її практичне втілення провадиться через законодавчий процес, який полягає у трансформації об’єктивних законів суспільного розвитку на юридичну мову у відповідній юридичній формі.

Ефективність законодавчого процесу залежить від досконалості його організаційних форм, чіткої визначеності їх змістовної сторони та складу, відпрацьованості інших елементів.

В юридичній літературі законодавчий процес також визначається з точки зору виявлення сутності певної діяльності органу законодавчої влади зі створення закону, звичайно встановлений Конституцією та Регламентом парламенту або як організація процедури проходження законопроекту у законодавчому органі, що складається з певних стадій чи діяльності парламенту з підготовки, розгляду, прийняття законів чи їх оприлюднення. У спеціальній літературі висловлюється судження щодо визначення законодавчого процесу як процедури прийняття закону, починаючи від законодавчої ініціативи і закінчуючи опублікуванням прийнятого закону та вступом його в дію. Існують дефініції законодавчого процесу, що сприяють на його структурні особливості, тобто як нормативно регламентовану сукупність послідовно здійснюваних актів і їх оприлюднення або систему пов’язаних між собою стадій зі створення законів, у межах яких в певній послідовності здійснюються відповідні дії Верховною Радою України, суб’єктами права законодавчої ініціативи, громадянами, які беруть участь в обговоренні законопроектів, Президентом України, а у випадках, визначених законом, – також конституційним Судом України у порядку, встановленому Конституцією України, Законом про Регламент Верховної Ради України та іншими законами, виданими на основі Конституції України. Визначення законодавчого процесу в юридичній літературі іноді здійснюється через розуміння його як процесу діяльності органів державної влади щодо видання законодавчих актів або процесу прийняття закону чи процесу внесення на розгляд законодавчого органу, прийняття, опублікування, набрання чинності законами. Існують дефініції законодавчого процесу, що спираються на його розгляд як системи методів, способів, механізмів, процедур у сфері діяльності при створенні закону1.

При дослідженні законодавчого процесу необхідно визначитись з суміжними поняттями які супроводжують законодавчий процес і без яких повного уявлення про його особливості є неможливим. Такими правовими поняттями є: нормотворча діяльність і нормотворчий процес, законотворча діяльність і законодавча діяльність, законодавчий процес і законодавча процедура.

Нормотворчість – це одна із форм державного управління суспільством. Як будь-який соціальний процес – це усвідомлена, цілеспрямована діяльність, що здійснюється через право і правові норми. Нормотворчість стосується, головним чином, процедури прийняття нормативних актів.

Правотворчий процес, за визначенням А.С. Піголкіна «порядок здійснення юридично значимих дій по підготовці, прийнятті, опублікуванню нормативного акту, які процесуально оформлені, юридично опосередковані і носять офіційний характер»1. Результатом правотворчої діяльності є прийняття нормативно-правового акту.

Під законотворчим процесом розуміється система взаємопов’язаних і взаємообумовлених дій по створенню закону, що здійснюється у певній послідовності і складається із стадій2. Отже, законотворчий процес – це технологія прийняття закону. Законотворчий процес у порівнянні із законодавчим значно розширений процесом пізнання, аналізу, оцінок правостворюючих факторів, діяльністю органів державної влади по створенню проектів законів, по прогнозуванню, плануванню законодавства і багатьма іншими аспектами, що закінчується процесом прийняття і підписання закону.

Законотворча діяльність – це діяльність уповноважених державних органів, посадових осіб, а у передбачених законом випадках усього народу України, по творенню законопроектів, яка протікає з моменту виникнення потреби у правовому регулюванні і закінчується набранням законом чинності.

З законодавчою діяльністю тісно пов’язане правове поняття «законодавчий процес». За часів радянської науки поняття законодавчого процесу ототожнювалось з правотворчим процесом і було наступним: «правотворчість в соціалістичному суспільстві визначається як виражаюча волю народу, направлена на досягнення цілей розвитку суспільства, організаційно-оформлена діяльність держави по виявленню потреби в нормативно-правовому регулюванні суспільних відносин і створенні у відповідності з ними нових правових норм, заміні і відміні діючих»3. Зараз поняття правотворчого процесу і законодавчого відокремлені, але не існує одностайної думки щодо цих понять.

Можна уточнити з цього приводу позицію А. Тихомирова, який визначає законодавчий процес як процес діяльності вищих органів державної влади щодо видання законодавчих актів, що складається з ряду стадій. Таких стадій, на думку вченого, є шість: прогнозування і планування законодавства; внесення пропозицій про зміну закону; розробка концепції закону і підготовка законопроекту; спеціальне та громадське обговорення проекту закону; розгляд і прийняття закону; опублікування закону і набрання ним чинності1. Таке визначення комплексно характеризує законодавчу діяльність. Для законодавчого процесу основним суб’єктом, який ініціює його, здійснює остаточне опрацювання закону є парламент.

Законодавчий процес характеризується: суб’єктним складом; стадіями; правовим регулюванням.

Законодавчий процес – це сукупність врегульованих законом правил, які встановлюють порядок реалізації законодавчої ініціативи у парламенті, включаючи ініціативу розробки законопроекту парламентом, розгляд та прийняття законів, підписання та введення їх в дію.

І хоча у юридичній літературі висловлюються різні позиції щодо сутності законодавчого процесу2, його не можна розглядати у відриві від функціонування державного механізму, оскільки він має ґрунтуватись на конституційних засадах діяльності органів державної влади 3.

Правове регулювання питань законодавчого процесу має важливе значення, особливо, коли гостро відчутна потреба у правовому регулюванні в цих сферах. Закони, які приймаються Верховною Радою, є результатом законодавчої діяльності і безпосередньо залежать від тих процедур, які сприяють доопрацюванню закону і забезпечують високий якісний і кількісний рівень кожного закону, що приймається і це є важливою передумовою формуванню в Україні правової держави1. Якщо ми прагнемо досягти ефективнішого законодавства, то повинні удосконалювати саме нормативно-правові процедури законодавчої діяльності.

Законодавчий процес хоч частково, але врегульований. Процесуальні питання регулюються Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України, Законом України «Про комітети Верховної Ради України», Законом України «Про статус народного депутата України», Законом України «Про міжнародні договори України», Указом Президента України «Про порядок роботи з законопроектами та іншими документами, що вносяться Президентом України на розгляд Верховної Ради України», Указом Президента «Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені «Офіційний вісник України»», постановою Кабінету Міністрів України «Про порядок опрацювання проектів актів Кабінету Міністрів України», а також проектів законів України і актів Президента України, що подаються Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України і Президентові України, з урахуванням основних положень законодавства Європейського Союзу.