Глава 1. Конституционные основы свободы журналистики

Конституция Российской Федерации гарантирует гражданам страны соблюдение политических прав и свобод, в том числе и сво­боды всех средств массовых коммуникаций. Политические права и свободы описывают правомочия, позволяющие гражданам участвовать в формировании и осуществлении государственной власти, обеспечивающие активную самореализацию человека через участие в политических процессах.

Если личные права граждан присущи каждому человеку от рож­дения независимо от государства, где он родился или проживает в данный момент, то с политическими правами ситуация совершенно иная. Политическими правами обладают преимущественно граждане данного государства. Особенно это касается избирательных прав. Надо сказать, что подобные ограничения характерны не для какого-то одного типа государств. Все правительства и парламенты думают о том, как предоставить права гражданам и ограничить неграждан.

Особенность политических свобод заключается еще и в том, что свобода выражения мнений и свобода массовой информации гаран­тируются каждому человеку. Вот только реализоваться политиче­ские свободы могут как индивидуально, так и коллективно.

Например, индивидуально реализуются такие права, как право на участие в правосудии или право обращения в государственные органы. Коллективно реализуются права на объединения, собрания, митинги, а также право обращения в государственные органы уже от имени объединения.

Для современного государства в России характерно признание международных документов в области прав человека. Далее на кон­ституционном уровне было закреплено прямое действие основопо­лагающих норм и принципов международного права и приведены в соответствие с ними федеральное законодательство и правоприме­нительная практика в Российской Федерации. Например, с 1 января 1997 г. вступил в силу Уголовный кодекс РФ, где на первое место выведена защита прав и свобод человека. Впервые включена глава (гл. 19) об ответственности за преступления против конституцион­ных прав и свобод человека и гражданина. Так, уголовному наказа­нию подлежат теперь нарушения таких гарантированных Конститу­цией прав, как равноправие граждан, избирательные права граждан, права граждан на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирования или участия в них. Введена ответствен­ность за отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 140 УК РФ).

Международные конвенция в области политических прав, имеющие для России обязательный характер, такие как Междуна­родный пакт ООН о гражданских и политических правах (1966 г.), присоединение Российского государства в связи с вступлением в Совет Европы к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также внесшие в свое законодательство необхо­димых изменений, вытекающих из Прецедентного права, создавае­мого решениями Европейского суда по правам человека, могут стать прочной правовой основой для защиты прав гражданина в России.

Следует помнить о том, что государство обязано защищать себя и конституционный строй, потому в Основной Закон и внесены не­которые ограничения политических прав исключительно ради защи­ты иных конституционно значимых целей. Так, Конституция РФ ус­танавливает запрет на выражение и распространение антиправовой и антидемократической идеологи и осуществление такой же практи­ки. В международной практик считается общепризнанным огра­ничение политических прав и свобод в условиях чрезвычайного положения. Это предусмотрено ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах. В России при введении чрез­вычайного положения для обеспечения безопасности граждан и за­щиты конституционного строя следует руководствоваться ст. 56 Конституции и Федеральным законам о чрезвычайном положении от 17 мая 1991 г., устанавливавшим пределы и сроки его действия.

Перечень конституционны ограничений и политических прав и свобод в период чрезвычайного положения включает в себя запре­щение проведения собраний, «митингов, уличных шествий, забасто­вок, а также предусматривает ограничение свободы печати, при­остановление деятельности политических партий, общественных организаций при попытках насильственного изменения конституци­онного строя, массовых беспорядкам и других действиях, угрожаю­щих жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов.

Ограничение политических прав граждан также может осущест­вляться в качестве меры наказания за совершение ряда преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. В частности, УК РФ предусматривает за злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285) и превышение должностных полномочий (ст. 286) не только отбытие наказания в местах лишения свободы, но и предлагает (в качестве альтернативной меры) временное лишение права зани­мать определенные должности или заниматься определенной дея­тельностью.

Положения Конституции гарантируют право на свободу выра­жения своего мнения (выражения убеждений, мысли, в частности творческой). Это прописано в ст. 29 и ст. 44 Конституции. То есть эти статьи полностью согласуются с положениями ч. 1 ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, где говорится о том, что «это право включает свободу придерживаться своего мнения, получать и распространять информацию и идеи без вмешательства государственных органов и независимо от государственных границ».

Но вместе с тем важно помнить о том, что эта статья не препят­ствует государствам вводить лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий. А это весь­ма серьезная проблема с точки зрения регулирования так называемых «наднациональных средств массовой информации», какими се­годня являются компании, подобные Си-эн-эн. Начав свое вещание как американский информационный телеканал, он вскоре стал рас­пространять сигнал с помощью спутников связи через государст­венные границы. С одной стороны, совершалось благородное дело информирования населения, а с другой — не исключалось и инфор­мационное давление на национальные правительства.

Та же проблема сегодня касается и стремительного распростра­нения нового информационного канала — Интернета. Во многих странах мира юристы и журналисты еще затрудняются классифици­ровать его однозначно как средство массовой коммуникации или информации или как новое средство связи. Отстает и законодатель­ство, поскольку парламенты просто не поспевают за сверхбыстрыми темпами роста влияния и популярности Интернета в странах мира. Наиболее решительно тут поступили власти КНР, еще пять лет назад приняв решение считать Интернет средством массовой информации и соответственно распространить на него и действие законодатель­ства о СМИ.

Свобода слова, гарантированная Конституцией РФ, является ча­стным проявлением свободы распространять информацию, свободы выражать собственное мнение. Свобода выражения мнений означает и свободу от принуждения к выражению своих мнений и убеждений (ч. 3 ст. 29 Конституции РФ).

Свобода выражения мнений, свобода получать и распространять информацию и свобода средств массовой информации представля­ются прежде всего свободами от государственного и частного вме­шательства. Они относятся к числу политических свобод, поскольку используются как средство самореализации человека в обществе и государстве, для участия в формировании и осуществлении государ­ственной власти.

Поэтому необходимо помнить о том, что свобода средств массо­вой информации есть условие существования независимой «четвер­той власти» в государстве. Хотя есть и такая возможность, когда мнения и информация могут выражаться и распространяться в част­ных коммуникациях в ближайшем окружении человека никак не воздействовать на общество и государство. Но этот случай и не под­падает под законодательное регулирование.

Для понимания правового регулирования деятельности СМИ в России важно еще знать о том, что долгие годы на территории стра­ны превалировала официальная идеология марксизма-ленинизма. То есть параллельно происходила травля инакомыслящих и исповедующих иную идеологию. Потому создатели российской Конститу­ции пошли на прямой запрет идеологического предпочтения. Ч. 2 ст. 13 Конституции РФ гласит: «Никакая идеология не может устанав­ливаться в качестве государственной или обязательной».

Но проблема заключалась не просто в том, что марксизм был го­сударственной идеологией, а еще и в том, что ей была подчинена вся деятельность средств массовой информации. С этих позиций оцени­валось все происходящее в стране и за рубежом. Именно идеология служила и основным критерием при приеме на работу журналистов в СМИ и при принятии решения об их дальнейшем продвижении по служебной лестнице. Ни один человек не мог занять руководящую должность, если не окончил Высшую партийную школу при ЦК КПСС.

Проблема конституционных свобод имеет свое продолжение в виде проблемы ограничения свободы. Правовая свобода означает свободу делать все, что не нарушает свободу других, или все, что не запрещено правом. Свобода придерживаться любого мнения (и вы­ражать его через СМИ) не означает свободу навязывать это мнение другим или публично выражать такое мнение, которое отвергает саму правовую свободу. Поэтому свободное выражение людьми своих мнений налагает и особые обязанности, и особую ответствен­ность.

Ограничения свобод предусмотрены ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах и ст. 29 Всеобщей дек­ларации прав человека, а также другими международными докумен­тами. Наиболее подробный перечень мотивов ограничения свободы выражения мнений и свободы информации содержится в ч. 2 ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод: «Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответст­венность, может быть сопряжено с формальностями, условиями, ог­раничениями или штрафными санкциями, предусмотренными зако­ном и необходимыми в демократическом обществе в интересах государственной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступности, защиты здоровья и нравственности, защиты репута­ции и прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и бес­пристрастности правосудия».

Следующий запрет распространяется на воздействие пропаганды (т. е. любое публичное распространение и разъяснение воззрений, идей, учений, верований и т. п.) социального, расового, националь­ного, религиозного или языкового превосходства. То есть коммуни­стическая агитация или пропаганда в конкретном проявлении может и не содержать пропаганды какого-то социально-классового превос­ходства, но если это пропаганда идей «диктатуры пролетариата» или «классовой борьбы», то здесь уже другое содержание. Это идеология социальной ненависти и вражды. То есть такая идеология должна пресекаться как нацеленная на возбуждение социальной ненависти и вражды. Также и некая патриотическая агитация, возбуждающая на­циональную или религиозную ненависть и вражду, не имеет права на распространение через СМИ и должна пресекаться.

Особо следует остановиться на пределах свободы информации и охране государственной тайны. Ч. 4 ст. 29 Конституции РФ гаранти­рует право каждого на информацию. То есть это самостоятельное конституционное право, позволяющее каждому человеку свободно искать, получать, передавать, производить и распространять инфор­мацию любым законным способом.

Надо сказать, что под информацией законодатели и журналисты понимают сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах, независимо от формы их представления. Это положе­ние подробно изложено в ст. 2 Федерального закона «Об информа­ции, информатизации и защите информации» от 20 февраля 1995 г.

Для всех, кто занимается изучением проблем законодательства в сфере средств массовой информации, важно понять отличие понятий «мнение» и «суждение». В отличие от мнения (что разрешено Кон­ституцией — свобода выражения мнений) сама по себе информация не содержит оценочных суждений лица, производящего, передаю­щего или распространяющего ее. Но если распространение инфор­мации определенного содержания, независимо от ее достоверности, преследует цель возбуждения социальной, расовой, национальной или религиозной ненависти и вражды, то такое распространение ин­формации можно рассматривать как пропаганду или агитацию. Это следует из ч. 2 ст. 10 Европейской конвенции о защите прав челове­ка и основных свобод, допускающей ограничение свободы инфор­мации в интересах общественного спокойствия, в целях предотвра­щения беспорядков и преступности.

Есть и другие ограничения свободы информации. Свобода мо­жет быть ограничена федеральным законом на основании Конститу­ции, а также в целях предотвращения разглашения информации, по­лученной конфиденциально. Кроме того, свобода информации ограничена неприкосновенностью частной жизни и тайной комму­никаций и получает конституционную защиту только в тех случаях, когда поиску и получению информации препятствует государство. Все пользователи информацией обладают равными правами на дос­туп к государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед владельцем этих ресурсов необходимость полу­чения запрашиваемой информации.

Однако исключение составляет документированная информация, отнесенная законом в категории ограниченного доступа. Эта инфор­мация по условиям ее правового режима подразделяется на инфор­мацию, отнесенную к государственной тайне, и конфиденциальную. Законом запрещено относить к информации с ограниченным досту­пом:

· законодательные и другие нормативные акты, устанавливающие правовой статус органов государственной власти, органов местно­го самоуправления, организаций, общественных объединений, а также права и свободы, обязанности граждан, порядок их реали­зации;

· документы, содержащие информацию о чрезвычайных ситуациях, экологическую, метеорологическую, санитарно-эпидемиологи­ческую, демографическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и на­селения в целом;

· документы, содержащие информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, об использовании бюджетных средств и других государственных и местных ресурсов, о состоянии экономики и потребностях насе­ления, за исключением сведений, отнесенных к государственной тайне;

· документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архи­вов, информационных системах органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, представляющие общественный интерес или необ­ходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан.

Государственная тайна — это защищаемые государством сведе­ния в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-разыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безо­пасности Российской Федерации. Так записано в ст. 2 Закона РФ «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. При этом право ре­шать, какие именно сведения являются государственной тайной, час­тично передано исполнительной власти.

Конституция РФ закрепила свободу массовой информации в ч. 5 ст. 29: «Гарантируется свобода массовой информации. Цензура за­прещается». Надо сказать, что в целом российское законодательство в области средств массовой информации соответствует междуна­родным нормам. Вопрос только в том, насколько реально действуют законы и как они влияют на статус и стиль работы СМИ.

Закон РФ «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г. с изменениями 1995 г. закрепляет гарантии свободы массо­вой информации. Особое внимание обращается на цензуру — требо­вание от средств массовой информации со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или обще­ственных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы, а также наложение запрета на распространение сообще­ний и материалов или их отдельных частей. Цензура в любой форме запрещается, а при обнаружении органов или организаций, учреж­дений или должностей, в задачи или функции которых входит осу­ществление цензуры в любой форме средств массовой информации, их финансирование немедленно прекращается, и они немедленно ликвидируются в установленном законом порядке.

П. 5 ст. 29 оговаривает право СМИ требовать от государства обеспечения формально равного доступа на рынок массовой инфор­мации. Но это не дает оснований для требований к государству со­хранять это СМИ на рынке. Кроме того, гарантированный плюра­лизм СМИ не означает автоматически гарантии плюрализма внутри самих средств информации. Конституционные свободы защищают журналистов, редакторов от государственно-властного вмешатель­ства в их деятельность. Но вовсе не защищают от вмешательства со стороны их издателей, управляющих структур, владельцев и так да­лее. Реальные процессы в СМИ и проблемы, которые возникают ме­жду журналистами и издателями, между журналистами и владель­цами (акционерами), когда возникает желание сменить того или иного редактора или ведущего комментатора, свидетельствуют о том, что вопросы этих взаимоотношений должны быть более точно прописаны в законодательстве. Это необходимо для того, чтобы конституционные гарантии получили реальное, а не только деклара­тивное отражение.