Глава 2. История возникновения права массовой информации в России

Сегодня это может показаться странным, но в предшественнике России — в Советском Союзе — не было законодательства о средствах массовой информации. То есть с точки зрения закона вся деятель­ность осуществлялась абсолютно незаконно. Регулирование СМИ осуществлялось (с точки зрения законодательства) лишь законами о труде и Уголовным кодексом. Все остальное регламентировалось постановлениями ЦК КПСС, которые принимались по каждому кон­кретному случаю и давали ту или иную оценку событиям и фактам в сфере прессы, а также предписывали редакторам и издателям, как надо поступать дальше в подобных случаях.

Сами постановления ЦК КПСС, если подходить к ним с точки зрения правового государства, были абсолютно незаконными, по­скольку принимались достаточно узким кругом лиц единственной правящей партии, а отнюдь не парламентом государства. Соответст­венно выглядела и подготовка журналистских кадров. Лучшим спе­циалистом и кандидатом на выдвижение на руководящие должности считался не тот, кто знает законы, а тот, кто хорошо знает постанов­ления ЦК КПСС и признает «руководящую роль партии». В харак­теристиках того времени так и писали: «Политику партии понимает правильно. Делу партии предан». Этого было достаточно, чтобы за­нимать высокие посты в сфере СМИ.

Сегодня нам кажется совершенно нормальным, когда есть закон о СМИ, когда вопросы размещения и изготовления рекламы регу­лируются соответствующим законом «О рекламе» и так далее. Ниче­го этого в СССР не было. Не было даже законов о политических партиях, поскольку и альтернативных политических партий также не было.

То есть отсутствие правового регулирования компенсировалось партийными нормами. Документы, которые принимались партий­ными комитетами высокого уровня, регламентировали порядок соз­дания газет и журналов. Только партийные комитеты принимали решения о назначении главных редакторов. Причем на федеральном уровне это были решения ЦК КПСС. Если же речь шла о создании новой газеты или издательства где-нибудь в районном центре, то решение принималось исключительно на уровне областного или краевого комитета партии, но опять же только после согласования и получения положительного решения со стороны сектора печати (он входил в отдел пропаганды) ЦК КПСС. Любые инициативы со сто­роны организаций и объединений граждан создать новый печатный орган или телевизионный канал немедленно пресекались. Партия не хотела упускать из рук монополию на власть и информацию, тем бо­лее что при той низкой заработной плате, которая была установлена в целом в стране и в полиграфической отрасли в частности, при низ­ких ценах на газетную бумагу полиграфия приносила КПСС фантастические прибыли.

Характерно, что даже период перестройки, который пришелся на вторую половину 80-х годов прошлого века, был инициирован пар­тийными руководителями. А вопросы гласности опять же регламен­тировались партийными комитетами. Они принимали решения о том, что можно обсуждать гласно и до какой степени. Возможность обсуждать открыто насущные проблемы предоставлялась, как пра­вило, лишь на определенный короткий срок проведения той или иной кампании. Завершалась кампания, завершалось и обсуждение. Понятия, свойственного демократическим государствам, — «пресса — это четвертая власть в обществе», не существовало вообще, потому что журналисты именовались «идеологическим отрядом партии». То есть в обществе даже не было представления о том, что граждане государства имеют конституционное право на получение инфор­мации.

Первой попыткой подготовки закона о печати была разработка законопроекта еще в середине 60-х годов прошлого столетия. Но в ходе его обсуждения членами Политбюро было принято решение не давать хода закону, и дальнейшая работа была прекращена. Поли­тическое руководство страны тогда было не на шутку напугано демократическими процессами, которые происходили в Восточной Европе, особенно в Чехословакии. Поэтому оно опасалось, что по­добное может произойти в случае принятия закона о прессе и в СССР. А тогда уже будет значительно сложнее контролировать си­туацию в стране.

Закрытость партийного руководства, идеологизированная на­правленность прессы приводили к многочисленным преступлениям номенклатуры. Но при этом нельзя было рассчитывать, как это бы­вало не раз в демократическом обществе, на откровенные разоблачения прессы. Одним из таких варварских преступлений правящей партии можно считать трехнедельное молчание политического ру­ководства СССР после катастрофы на Чернобыльской АЭС. Населе­ние страны продолжало получать дозу излучения, но руководство и пресса молчали.

Однако попытки создания законодательной базы во время существования СССР все-таки предпринимались. Надо сразу отметить, что происходило это вовсе не по инициативе правящей партии, а под давлением политических процессов в демократических странах. 23 марта 1976 г. вступил в силу Международный пакт о гражданских и политических правах. В нем обеспечивались гарантии каждому человеку «свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм вы­ражения или иными способами по своему выбору».

Это явление всколыхнуло демократическую общественность в СССР. Было такое впечатление, что правительство и правящая пар­тия в СССР не могут ничего противопоставить международным тен­денциям к расширению демократии. Даже был подготовлен проект Закона о печати. Но особенность данного проекта заключалась в том, что он был выдержан в духе тоталитарного государства и про­низан идеями идеологии однопартийной системы. Сегодня это вос­принимается как недоразумение, но тогда в проекте было заложено положение о том, что пресса должна организовывать трудящихся на решение задач «коммунистического строительства, пропагандиро­вать марксистско-ленинские идеи и достижения советского общест­ва». Причем право на издание печатной продукции предоставлялось исключительно партийным комитетам и государственным, общест­венным организациям. Свобода печати сводилась исключительно к возможности для граждан «свободно выражать свои мнения и полу­чать интересующую их информацию по всем вопросам государст­венной, общественной и культурной жизни, поскольку это не противоречит...» основной линии партии на расширение демократии в обществе.

Положение о праве на информацию было сформулировано в проекте так, что пресса могла иметь право «получать информацию», но никак не требовать информацию от государственных и общест­венных организаций. В проекте ничего не говорилось о правах и обязанностях журналистов. Просто констатировалось, что «никто не должен препятствовать законной деятельности корреспондента ор­гана печати, преследовать его за такую деятельность, оказывать на него давление в целях искажения информации». Однако не было уточнений, что такое «законная деятельность». Потому каждое из­дание могло трактовать это положение по-своему.

Тем не менее, слухи о готовящемся проекте широко распростра­нялись в стране среди демократически настроенной общественно­сти, о нем говорили и сами журналисты, поскольку ожидалось, что закон позволит дать более широкие права изданиям и журналистам при расследовании многочисленных злоупотреблений и нарушений законодательства, которые совершались тогда партийными чинов­никами и властью.

Следующая попытка создания законодательства о СМИ также была связана с международными обязательствами нашего государ­ства. В начале перестройки, которая происходила в стране с середи­ны восьмидесятых годов прошлого века, закон о печати был в плане законопроектных работ. В это время СССР подписал итоговый до­кумент венской встречи государств — участников СБСЕ (сегодня ОБСЕ): «Разрешать отдельным лицам, учреждениям и организациям при уважении прав на интеллектуальную собственность, включая авторское право, получать, обладать, воспроизводить и распростра­нять информационные материалы всякого рода».

Сегодня это можно воспринимать не более чем попытку некото­рой модернизации, по сути, тоталитарного общества, но которому идеологи перестройки хотели придать вид «социализма с человече­ским лицом». Попытки «очеловечивания» диктатуры проходили под лозунгами «демократии» и «гласности». Потому в проекте преду­сматривалось ослабление тотального контроля над СМИ. Однако создатели Закона о прессе не могли отойти от постулатов «руково­дящей и направляющей роли партии» в идеологической работе, ча­стью которой по-прежнему воспринималась сфера средств массовой информации. Некоторая модернизация тем не менее не предусмат­ривала в перспективе отказа КПСС от неограниченной и неконтро­лируемой обществом и прессой власти.

Характерно, что даже в Конституции страны того времени со­хранялось положение в статье 6 «о руководящей и направляющей силе» КПСС. Несмотря на попытки придать законный характер дея­тельности СМИ, не снимался с повестки дня главный тогда вопрос: кто же будет руководить и направлять деятельность прессы? КПСС и ее чиновники не представляли, как может журналистика сущест­вовать самостоятельно, руководствуясь только демократическими принципами и законами рыночной экономики, и не быть подчинен­ной партии.

Тем не менее, КПСС не могла противостоять демократическим процессам, которые развивались в Европе и в самом советском госу­дарстве. Потому в ЦК КПСС во второй половине 80-х годов XX в. велась работа по подготовке официального проекта закона о печати. Но демократичности в нем было ровно столько, сколько могли пред­ложить народу партийные руководители тоталитарного режима. Наиболее ярко диктатура КПСС проявилась в проекте в разделе, где говорилось об основных задачах прессы: «Мобилизация трудящихся на решение задач всестороннего совершенствования социалистиче­ского общества», «умелая и доходчивая пропаганда марксистско-ленинских идей, формирование в массах коммунистического миро­воззрения», «разъяснение задач и целей советского общества, миролюбивой внешней политики СССР, показ достижений советского го­сударства и стран социалистического содружества» и так далее.

Как ни хороши были разговоры о демократии, но на самом деле получилось так, что проект 1987 г. оказался еще более консерватив­ным, чем проект, который разрабатывался в 1976 г. Например, об­жаловать решение об отказе в регистрации теперь можно было не в суде, а в союзном или республиканском правительстве. Исчез из проекта и судебный порядок обжалования решений о запрещении распространения издания. Не было там и декларации о недопусти­мости цензуры. Партия не собиралась выпускать власть из своих рук, верховенство закона не предусматривалось даже теоретически.

Впервые в проекте появились строки о статусе журналиста. Од­нако речь шла всего лишь как о «бойцах идеологического фронта», то есть даже намека не было на конституционные права граждан в праве на получение информации.

Потому одновременно группой авторов в эти же годы разраба­тывался и другой проект закона. Концептуальная основа этого про­екта была принципиально иной: безусловное запрещение цензуры, признание за гражданами и трудовыми коллективами права учреж­дать СМИ, обеспечение профессиональной и экономической незави­симости редакций, детальная регламентация осуществления права на информацию и статуса журналиста, защита источников информации.

Но власти сделали все, чтобы замолчать этот проект. Любопыт­но, что авторам, чтобы прорвать информационную блокаду вокруг проекта, пришлось опубликовать его ни много ни мало в спортивной газете! Да еще где?! В Таллине. Но самое забавное заключалось в том, что проект был опубликован на эстонском языке!

Но даже этого оказалось достаточно для последующего широко­го обсуждения проекта, тем более что после первой публикации пе­репечатки на русском языке уже осуществлялись в других газетах и журналах всей страны.

12 июня 1990 г. Закон СССР «О печати и других средствах мас­совой информации» был принят.

Чтобы представить себе политическую ситуацию в стране в этот момент, достаточно сказать, что в этот же день Съезд народных де­путатов России принял Декларацию о государственном суверенитете Российской Федерации. В стране шла борьба не только за проект за­кона о печати, но и одновременно борьба за признание России.

В законе СССР была статья, в которой определялся правовой статус редакции СМИ как предприятия. Поскольку в то время еще не существовало Закона о предприятии, было внесено такое положе­ние: «Редакция средства массовой информации является юридиче­ским лицом, действующим на основании своего устава». Кроме того, была установлена норма ч. 1 ст. 16: «Редакционный устав средства массовой информации принимается на общем собрании журналист­ского коллектива редакции большинством голосов при наличии не менее двух третей ее состава и утверждается учредителем». Это позволило многим редакциям, существовавшим ранее в качестве внутренних подразделений издательств, стать самостоятельными юридическими лицами. В результате многие газетно-журнальные издательства КПСС превратились в предприятия по эксплуатации зданий, сдающие помещения редакциям в аренду.

На смену союзному закону через полтора года пришел Закон РФ «О средствах массовой информации», который конкретизировал многие положения и в целом явился шагом вперед по пути демокра­тизации общества. Важная норма, определяющая структуру законо­дательства о СМИ, содержится в ч. 1 ст. 5 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. Здесь записано, что любой акт федерального и республикан­ского законодательства о средствах массовой информации должен издаваться в соответствии с Законом о СМИ, то есть закону прида­вался характер мини-конституции в сфере печати. Непосредственно из текста Закона о СМИ вытекает обязанность законодателя принять законы об издательском деле, о телекоммуникационных сетях, о по­рядке формирования и деятельности федеральной и территориаль­ных комиссий по телерадиовещанию, о дополнительных основаниях аннулирования лицензии на вещание, о государственной, коммерче­ской и иной специально охраняемой законом тайне. Кроме того, предполагалось, что необходимо внести ряд изменений и дополне­ний в Уголовный, Уголовно-процессуальный и другие кодексы.

Особый вопрос — состояние регионального законодательства о СМИ. В четырех субъектах Российской Федерации (республиках Адыгея, Башкортостан, Кабардино-Балкария, Ханты-Мансийский автономный округ) приняты комплексные законы «О средствах мас­совой информации». Кроме того, в нескольких десятках регионов действуют законы, касающиеся экономической поддержки СМИ, освещения в государственных и муниципальных СМИ деятельности соответствующих органов власти и самоуправления, распростране­ния продукции средств массовой информации эротического харак­тера и так далее.

С 1991 г. в Татарстане действует закон «О защите чести и досто­инства Президента Республики Татарстан», устанавливающий адми­нистративную ответственность в виде штрафа и конфискации про­дукции СМИ за публичное оскорбление или клевету в отношении главы республики. Причем штрафу подвергаются как физические лица, так и средства массовой информации (точнее сказать, редак­ции). Такой нормативный акт плохо согласуется с Конституцией Российской Федерации, гарантирующей каждому защиту чести и доброго имени независимо от должностного положения.

Региональные законы не только менее демократичны, чем феде­ральный закон, но и зачастую откровенно игнорируют его. В ряде законов есть предпосылки для создания цензуры, вводятся дополни­тельные требования при регистрации СМИ, расширен перечень ос­нований для отказа в регистрации, признания свидетельства о реги­страции недействительными, прекращения деятельности СМИ.

Глава 3. Учреждение средства массовой информации

Особенность регистрации СМИ заключается в том, что редакция может быть юридическим лицом, но может и не быть им. Это воз­можно в том случае, если СМИ является подразделением какого-либо крупного предприятия либо основано физическим лицом.

Правила учреждения СМИ, установленные законом, достаточно просты.

Во-первых, учредителем может быть любой совершеннолетний гражданин Российской Федерации, то есть достигший восемнадца­тилетнего возраста. Исключение составляют отбывающие наказание в местах лишения свободы по приговору суда и душевнобольные, которые признаны судом недееспособными. Интересно, что ино­странцы лишены этого права. Но, с другой стороны, ничто не меша­ет им просто приобрести предприятие законным путем (или часть его акций) или учредить юридическое лицо, которое затем может выступить в качестве учредителя.

Во-вторых, правом на учреждение СМИ обладают объединения граждан: общественные, религиозные, трудовые и журналистские коллективы, которые не обязательно должны являться юридически­ми лицами.

В-третьих, учреждать СМИ вправе предприятия, учреждения, организации. Единственное ограничение — деятельность таких пред­приятий, учреждений и организаций не должна быть запрещена в соответствии с законом. То есть общественная организация, в отно­шении которой имеется вступившее в законную силу решение суда о ликвидации, утрачивает право быть учредителем СМИ.