Правотворчество: принципы, виды.

Правотворчество как универсальный процесс формирования и развития правовых актов может быть разделено на несколько видов.

Причем речь идет не об искусственной их классификации, поскольку в реальной жизни устойчиво существуют именно виды правотворческой деятельности.

Ю.А. Тихомиров указывает, что можно выделить пять основных видов правотворчества: законотворчество, подзаконное правотворчество, прямое, непосредственное правотворчество, локальное нормотворчество местного самоуправления, договорное нормотворчество.

Законотворчество есть законодательный процесс, посвященный стадиям и действиям по подготовке, обсуждению и принятию законов.

Закон – акт высшей юридической силы, призванный регулировать важнейшие общественные отношения, принимаемый законодательным и представительным органом в особом порядке и обладающий стабильностью. Законом регулируются общественные отношения, имеющие важнейшее государственное значение.

Подзаконное правотворчество президента, правительства и иных органов исполнительной власти отличается рядом особенностей. Оно сообразуется с положениями законов. Подзаконное правотворчество является более оперативным по целям подготовки и принятия актов ввиду своей очевидной динамичности. Поэтому каждый орган сам определяет порядок подготовки, согласования, рассмотрения проектов актов, их принятия и подписания. Существует порядок подготовки проектов указов Президента РФ, есть порядок подготовки постановлений и распоряжений Правительства, равно как и общий регламент его деятельности. В органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации действуют аналогичные процедуры.

Разновидностью правотворчества является порядок прямого, непосредственного принятия актов. Речь идет прежде всего о референдуме как о конституционном способе принятия законов и других решений государственного значения. Процедура проведения референдума обычно регулируется помимо норм конституций в специальных законах. Прямое правотворчество такого рода характеризуется рядом признаков: оно проводится по инициативе групп граждан, населения (определенной численности); в референдуме участвуют избиратели, чья совокупная воля является прямым и единственным правообразующим источником конституции, другого закона или иного решения; итоги референдума (народного голосования) являются окончательными, не подлежат какому-либо утверждению и обладают наивысшей юридической силой; подготовка и проведение референдума возлагаются на государственные органы, избирательные комиссии или комиссии референдума, общественные организации, чьи права и обязанности подчинены достижению главной цели – обеспечить полное и свободное народное волеизъявление.

В широком смысле слова в правотворчестве участвуют и местное самоуправление. Но это двойное участие – оно касается государственного правотворчества в тех или иных формах, касающегося вопросов местного самоуправления, и собственного правотворчества. Второй уровень этого участия – норма саморегуляции, к числу которых относятся уставы местного самоуправления, решения сельских сходов и иных народных собраний, итоги опросов населения, местные референдумы.

Саморегулирование на местах выражается в широких рамках локального нормотворчества и в проявлении общественных инициатив как фактора нормообразования. Таким образом, чертами локального нормотворчества являются инициатива, самостоятельность, самоответственность, нормы-самообязательства.

Разновидностью правотворчества является деятельность государственных органов по заключению нормативных договоров. Это – конституционные, внутрифедеральные, управленческие, функциональные договоры и соглашения, заключаемые между различными государственными органами на добровольной основе. Содержащиеся в таких договорах нормы-обязательства служат основой для принятия других правовых актов и совершения необходимых юридических действий. Договорное нормотворчество становится заметным в общем объеме конституционного и административного правотворчества.

Особо следует выделить делегированное и санкционированное правотворчество.

Делегированное правотворчество заключается в осуществлении государственным органом или общественной организацией правотворческой деятельности по поручению или по предварительному уполномочию со стороны компетентного органа государства.

Предварительное уполномочие придает принятым таким способом нормативным актам государственный характер, и они не нуждаются в последующем государственном утверждении.

Санкционированное правотворчество состоит в утверждении государственными органами норм, принятых общественными организациями или сложившихся в обществе в виде обычаев. В данном случае государственный орган непосредственно не занимается подготовкой и принятием нормативного акта или положения, а санкционирует уже принятый акт, готовую социальную норму.

Санкционирование придает им юридическую силу. Они становятся обязательными не только для членов соответствующей организации, но и для всех граждан, государственных и общественных органов.

Эффективность любого вида правотворчества достигается только тогда, когда он основывается на научно сформулированных основных началах, принципах. К ним относятся принципы законности, демократизма, научности, исполнимости.

Принцип демократизма обозначает обязательность выявлять и выражать в законах волю народа, его интересы, особенно связанные с благосостоянием, благополучием, культурой и т.д. Принцип демократизма предполагает широкое обсуждение законопроектов, участие в обсуждении представителей народа, различных социальных слоев и групп, специалистов. Однако при реализации демократических начал в правотворчестве возникает проблема соотношения юридического профессионализма, компетенции в конкретных юридических вопросах, юридического знания и деятельности представителей иных областей знания, прежде всего политического и экономического.

Принцип законности заключается в строгом учете иерархии правовых норм и актов, компетенции субъектов прав и соблюдение процедурных правил.

Научность как принцип диктует необходимость научной проработки важных нормативно-правовых актов, будь то закон или постановление Правительства, учет научных знаний о необходимости принятия закона.

Принцип научности, кроме обоснованности, включает в себя и обязательность прогноза последствий принятия того или иного акта.

Принцип исполнимости отражает необходимость при подготовке законопроекта, принятии закона, учитывать весь набор финансовых, кадровых, организационных, юридических условий, наличие которых только и позволит закону или иному нормативно-правовому акту действовать, быть реализованными. Одним из важных юридических условий исполнимости закона является одновременная подготовка необходимых подзаконных актов, изменений и дополнений в другие законы. Поэтому с точки зрения исполнимости закона лучше всего готовить и представлять сразу пакет законопроектов и подзаконных актов, реализуя при этом объективное свойство права – системность.

Правотворческий процесс.

Правотворчество – это основное направление социальной деятельности, создающее условия для существования и воспроизводства самого общества. Правотворчество реализует поиск правовых форм, которые обеспечивали бы в наибольшей степени равновесное состояние общества, разумное «сцепление» его членов в общественной жизни.

Законодательный процесс выступает при этом основным фактором такой деятельности.

В теории правотворчества признано, что процесс создания права не носит одномоментного характера, а растянут во времени. В связи с этим выделяют, как правило, два этапа правотворческого (законодательного) процесса.

Первый – предпроектный этап – заключается в том, что в обществе выявляется потребность в урегулировании нормами права социальной проблемы. Выявление такой проблемы происходит спонтанно, имеют значение лишь степень остроты проблемы, её общезначимость и актуальность. Потребность в правовом регулировании оценивает как общество, которое через свои институты – лидеров, средства массовой информации, науку – может оказывать влияние на законодателя, так и сами правотворческие органы, государство. О том, что потребность в правовом регулировании назрела, можно говорить, когда закон представляется наиболее эффективным средством, преимущественной формой регулирования по сравнению с другими социальными средствами воздействия.

Второй этап правотворчества называется проектным этапом, или этапом принятия правотворческого решения. Особенность его заключается в том, что эта работа осуществляется непосредственно в самом законодательном органе, а также, что на этом этапе осуществляется собственно «творчество права». Проектный этап, в свою очередь, может быть разбит на несколько стадий, последовательно сменяющих друг друга.

Законодательная инициатива (предложение принять законодательный акт) может быть неофициальной, исходящей от субъектов, предусмотренных законом. Предложения о принятии законов, исходящие от субъектов, обладающих правом официальной законодательной инициативы, подлежат обязательному рассмотрению законодательным органом.

Круг субъектов, обладающих правом официальной законодательной инициативы, определен Конституцией РФ: Президент РФ, палаты Федерального Собрания, отдельные депутаты, Правительство РФ, верховные судебные инстанции, представительные органы и правительства субъектов федерации. Субъекты официальной законодательной инициативы в республиках, краях и областях определяются их конституциями и уставами.

Следует особо выделить народную официальную законодательную инициативу. Так, по Уставу свердловской области (ст.66) право такой инициативы предоставлено гражданам области в количестве не менее десяти тысяч.

Субъект, выступающий с предложением о принятии закона, обычно предлагает готовый законопроект. Если же инициатива не подкреплена законопроектом, то законодательный орган принимает меры к ее разработке.

Стадия обсуждения законопроекта наиболее ответственная, во многом определяющая содержание будущего закона. Она проходит несколько чтений (обсуждений). На первом чтении заслушиваются доклад лица, внесшего законопроект, содоклад соответствующего комитета представительного органа, вносятся поправки, дополнения. Законопроект или отвергается, или одобряется в целом и направляется на доработку в комитеты представительного органа. На втором чтении обсуждается доработанный вариант законопроекта, принимается решение о постановке его на голосование или направить на третье чтение.

Принятие закона. Закон принимается путем голосования депутатов соответствующего законодательного органа. Федеральные законы принимаются большинством голосов, а конституционный закон – 3/4 членов Совета Федерации. При отклонении закона Советом Федерации создается согласительная комиссия или Государственная Дума принимает закон при повторном голосовании не менее чем 2/3 голосов.

Принятый закон в пятидневный срок направляется Президенту РФ, который в течение четырнадцати дней подписывает закон и обнародует или отклоняет. В последнем случае Федеральное собрание квалифицированным большинством голосов в 2/3 может преодолеть вето Президента и тогда Президент РФ обязан его подписать. Днем принятия федерального закона считается день его принятия Государственной Думой. Днем принятия федерального конституционного закона РФ считается день одобрения его Советом Федерации. Порядок принятия законов субъектов федерации определяется их Конституциями или уставами и регламентами.

Опубликование законов и иных нормативных актов. Публикация (обнародование) нормативных актов – необходимое условие эффективного функционирования права, ибо без доведения информации о нормах права до их адресатов невозможно правовое регулирование.

Официальная публикация является и формальным условием для определения начала действия нормативных актов и подтверждением аутентичности, официальности их текстов. Согласно Конституции РФ (ст.15) неопубликованные законы не применяются. Как отмечено выше, публикация является необходимым формальным условием действия вообще всех нормативных актов, затрагивающих права и обязанности граждан. Законы, постановления палат, акты Президента, правительства, Конституционного Суда РФ публикуются в Собрании законодательства Российской федерации, которое периодически выпускается отдельными книгами, а также в газете «Российские вести».

Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти (министерств, ведомств) после их регистрации в МЮ РФ в течение 10 дней публикуются в газете «Российской вести», а также в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», издательства «Юридическая литература».

Официальными являются также тексты законов, указов, постановлений, актов ведомственных органов, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система». Крупные нормативные акты: Конституции, Уставы, Кодексы, положения, правила публикуются и отдельными выпусками.

Порядок опубликования нормативных актов субъектов федерации определяется их законами, которыми определяются и формы официального опубликования. Акты законодательных органов обычно публикуются в изданиях под названием «Ведомости», например, «Ведомости Свердловской областной думы». Официальным изданием здесь служит также «Областная газета».