Система конституционного /уставного/ права

Систему конституционно-уставного права составляют три большие группы норм:

нормы общего регулирования

нормы детального регулирования

нормы правовых актов органов исполнительной власти

Нормы общего регулирования - содержатся в конституции /уставе/ субъекта федерации; являются основополагающими на территории конкретного субъекта федерации; закрепляют основы построения и деятельности субъекта федерации, регулирует вопросы правового статуса, организации и деятельности государственной власти в регионе, вопросы статуса местного самоуправления, порядок принятия субъектом федерации нормативно-правовых актов.

Принимаются законодательным /представительным/ органом власти субъекта федерации – республика может самостоятельно определять порядок принятия своей конституции. Способы принятия конституции - на референдуме; специально-создаваемым органом или законодательным /представительным/ органом государственной власти субъекта.

Нормы детального регулирования - они содержатся в законодательстве субъекта федерации; конкретизируют и развивают положения конституции /уставов/ субъекта федерации; регулируют социальные, экономические, политические и иные отношения в регионе.

Принимаются законодательными /представительными/ органами государственной власти субъекта федерации; должны соответствовать Федеральной Конституции и Законодательству, а также конституции /уставу/ субъекту федерации. Учитывают местные национальные, социально-экономические и иные особенности субъекта федерации.

Нормы правовых актов органов исполнительной власти – принимаются высшими должностными лицами субъектов федерации и органами исполнительной власти регионов; принимаются по различным вопросам жизнедеятельности субъекта федерации, чаще всего, во исполнение федерального или регионального закона. Должны соответствовать федеральному законодательству, конституции /уставу/ и законодательству субъекта федерации.

Основной структурной единицей выступают юридические нормы. Действие норм конституционно-уставного права в большинстве случаев очерчивается рамками территорий принявших их субъектов. Исключение составляют только нормы договоров и соглашений, заключенных между субъектами федерации.

Нормы конституционно-уставного права формируют подотрасли и институты.

Классификация норм:

1. По характеру содержащихся в них предписаний выделяются –

а) управмочивающие, т.е. закрепленные права граждан, организаций, компетенцию государственных и муниципальных органов;

б) обязывающие, т.е. определяет обязанности физических и юридических лиц;

в) запрещающие, т.е. носят охранительный характер, запрещают названное в них поведение, налагают ответственность за неисполнение предписаний.

2. По сферам общественных отношений выделяются –

а) экономические;

б) политические;

в) социальные;

г) культурные;

д) экономически и другие.

3. По степени определенности включаемых предписаний выделяются –

а) императивные;

б) диспозитивные.

4. По источнику –

а) федеральные

б) федерально-региональные

в) региональные.

5. По предмету правового регулирования выделяются –

а) материальные – закрепляют полномочия государственных органов и обязанности граждан и иных субъектов права

б) процессуальные – устанавливают процедуру выбора и порядок деятельности государственных органов субъекта федерации, порядок работы конституционно-уставных судов.

 

2 конституция РФ и федеральное законодательство как источник конституционного (уставного) права субъектов РФ

Источники уставного права - внешнее выражение норм права.

Главный источник уставного права это, само собой – Конституция РФ

Следующий источник уставного права - Федеральные конституционные законы – как пример, ФКЗ «О судебной системе в РФ».

Федеральные законы – можно разделить на три группы:

1. Законы, которые посвящены какому либо отдельному субъекту (ФЗ «Об особой экономической зоне в калининградской области»)

2. Законы, которые полностью посвящены урегулированию уставных правоотношений (ФЗ от 6 октября 1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ»)

3. Законы регулирующие правоотношения как на федеральном уровне, так и на региональном (ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдумах граждан РФ»)

Источник уставного права следующего уровня - подзаконные нормативные акты – указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и акты исполнительных органов РФ.

Международные договоры, а также общепризнанные принципы и нормы международного права (Европейская хартия местного самоуправления).

Источники уставного права на региональном уровене:

Основной закон субъекта РФ – Конституция, Устав

Законы особого рода субъекта РФ – обладают особым порядком принятия и обладают более юридической силой чем законы (законы о внесении поправок о основные законы субъекта)

Законы субъектов

Постановления законодательного органа субъекта (нормативного и ненормативного характера)

Акты высшего должностного лица субъекта РФ

Акты высшего исполнительного органа субъекта РФ

Акты органов исполнительной власти субъектов РФ

 

 

3 федерально – региональные акты и акты органов местного самоуправления как источник конституционного (уставного) права субъектов РФ

В настоящее время в юридической литературе нет однозначного мнения о региональном законодательстве как одном из источников конституционного права Российской Федерации и его месте в системе источников конституционного права России.В связи с этим интересна точка зрения О.Е. Кутафина на рассматриваемую проблему, с которой, по нашему мнению, стоит согласиться. Автор все источники конституционного права России в зависимости от иерархичности в системе разделяет на четырегруппы: федеральные, федерально-региональные, региональные и местные источники Региональное законодательство – новый правовой феномен. Поэтому и с теоретической, и с практической точек зрения важно его место в правовой системе Российской Федерации, особенно в вопросе источников конституционного права России. Иерархия регионального законодательства зависит от юридической силы норма-тивно-правовых актов. Высшую юридическую силу среди законов и других норматив-но-правовых актов субъекта РФ имеет конституция либо устав области, края, городафедерального значения, автономной области, автономного округа. Юридическое значение конституции (устава) субъекта Российской Федерации как основного закона субъекта зиждется на Конституции РФ, в ст. 66 которой установлено, что статус субъекта РФ определяется Конституцией РФ и конституцией (уставом) субъекта РФ. Конституция, устав субъекта РФ имеет прямое действие на всей его территории. Обычные региональные законы могут также различаться между собой по юриди-ческой силе. Региональные законы, принятые референдумом, имеют более высокую юридическую силу, чем остальные региональные законы, за исключением конституции или устава субъекта РФ. Во многих субъектах РФ, отмечает М.Ф. Казанцев, принимаются законы в форме кодексов. Право субъектов РФ принимать свои законы в форме кодексов не вызывает сомнения, однако сомнение вызывает факт принятия на региональном уровне кодексов, аналогичных кодексам, действующим на федеральном уровне. По мнению М.Ф. Казанцева, в форме кодекса может издаваться значительный по объему закон субъекта РФ, включающий все правовые нормы или их основную часть, предусматривающие систематизированное и преимущественно детализированное регулирование определенной сферы отношений, относящихся к предметам ведения субъек-та РФ и (или) предметам совместного ведения РФ и субъекта РФ. Не допускается издание в форме кодекса закона субъекта РФ по предметам совместного ведения РФ, если соответствующие отношения регулируются кодексом РФ 2. Неотъемлемыми условиями надлежащего функционирования нормативно-правовой системы России являются ее единство, непротиворечивость, согласованность всех ее уровней – федерального, регионального, муниципального. Оценка уровня согласованности регионального и федерального законодательства показывает, пишет М.Ф. Казанцев, что в настоящее время он опасно низок 3. Проблема согласованности регионального и федерального законодательств является основной проблемой развития российской нормативно-правовой системы. Председатель Государственной Думы Г.Н. Селезнев, выступая на межрегиональ-ной научно-практической конференции в г. Тюмени в марте 1999 г., отметил, что несоот-ветствие региональных правовых актов Конституции РФ и федеральному законодатель-ству составляет около 20% 4. В чем же причины встречающейся рассогласованности, а подчас и несоответствия и противоречивости регионального и федерального законодательства? Отвечая на этот вопрос, М.Ф. Казанцев говорит о двух обстоятельствах: во-первых, недостаточной де-тальной правовой регламентации разграничения правотворческих полномочий Россий-ской Федерации и ее субъектов и, во-вторых, о стремлении региональных властей ре-шить стоящие перед ними политические, экономические и иные задачи без учета пра-вил о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерациейи ее субъектами. В первом случае выход регионов за пределы своих полномочий проис-ходит из-за неясности в правовом пространстве, а во втором – совершенно осознанно.

Вопрос о правотворческих полномочиях субъектов РФ является достаточно слож-ным. Казалось бы, Российская Федерация принимает законы по своим предметам веде-ния, субъекты РФ – по своим, а по предметам совместного ведения субъекты Российс-кой Федерации принимают свои законы в соответствии с федеральными. Однако до-статочно ясна только принципиальная схема. Определить же конкретный перечень воп-росов, по которым регион может законодательствовать, зачастую очень сложно из-за недостаточной четкости многих положений о предметах ведения, сформулированных общим образом в ст. 71 и 72 Конституции РФ 5. На первоначальном этапе становления российского федерализма были заключены договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными орга- нами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российс-кой Федерации. Встречается множество точек зрения на юридическую природу и со-держание этих договоров, но одной из целей данных договоров и было более детальное разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами, в том числе в вопросе законотворчества. В настоящее время многие договоры о разграничении предметов ведения и полно- мочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами го- сударственной власти ее субъектов расторгнуты, в связи с чем регулирование вопросов,по которым субъекты могут законодательствовать, осуществляется Конституцией Рос-сийской Федерации. С точки зрения согласованности регионального законодательства весьма ощути-мой является проблема дублирования региональными нормативными правовыми акта-ми федерального законодательства Исследуя содержательную часть законов субъектов РФ, Г. Ермошин пришел к вы-воду, что практика законотворческого процесса субъектов Федерации пошла по двумпринципиально отличным друг от друга направлениям. Первое направление представ-лено так называемыми «законами-кальками», т.е. законами субъектов, в которых дубли-руется текст того или иного закона РФ, это касается правоотношений в образовательнойсфере, в сфере языка и в ряде других. Дублирование федерального законодательстваведет к загромождению, запутыванию законодательства, затрудняет его реализацию и, вконечном счете, снижает эффективность и авторитет регионального законодательства,способствуя разрушению единого правового пространства Российской Федерации. Второе направление развития законотворческой деятельности представлено целымрядом законов, разработанных и принятых субъектами РФ в рамках их компетенции. Вэтих законах устанавливаются правовые нормы по вопросам, либо прямо отнесеннымфедеральными законами к компетенции субъектов РФ, либо не отнесенным ни к чьейкомпетенции. В последнем случае субъекты РФ также действуют вполне законно в рамках уже цитированной выше ст. 73 Конституции РФ.В результате законотворческой деятельности субъектов РФ появляются законы, не только дезавуирующие те или иные нормы федеральных законов, но и прямо нарушающие конституционные гарантии прав и свобод. Так, например, законодательства республик Башкортостан, Тыва, Хакасия прямо закрепляют неравенство граждан в сфере образования, ограничивают гарантированное Конституцией РФ равноправие граждан Российской Федерации 6 Ю.П. Луконин предлагает «…ввести в практику “модельные” законы субъектов,рекомендуемые в русле совместных предметов ведения. Областные законы должны бытьболее специфичными по форме, структуре и характеру норм. В частности, удельный веснорм-принципов и нормативных понятий должен быть намного меньше, чем в федеральных законах. Для установления законодательных полномочий области в разныхсферах общественной жизни следует строго руководствоваться ст. 71 и 72 Конституции РФ»7.По мнению С.А. Авакьяна, на данном этапе федеративного развития России пред-ставляется наиболее рациональным принятие федеральных актов прямого действия,признаваемых субъектами в сфере их собственного ведения, либо такое разделение, при котором большая часть отношений регулируется федеральным центром и делается это актами (нормами) прямого действия, а лишь меньшая часть актов (норм) исходит от самих субъектов и отражает их специфику 8. С проблемой согласованности регионального и федерального законодательства связан вопрос об унификации регионального законодательства. В конечном счете уни-фикация регионального законодательства способствует повышению его эффективности9.В юридической литературе высказывается мнение о том, что наступила пора созда-ния организационного и правового механизма, который бы позволил, во-первых, предостеречь от принятия законодателями законов вне пределов собственной компетенции в одной и той же сфере общественных отношений, по одному и тому же предмету регули рования. Во-вторых, такой механизм должен предусматривать форму и способ разре-шения коллизии норм права в случае появления противоречивых законов 10.Глава Законодательного Собрания Красноярского края А.В. Усе, выступая в 1999 г. на межрегиональной научно-практической конференции, высказался также в пользу усиления контроля федерального центра за состоянием единого правового простран-ства Российской Федерации. В качестве одного из механизмов такого контроля А.В. Усеназвал институт федерального вмешательства, функционирующий во многих странахмира и позволяющий, в частности, приостанавливать действия противоречащих феде-ральной Конституции региональных нормативных актов, отстранять от должности глав

исполнительной власти и приостанавливать деятельность представительных органов 11. Необходимо разработать механизм, препятствующий субъектам РФ принимать за-коны, противоречащие федеральному законодательству, а также законы, в которых со-держались бы запреты на вторжение субъектов в компетенцию Федерации 12.Принятие субъектами Российской Федерации качественных законов и иных нор-мативных правовых актов, способных эффективно воздействовать на различные сферыжизни региона, в значительной степени зависит от технологии правотворчества. Этопонятие включает в себя и порядок (этапы) подготовки проектов, и определение видовнормативных актов, принимаемых законодательным органом, и научно-информацион-ное обеспечение процесса разработки и принятия проектов, и компетентную экспертизупроектируемых решений, и выработку наиболее целесообразных правил законодатель-ной техники, в том числе, правила официального обнародования проектов норматив-ных актов. Речь идет о предъявлении требований к подготовке, оформлению и приня-тию проектов нормативных актов, что необходимо для обеспечения юридической куль-туры правотворчества субъектов Федерации, высокого качества издаваемых ими актов.Регулирующее значение нормативного акта зависит не только от его содержания, но и от структуры акта, стиля, логики изложения включенных в него норм 13.По мнению М.Г. Казанцева, и с этим нельзя не согласиться, особое значение в на-стоящее время приобретает научная юридическая экспертиза всех без исключения про-ектов законов и иных нормативных актов 14.Следует принять точку зрения В.А. Лебедева о необходимости нормативного зак-репления принципа планирования правотворческой деятельности 15. Программы (пла-ны) региональной законодательной деятельности целесообразно составлять системати- чески. В зависимости от текущих и стратегических целей законотворчества регионовпрограммы (планы) могут составляться на один год (ежегодные) либо на 3 – 4 года(перспективные) 16. Значение нормотворчества в субъектах РФ определяется его эффективностью. Вкачестве условий достижения эффективности правовых актов выделяют:- инициирование, обсуждение и принятие правовых актов на законной основе; - иерархическое соотношение различных форм правовых актов;- соответствие формы правового акта (конституция, устав, закон, указ, постановле-ние и пр.) содержанию и цели правового регулирования; - регулирование реально складывающихся общественных отношений, в том числеповторное регулирование схожих общественных отношений, при условии отсутствия противоречий правовому акту, обладающему большей юридической силой; наличие внутренне согласованной структуры правового акта с конкретными, ясно сформулиро- ванными нормами, доступными для понимания граждан всех правоприменителей;- обеспечение реализации правового акта финансово-экономическими ресурсамии целенаправленными действиями соответствующих органов государственной власти;- соразмерность предполагаемых финансово-экономических затрат, необходимых для реализации правового акта, ожидаемым результатам его применения 17.С.Л. Сергевнин, анализируя факторы эффективности законодательства субъектафедеративного государства, отмечает, что применительно к субъекту федеративного го-сударства правовым критерием законопроектной и законодательной деятельности явля-ется стабильное воспроизводство (функционирование) соответствующего госу-дарственного образования как целостного организма. Для этого законопроекты субъек-та федеративного государства должны учитывать не только тенденции политического,экономического и социокультурного развития соответствующего региона, но и его спе-цифические особенности. Именно последние наиболее актуальны для законопроектовсубъектов федеративного государства, так как политические, экономические и, в мень-шей степени, социокультурные вопросы решаются федеральным законодательством. С позиций специфики соответствующего субъекта должны оцениваться его законопроек- ты и план работы законодательного органа.Объектами законодательного регулирования на региональном уровне с учетом вы-шесказанного становятся основные сферы жизнедеятельности субъекта (политика, эко-номика, культура и т.п.). К законодательному регулированию должны быть отнесеныпринципиальные, социально значимые отношения, затрагивающие прежде всего пра-вовой статус человека18.Нормативные правовые акты субъекта Федерации в области взаимодействия этого субъекта с центром не могут иметь приоритета по отношению к нормативным актам Федерации. Однако в компетенции субъекта Федерации есть региональные проблемы,которые могут и должны решаться лишь на региональном уровне, ибо только население территориальной общности является частью суверенного народа Федерации, обладаю-щей той конкретной «местной» информацией, которая необходима для решения назван-ных локальных проблем. В этой области субъект Федерации должен обладать суверенным, т.е. исключительным, правом решать эти вопросы на региональном уровне, в первую очередь посредством регионального законотворчества.Главным принципом, на котором должна базироваться законотворческая компе-тенция органов государственной власти субъектов Федерации, должно быть фундамен-тальное положение: субъекты Федерации вправе издавать собственные законы по всемвопросам, кроме тех, которые федеральная Конституция относит к исключительномуведению самой Федерации. С точки зрения С.Л. Сергевнина, круг вопросов, отдаваемых на совместное реше-ние субъекта Федерации и центра, должен постепенно сокращаться, ибо при их реше-нии трудно, почти невозможно обеспечить равенство сторон данного правоотношения,а это принцип, являющийся основным началом права, нарушение которого означаетнарушение самого права. Вот почему так называемое симметричное построение Феде-рации не является теоретическим идеалом и подлежит постепенному преодолению.Особое значение эти выводы имеют для субъектов, в которых обострены национальныеЗадача создания эффективных механизмов переговоров между Федерацией и еесубъектами напрямую связана с обеспечением единства правового пространства Рос-

сии. По мнению И.А. Умновой, важно сформулировать такую государственно-право-вую политику, при которой переговорные механизмы работали бы на достижение согла-сованного законотворческого и правоприменительного процесса, обеспечивающего сво-евременность и качество федеральных законов и законов субъектов РФ, необходимыйуровень их интегрированности по вертикали и горизонтали. Совершенствование про-цедур согласования законотворчества, договорной политики урегулирования споров и

разногласий, форм и методов привлечения к ответственности органов государственной власти и должностных лиц, превышающих пределы законотворчества, нарушающихКонституцию и действующее законодательство, а также поиск иных действенных меха-низмов снятия противоречий между Федерацией и ее субъектами – таковы приоритет-ные направления в формировании конституционно-правовых основ обеспечения согла-сованного правового пространства в Российской Федерации 20.Кроме того, для создания единого правового поля, в качестве варианта законода-тельного обеспечения общих интересов населения соседних субъектов РФ, Б.С. Крыло-вым предлагается разработка модельных законов. В этих же целях по вопросам, кото-рые конституции и уставы субъектов Федерации отнесли к полномочиям исполнитель-ной власти, можно использовать полномочия глав исполнительной власти субъектов РФ.Но принятые ими правовые акты, так же как и региональные законы, не могут выходитьза пределы конституционных полномочий субъектов Федерации и за пределы прависполнительных органов, установленных уставами субъектов Федерации 21.Таким образом, планирование законодательной деятельности в субъектах РФ дол-жно осуществляться с учетом установленного Конституцией Российской Федерации,федеральными законами, правовыми актами субъектов федерации о разграничении ком-петенции правотворческих органов. Очень важно, чтобы субъекты РФ не превышалисвоих законодательных полномочий и не планировали принятие актов по вопросам, отно-сящимся к ведению Российской Федерации или же дублирующих федеральные законы.