Розділ 3. Організація надання адміністративних послуг

 

3.1. Провадження щодо надання адміністративних послуг 99

3.2. Аспекти оцінювання якості адміністративних послуг 127

3.3. Плата за адміністративні послуги 149

Висновки до розділу 3 166

ВИСНОВКИ 170

 

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ 176

 

ВСТУП

Актуальність теми. Правове регулювання відносин органів виконавчої влади та місцевого самоврядування з громадянами та юридичними особами є однією з актуальних проблем українського суспільства. Одна з категорій таких відносин, зокрема, щодо надання адміністративних послуг, досі залишається малодослідженою та дискусійною в юридичній науці.

Ефективне і вільне здійснення прав людини – одна з головних ознак демократичного суспільства і правової держави. Права людини в сучасному українському суспільстві мають стати не другорядним завданням, здійснюваним у сфері перетворень виконавчої влади, а її найголовнішою метою, яка покликана принципово змінити історичну парадигму стосунків між державою і людиною.

Мета цієї зміни полягає у тому, щоб місце домінуючої в минулому ідеології “панування” держави над людиною посіла протилежна – ідеологія “служіння” держави інтересам людини1.

Найголовніше та найперше завдання якісного розвитку виконавчої влади в Україні полягає в необхідності рішучого подолання існуючої недооцінки ролі та місця держави у вирішенні проблеми прав людини, яка традиційно обмежується переважно лише захистом порушених прав.

Мета “служіння” держави інтересам людини хоч і знайшла пряме текстуальне відтворення в Концепції адміністративної реформи в Україні, але поки що не стала пануючою як у свідомості державних службовців, так і в практичній діяльності органів виконавчої влади2. Це є складним завданням, оскільки потребує якісно нового підходу щодо сутності та функціональної орієнтації виконавчої влади, запровадження її нової ідеології, що визначено Концепцією одним із ключових завдань щодо досягненню мети адміністративної реформи1.

З розвитком демократії в адміністративному праві змінюються правові засоби й методи впливу публічної влади на суспільні відносини, що зумовлено появою нових категорій в адміністративному праві, зокрема, – інституту адміністративних послуг, інституту адміністративного договору.

Радикальної модифікації зазнає поведінка держави, за якої йдеться про визнання державою пріоритетності інтересів громадян, про вироблення нової філософії взаємовідносин з індивідами та їх об’єднаннями. А отже, сьогодні існують об’єктивні чинники підвищення ролі застосування адміністративних послуг.

Термін “послуги” дає змогу чітко визначити місце держави та її органів у відносинах з громадянами. Сучасна держава є організацією на службі суспільства, яка не владарює над громадянами, а надає їм послуги. Організація системи надання адміністративних послуг має виходити з інтересів громадян, а не чиновників, як це залишилося у спадок від радянських часів.

Надання адміністративних послуг, хоча саме таке поняття у законодавстві і не застосовується, регулюється досить широким колом нормативно-правових актів, зокрема Законами України: “Про соціальні послуги”2, “Про громадянство”3, “Про об’єднання громадян”4, “Про

 

імміграцію”1, “Про патентування деяких видів підприємницької діяльності”2, “Про стандартизацію”3, “Про ліцензування деяких видів господарської діяльності”4, указами Президента України “Про лібералізацію підприємницької діяльності та державну підтримку підприємництва”5, “Про деякі заходи щодо забезпечення здійснення державної регуляторної політики”6, постановами Кабінету Міністрів України “Про порядок справляння і розміри збору за реєстрацію об’єднань громадян”7, “Про порядок виконання
земельно-кадастрових робіт та надання послуг на платній основі державними органами земельних ресурсів”8 та ін.

Питання адміністративних послуг в Україні значною мірою потребують ґрунтовних наукових досліджень та відповідного адміністративно-правового оформлення. Безперечно, вони певною мірою були предметом
науково-теоретичних досліджень таких вчених як В. Авер’янов, К. Афанасьєв, Б. Борисов, О. Вінніков, В. Гаращук, Н. Гнидюк, І. Голосніченко, Я. Гонцяж,
В. Долечек, В. Євдокименко, І. Ібрагімова, Р. Калюжний, А. Каляєв, В. Кампо, С. Ківалов, А. Кірмач, В. Кудря, Т. Коломоєць, І. Коліушко, Є. Куріний,
Р. Куйбіда, І. Лазарєв, А. Ластовецький, М. Лесечко, А. Ліпінцев,
О. Люхтергандт, Н. Нижник, О. Пастух, В. Петренко, О. Поляк, В. Тимощук,
О. Харитонова, В. Ципук, А. Чемерис, Б. Шльоер, Х. Ярмакі та ін. Водночас ці дослідження стосувалися окремих аспектів адміністративних послуг, а комплексне наукове монографічне дослідження питань адміністративних послуг не проводилося.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження, що пропонується, виконане відповідно до плану наукової роботи кафедри адміністративного та фінансового права Одеської національної юридичної академії „Правове забезпечення механізму реалізації адміністративної реформи в Україні” і є частиною дослідницької роботи Одеської національної юридичної академії в рамках загальнонаукової тематики „Правові проблеми становлення і розвитку сучасної української держави” (державний реєстраційний номер 0101U001195).

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційної роботи полягає в дослідженні категорії адміністративних послуг, з’ясуванні їх правової природи, співвідношення з іншими категоріями адміністративного права, визначенні їх місця в публічному праві, зокрема в адміністративному праві.

Для досягнення мети були поставлені такі задачі:

проаналізувати адміністративні послуги як категорію адміністративного права;

вивчити та проаналізувати сучасний стан інституту адміністративних послуг у контексті реформи адміністративного права та удосконалення адміністративного законодавства;

здійснити аналіз поняття та характерних ознак адміністративних послуг на сучасному етапі розвитку демократичної держави в Україні;

провести класифікацію адміністративних послуг з метою їх узагальнення та ефективного застосування у практиці;

сформулювати пропозиції та рекомендації щодо удосконалення законодавства про адміністративні послуги в Україні;

охарактеризувати організаційно-правові аспекти оцінення якості адміністративних послуг;

визначити критерії платності адміністративних послуг;

дослідити перспективи удосконалення організації надання адміністративних послуг органами державної влади за принципом „єдиного офісу” з метою підвищення її ефективності;

вивчити досвід надання адміністративних послуг в зарубіжних державах та можливості його використання в Україні.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, які пов’язані з державними послугами, національне та зарубіжні законодавства щодо регулювання цих відносин.

Предметом дослідженняє правовий інститут адміністративних послуг в Україні.

Методи дослідження. У дисертації використовувалася сукупність загальнонаукових та спеціальних методів наукового пізнання. Основним методом при здійсненні дослідження став загальнонауковий діалектичний метод, що дозволив проаналізувати чинне законодавство та практику застосування категорії адміністративних послуг. Метод порівняльного правового дослідження застосовувався при аналізові досвіду адміністративних послуг у зарубіжних країнах. Конкретно-історичний метод дозволив простежити становлення та розвиток нового інституту адміністративного
права – інституту адміністративних послуг. Методи системного та
структурно-функціонального аналізу використовувалися при розгляді адміністративних послуг в системі діяльності органів виконавчої влади та виявленні їхніх ознак. Методи класифікації та групування було використано для визначення загальних ознак та рис адміністративних послуг. Функціональний метод було використано при дослідженні діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування як способу реалізації їхньої компетенції.

Вивчення та аналіз праць зазначених науковців дали змогу визначити й оцінити стан досліджуваної проблеми, виявити та дослідити питання, що постали на сучасному етапі реформування теорії адміністративного права, та визначити шляхи їх вирішення.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є першим в Україні науковим монографічним дослідженням питання інституту адміністративних послуг як категорії адміністративного права.

Здійснення дисертаційного дослідження дало змогу одержати такі результати, що мають наукову новизну:

уперше:

здійснено комплексний науковий аналіз теоретичних засад,
нормативно-правового регулювання та практики надання адміністративних послуг органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у контексті Концепції адміністративної реформи;

запропоновано авторське визначення адміністративної послуги як правовідносин, що виникають при реалізації суб’єктивних прав фізичної або юридичної особи (за їх заявою) у процесі публічно-владної діяльності адміністративного органу для отримання певного результату;

з нових позицій:

уточнено підстави для класифікації адміністративних послуг та запропоновано додаткові підстави, зокрема: 1) за змістом адміністративної діяльності щодо надання адміністративних послуг; 2) за рівнем встановлення повноважень щодо надання адміністративних послуг та правового регулювання процедури їх надання; 3) у залежності від форми їх реалізації; 4) за предметом (характером) питань, за розв’язанням яких звертаються особи до адміністративних органів;

конкретизовано існуючі критерії платності адміністративних послуг та запропоновано додаткові критерії визначення плати за надання адміністративних послуг, зокрема: 1) безоплатними повинні бути послуги у справах соціального та пенсійного забезпечення; 2) безоплатними можуть бути послуги у випадках, коли розмір плати є настільки дрібним, що вона не виправдовує витрат, пов’язаних з її стягненням; 3) адміністративні послуги можуть бути платними лише тоді, коли не входять до системи життєзабезпечення громадян та суб’єктів господарювання;

набули подальшого розвитку:

виокремлення критеріїв оцінення якості надання адміністративних послуг, серед яких: результативність, своєчасність, доступність, зручність, відкритість, повага до особи, професійність, оперативність, строковість, рівність, справедлива вартість, економічність та ефективність надання, чутливість;

питання ефективності розвитку нових організаційних форм надання адміністративних послуг за принципом „єдиного офісу” як способу організації роботи органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, що надають адміністративні послуги;

обґрунтовуються:

висновок про існування окремого інституту адміністративного права – інституту адміністративних послуг як системи стосовно відокремлених і пов’язаних між собою правових норм, що регулюють відносини, які виникають при реалізації суб’єктивних прав фізичної або юридичної особи (за їх заявою) у процесі публічно-владної діяльності адміністративного органу;

необхідність прийняття Закону України „Про адміністративні послуги”, де було би визначено: організаційні та правові засади адміністративних послуг; основні принципи запровадження послуг; їх види та форми надання; право на їх отримання, порядок та умови отримання адміністративних послуг; основні права та обов’язки осіб, які отримують та надають адміністративні послуги; відповідальність суб’єктів; тарифно-цінову політику у сфері формування вартості платних адміністративних послуг; граничні строки проваджень та інші питання.

Практичне значення одержаних результатів. Висновки та пропозиції, викладені у дисертації, можуть бути використані, зокрема у:

правотворчості – при розробці та прийнятті Закону України „Про адміністративні послуги” та підзаконних нормативно-правових актів з питань надання адміністративних послуг;

науково-дослідній сфері – при розробці заходів щодо реалізації Концепції адміністративної реформи в Україні в частині, де мова йде про адміністративні послуги;

правозастосуванні – у діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування при вирішенні питань надання адміністративних послуг;

навчальному процесі – для підготовки підрозділів навчальних посібників, навчально-методичних рекомендацій для навчальних курсів „Адміністративне право України” та „Адміністративно-процесуальне право України”.

Апробація результатів дослідження. Основні положення і теоретичні висновки, на яких базується дисертаційне дослідження, а також рекомендації щодо вдосконалення вітчизняного законодавства були оприлюднені та обговорювалися на засіданнях кафедри адміністративного та фінансового права Одеської національної юридичної академії, 7-й (59-й) звітній науковій конференції професорсько-викладацького і аспірантського складу Одеської національної юридичної академії (Одеса, 22-23 квітня 2004 р.), 8-й (60-й) звітній науковій конференції професорсько-викладацького і аспірантського складу Одеської національної юридичної академії (Одеса, 22-23 квітня 2005 р.), 9-й (61-й) звітній науковій конференції професорсько-викладацького і аспірантського складу Одеської національної юридичної академії (Одеса, 26 квітня 2006 р.); науковій конференції курсантів, студентів та молодих науковців “Науковий потенціал майбутнього України на шляху до Європейської інтеграції” (Дніпропетровськ, 26 березня 2004 р.); Всеукраїнській науковій конференції “Юридичні читання молодих вчених” (Київ, 23 квітня 2004 р.); Міжнародній науковій конференції студентів, аспірантів та молодих вчених “Актуальні проблеми прав людини, правової системи та держави” (Львів, 5-7 травня 2004 р.), ХІІ міжвузівській науковій студентській конференції “Наука і вища освіта” (Запоріжжя, 20 травня 2004 р.); Міжнародній науково-практичній конференції студентів, аспірантів і молодих науковців “Європейські інтеграційні процеси та транскордонне співробітництво: міжнародні відносини, економіка, політика, історія, право” (Луцьк, 30 вересня – 1 жовтня 2004 р.), міжнародній науково-практичній конференції студентів і аспірантів “Проблеми реформування правовідносин у сучасних умовах очима молодих дослідників” (Київ, 13-14 квітня 2005 р.).

Публікації. Основні положення та результати дисертації викладено в дев’яти публікаціях, чотири з яких містяться у фахових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України.

 

РОЗДІЛ 1

ТЕОРЕТИЧНІ АСПЕКТИ АДМІНІСТРАТИВНИХ

ПОСЛУГ В УКРАЇНІ

 

1.1. Адміністративні послуги як категорія адміністративного права

 

Проголошення України демократичною, соціальною і правовою державою, яке знайшло своє закріплення в Конституції України, безперечно, поставило нові вимоги до змісту діяльності органів виконавчої влади.

В умовах масштабної правової реформи здійснюються значні та відносно швидкі зміни в характері функціонування державних органів України, формах правового регулювання. Важливе значення має формування ідеології адміністративної реформи як сукупності філософських, етичних, правових, політичних та інших ідей і поглядів на адміністративну реформу1. Однак оновлення не повинне означати нехтування правонаступністю та втрату правової стабільності, які завжди були необхідними суспільству, державі та громадянинові. Конституційне закріплення принципу розподілу влади привело до певних змін у змісті адміністративного права України.

Права людини в системному реформуванні українського суспільства мають стати найголовнішою метою. У правовому забезпеченні такої зміни вирішальна роль належить адміністративному праву, а ствердження в діяльності державних органів пріоритету прав і свобод людини має органічно поєднуватися з посиленням судового захисту порушених прав і свобод.

Проведення адміністративної реформи в Україні викликало об’єктивну необхідність переосмислення предмета адміністративного права і розгляду його з урахуванням цілого ряду обставин, пов’язаних із докорінними змінами, що відбуваються в Україні1.

Адміністративне право є найбільшою за обсягом норм галуззю публічного права, оскільки регулює велику кількість суспільних відносин. Це пояснюється тим, що адміністративне право стосується організації та діяльності розгалуженого апарату управління, усіх ланок системи органів державної виконавчої влади в Україні, різноманітних сфер політичного, економічного та соціального розвитку.

При визначенні поняття адміністративного права варто згадати про традиційне для вітчизняної правової доктрини розуміння галузі права як органічної сукупності норм, що регулюють певні відносини за допомогою певного методу2.

Значна кількість правознавців галузі права розрізняє за предметом і методом правового регулювання3. При цьому багато хто з авторів підкреслює, що галузь національного права охоплює суспільні відносини, що вирізняються певною єдністю, хоча й не є зовсім тотожніми4.

Варто зауважити, що останнім часом зазначена позиція зазнала певного перегляду. Фахівцями в різних галузях права називалися як визначальні критерії розмежування галузей права на національному рівні метод правового регулювання5, принципи та функції6 тощо.

Дослідження предмета адміністративного права, зважаючи на масштабність, різноманітність державно-управлінських відносин, завжди було справою непростою1. На сучасному етапі це ускладнюється процесом реформування адміністративного права, під час якого зміщуються акценти у владно-управлінських відносинах на користь потреб та інтересів приватної особи.

Чи не єдиною спробою монографічного дослідження проблем предмета адміністративного права була праця радянського професора Ю. Козлова „Предмет радянського адміністративного права”2. До предмета адміністративного права науковцем зараховувалися суспільні відносини управлінського характеру, що безпосередньо пов’язані із здійсненням органами державного управління конкретних завдань виконавчо-розпорядчої діяльності, тобто повсякденного і безпосереднього керівництва господарським і культурно-політичним будівництвом3. Це визначення використовувалося до 90-х років минулого століття.

Після набуття Україною незалежності, розпочався процес активних наукових досліджень і в напрямку формування нової доктрини адміністративного права як теоретичного підґрунтя функціонування державної виконавчої влади. Предмет адміністративного права як визначальна категорія також піддається аналізові, внаслідок чого з’являється низка публікацій із цього питання і не лише в Україні1.

Головною проблемою, яка має бути вирішена, деякі науковці називають доцільність використання у новому визначенні предмета адміністративного права такого поняття, як державне управління2.

Ще однією проблемою на шляху визначення предмета адміністративного права є окреслення кола управлінських відносин, що складаються в процесі діяльності органів виконавчої влади і регулюються нормами адміністративного права3.

Професором Є. Кубко запропоновано таке визначення предмета адміністративного права: „Предмет адміністративного права – це трансформовані в нових умовах державного управління суспільні відносини, що виникають та змінюються (або припи­няються) в процесі практичної реалізації державними органами, насамперед органами виконавчої влади, повноважень державно-владного характеру відповідно до закріпленої за ними компетенції зі здійснення функцій державного управління”4.

Предметом адміністративного права, на думку О. Харитонової, є управлінські відносини, але не всі, а лише ті, що складаються внаслідок і з приводу виконання органами державної виконавчої влади своїх виконавчо-розпорядчих функцій. Особливістю цих відносин є те, що вони виникають тільки в результаті владної діяльності, діяльності державно-управлінської, від імені держави і в них завжди бере участь відповідний виконавчо-розпорядчий орган1.

Перехід до ринкових умов господарювання, а також здійснення державної влади на засадах її розподілу на законодавчу, виконавчу та судову дещо змінив ставлення до адміністративного права. Проте як українські, так і зарубіжні (на пострадянському просторі) дослідники адміністративного права переважно наголошують лише на державно-управлінському аспекті у змісті предмета цієї галузі2. Відповідно дотепер адміністративне право більшістю авторів тлумачиться переважно як право, що регулює управлінський вплив держави, охоплюючи цим також застосування засобів адміністративного примусу, насамперед у вигляді заходів адміністративної відповідальності.

Варто погодитись з думкою колективу авторів підручника “Адміністративне право України”, що хоча наявність управлінського аспекту не викликає сумніву, подібна констатація є неповною, оскільки лише цим аспектом обмежувати предмет адміністративного права не можна. Адже при цьому інші важливі його аспекти – регулювання порядку надання адміністративних послуг, захист порушених прав і свобод громадян – фактично не враховуються3.

Наприклад, Д.М. Овсянко дає визначення адміністративного права, сприймаючи як аксіому те, що воно регулює суспільні відносини виконавчої влади, яка ототожнюється з державним управлінням. Вчений визначає адміністративне право як одну із самостійних галузей права, яка являє собою сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини у сфері виконавчої влади (державного управління)1.

Визначення адміністративного права, яке представлено в підручнику
О.П. Альохіна, А.О. Кармолицького та Ю.М. Козлова, також відтіняє лише частину предмета правового регулювання – державно-управлінську діяльність. Адміністративне право, на думку вчених, являє собою сукупність правових норм, покликаних регулювати суспільні відносини, що виникають у з’язку та з приводу практичної реалізації виконавчої влади (у ширшому розумінні – в процесі здійснення дер­жавно-управлінської діяльності)2.

Ю.О. Тихомиров також на перше місце висуває організацію та здійснення державного управління, а вже потім – державне регулювання, захист публічних інтересів та самореалізацію прав громадян у сфері державного управління. Виходячи з цього, він визначає, що “адміністративне право як галузь права – це система правових норм, що видаються органами виконавчої влади та іншими органами для організації і функціонування державного управління, регулювання функціонально-юридичних режимів, забезпечення юрисдикційно-охоронної діяльності та участі громадян”3.

Аналіз цього визначення дає можливість привернути увагу до ще однієї неточності. Хоча як у Росії, так і в Україні пріоритет надається нормам адміністративного права, визначеним у законі, проте автор надає перевагу нормам, що видаються органами виконавчої влади, тобто нормам, що містяться у підзаконних актах. Причому ці норми не тільки встановлюють порядок управління, функціонально-юридичні режими, але вони також є основними в регулюванні юрисдикційно-правоохоронної діяльності, що не є виправданим1.

В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко визначають предмет адміністративного права як сукупність відносин у сфері публічного (державного і громадського) управління. З притаманними їм особливостями: їхнє виникнення тільки в результаті державно-управлінської (владної діяльності); обов’язковість участі в них виконавчо-розпорядчих органів держави; те, що вони є результатом свідомої, цілеспрямованої, вольової діяльності від імені держави2, пропоноване визначення не охоплює відносини, що виникають у зв’язку зі змінами суспільно-економічного ладу та демократичними перетвореннями в Україні.

Отже, можна дійти висновку: у більшості варіантів тлумачення предмета адміністративного права за управлінськими відносинами зберігається пріоритетне місце. Більше того, деякі вітчизняні фахівці настільки перебільшують управлінський характер предмета адміністративного права, що намагаються вивести за межі цього предмета будь-які відносини тільки на тій підставі, що вони не є управлінськими3.

На думку В. Авер’янова, якщо розглянути види суспільних відносин, в яких перебувають суб’єкти адміністративного права, то з’ясується, що управлінський характер в них аж ніяк не переважає.

Так, наприклад, діяльність щодо: 1) застосування до громадян адміністративного примусу (так звана “поліцейська” діяльність); 2) захисту порушених прав і свобод громадян (розгляд скарг); 3) розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ за зверненням приватних осіб;
4) надання багатоманітних адміністративних послуг (у вигляді
дозвільно-реєстраційних та інших подібних дій); 5) прийняття зобов’язуючих рішень щодо приватних осіб в процесі вирішення так званих ”публічних потреб” за своєю суттю не є управлінською, хоча і виникає у зв’язку зі здійсненням державного (а точніше – публічного) управління.

У той же час не можна заперечувати, що певна частина суспільних відносин, що перебувають у сфері адміністративного права, є дійсно управлінськими в класичному розумінні цього терміна. Але принциповим є те, що не ці відносини домінують у змісті предмета адміністративного права.

Об’єктивним критерієм виокремлення з маси суспільних відносин, що складають предмет адміністративного права, В. Авер’янов вважає не управлінський характер регульованих відносин, а обов’язкову наявність у цих відносинах особливого суб’єкта, в якому уособлюється так звана „публічна адміністрація” – у вигляді або державних органів виконавчої влади, або виконавчих органів місцевого самоврядування (яке виступає, як відомо, формою реалізації публічної влади)1.

Стосовно характеру зазначених відносин, слід зауважити, що переважають в них не управлінські ознаки, а ознаки “публічної сервісної” діяльності, тобто діяльності держави та органів місцевого самоврядування по забезпеченню такого порядку їх взаємодії з населенням, конкретними приватними (фізичними та юридичними) особами, за яким останні здатні ефективно реалізовувати свої права та законні інтереси.

Тому, на думку вченого, необхідно радикально змінити ставлення до доктринального тлумачення поняття адміністративного права, а саме –визначити адміністративне право як галузь права, що регулює переважним чином не управлінські відносини між державними і недержавними
публічно-владними органами, з одного боку, і підвладними керованими об’єктами – з іншого, а різноманітні взаємостосунки між цими органами і приватними особами щодо забезпечення першими необхідних умов для ефективної реалізації належних приватним особам прав, свобод і законних інтересів. Адміністративне право можна визначити як публічно-сервісне право, тобто право, спрямоване на обслуговування потреб та інтересів приватних осіб у їхніх стосунках з органами публічної адміністрації1.

Пріоритет управлінських відносин був виправданий лише для правового регулювання радянського періоду, оскільки тоді управління з боку держави, дійсно, домінувало фактично в усіх сферах суспільного розвитку. Нині ситуація змінилася: сфера управлінських відносин кардинально звузилася. Проте ця обставина, на жаль, ще недостатньо враховується представниками пострадянської теорії адміністративного права.

З огляду на це очевидною є необхідність уточнити дійсний склад суспільних відносин, що утворюють предмет адміністративного права.

Оцінюючи сукупність суспільних відносин, що підлягають регулюванню адміністративним правом, необхідно мати на увазі таке. У сфері регулювання адміністративного права перебуває весь спектр відносин, що формуються в ході діяльності органів виконавчої влади щодо реалізації покладених на них завдань і функцій держави. При цьому пріоритети у діяльності органів виконавчої влади в сучасних умовах суттєво змінилися. Зокрема, перехід до ринкових засад в економіці України вплинув і на зміст державного управління у цій сфері. Якщо у справі охорони громадського порядку і безпеки та в окремих напрямах адміністративно-політичної діяльності
державно-владний вплив посилюється, то економіка потребує більшої незалежності від держави й активнішого використання відповідних важелів ринкової саморегуляції.

Сама державно-управлінська діяльність має перетворюватися з переважно владно-розпорядчої щодо людини на діяльність, що головним чином забезпечує пріоритет прав особи у її відносинах з державою і зорієнтована на надання громадянам адміністративних послуг.

Отже, до предмета адміністративного прававходять групи однорідних суспільних відносин, що формуються:

· у ході державного управління економічною, соціально-культурною та адміністративно-політичною сферами, а також реалізації повноважень виконавчої влади, делегованих державою органам місцевого самоврядування, громадським організаціям та деяким іншим недержавним інституціям;

· у ході діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо забезпечення реалізації та захисту в адміністративному порядку прав і свобод громадян, надання їм, а також юридичним особам різноманітних адміністративних послуг;

· у процесі внутрішньої організації та діяльності апаратів усіх державних органів, адміністрацій державних підприємств, установ та організацій, а також у зв’язку з проходженням державної служби або служби в органах місцевого самоврядування;

· у зв’язку з реалізацією юрисдикції адміністративних судів і поновлення порушених прав громадян та інших суб’єктів адміністративного права;

· у ході застосування заходів адміністративного примусу, включаючи адміністративну відповідальність, щодо фізичних та юридичних осіб1.

Наведений перелік суспільних відносин, що перебувають у сфері регулювання адміністративного права, свідчить, що значна частина права є управлінською. Водночас практика переконує, що управлінські відносини не домінують у змісті предмета адміністративного права. Адже не можна вважати державно-управлінською багатоманітну діяльність органів виконавчої влади щодо:

· розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ за зверненнями приватних (фізичних та юридичних) осіб;

· надання різноманітних адміністративних послуг у вигляді
дозвільно-ліцензійних, реєстраційних та інших подібних дій;

· прийняття зобов’язуючих рішень щодо приватних осіб у процесі вирішення різних публічних господарських справ (наприклад, будівництво шляхів, енергетичних мереж, відведення земель для
будь-яких загальнодержавних потреб тощо);

· захисту порушених прав і свобод громадян (адміністративний розгляд скарг і судочинство в адміністративних судах);

· застосування до осіб заходів адміністративного примусу1.

Звичайно, всі суспільні відносини, що супроводжують цю діяльність, здійснюються у зв’язку та задля вирішення завдань і функцій державного управління, однак вони за своєю суттю не є управлінськими. При цьому саме наведені напрями діяльності становлять загалом переважний обсяг функціонування органів виконавчої влади, що перебуває у сфері регулювання адміністративного права.

Цим підтверджується принциповий висновок про те, що управлінські
(а точніше, державно-управлінські) відносини не можна вважати ключовою характеристикою предмета адміністративного права.

Варто зазначити, що сучасна доктрина адміністративного права, яка формується в Україні, передбачає деяке зміщення акцентів, нове розуміння “публічності”, зумовлене поверненням до основних гуманітарних цінностей, до визнання та закріплення невід’ємних природних прав людини і громадянина. На це орієнтує і Конституція України, яка проголосила необхідність переходу від пануючої у минулому ідеології домінування держави, державних інтересів над індивідуальними до ідеології служіння держави людині, гарантування, забезпечення і захисту державою основних прав та свобод людини і громадянина.

Адміністративне право як самостійну галузь права характеризує поряд із предметом відповідний метод регулювання (загальнопоширеною є дефініція “метод”). Метод адміністративного права разом з його предметом дає достатньо завершену характеристику цієї галузі права і допомагає відмежувати її від інших фундаментальних галузей права (цивільного, кримінального тощо).

Метод правового регулювання – це спосіб впливу на учасників тих чи інших відносин з метою забезпечення їхньої належної поведінки1.

Метод адміністративно-правового регулювання – це сукупність специфічних засобів впливу на учасників адміністративних (управлінських) відносин, що характеризуються, передусім, юридичною нерівністю сторін, а також урегулюванням цих відносин на засадах обов’язковості (імперативності) приписів норм права та управлінських розпоряджень за винятками, встановленими адміністративним законодавством.

Характеризуючи метод адміністративно-правового регулювання, варто зазначити його відмінності від імперативного методу.

Загалом, імперативний метод, характерний для публічного права, у головних своїх рисах є характерним методом і для адміністративного права, який визначає специфіку впливу на суспільні відносини, особливість юридичних режимів, що створюється даною галуззю права.

Проте імперативний метод (як і диспозитивний у приватному праві) є первинним, притаманним публічному праву взагалі, як наднаціональній сфері права.

Але в різних галузях права первинні методи, залежно від характеру суспільних відносин, що є предметом регулювання, а також інших факторів, виступають у різних варіаціях, сполученнях, хоча, як правило, з домінуванням одного з них. Так само як в цивільному або трудовому праві застосовуються не лише диспозитивні, але й імперативні засади1, в адміністративному праві можуть застосовуватися прийоми не тільки імперативного, але й диспозитивного регулювання.

Адміністративне право належить до галузей, в яких імперативний метод є домінуючим і знаходить свій прояв у найбільш ”чистому” вигляді. Саме в адміністративному праві сполучення правових засобів впливу на суспільні відносини є таким, що виражається, насамперед, у зобо’язуваннях з усіма особливостями, що їм притаманні2.

У цьому комплексі юридичних засобів, досить близьких до імперативної діяльності держави, державна влада забарвлює весь механізм правового регулювання. Але й тут, як і в інших галузях права, галузеві методи не можуть бути зведеними до найпростіших прийомів, тому що кожен галузевий метод виражає особливий юридичний режим регулювання і полягає у специфічному комплексі засобів регулювання, який існує лише в конкретному нормативному матеріалі і є тісно пов’язаним з відповідною групою суспільних відносин – предметом правового регулювання певної галузі права3.

Стосовно адміністративно-правового методу правового регулювання слід зазначити, що він характеризується специфічним набором юридичних засобів, які останнім часом, у зв’язку з проведенням реформи адміністративного права, отримують подвійну природу.

Так, з одного боку, стосовно суб’єктів публічної влади застосовується такий комплекс загальних дозволів та загальних заборон1, який складається у відому формулу: „Можна лише те, що дозволено законом”, з іншого – стосовно громадян застосовується інший комплекс загальних дозволів та загальних заборон, який складається у не менш відому формулу: „Дозволено все, крім того, що заборонено законом”. Останнє положення завжди вважалося принципом приватного права, але, якщо ставиться завдання побудови демократичної правової держави,