Характеристика і перспективи розвитку

Деякі науковці, не сприймаючи саме поняття “адміністративні послуги”, насамперед заперечують їхню платність1. Проте і де-факто, і де-юре ці послуги сьогодні існують, і абсолютна більшість із них платні і в Україні, і в усіх розвинених державах світу. Саме проблема платності вимагає впорядкування у першу чергу. Адже за деякі послуги згідно з чинним законодавством України стягується державне мито, плата за інші послуги передбачена законодавством про оподаткування (наприклад, збір за видачу дозволу на розміщення об’єктів торгівлі) або інші види платежів (наприклад, збір за реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності).

Як вже вище зазначалося, Концепція адміністративної реформи в Україні визначає адміністративні послуги як “послуги з боку органів виконавчої влади, що є необхідною умовою реалізації прав і свобод громадян – зокрема, реєстрація, ліцензування, сертифікація та ін.”2.

Державна реєстрація суб’єктів підприємництва, ліцензування певних видів господарської діяльності, сертифікація, стандартизація та дозвільні процедури при введенні в експлуатацію нових і реконструйованих виробничих та інших об’єктів становлять комплекс дозвільно-реєстраційних процедур щодо підприємницької діяльності.

Державна реєстрація суб’єктів підприємницької діяльності врегульована Законом України “Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних
осіб-підприємців”1, який має позитивний вплив на регулювання відносин у цій галузі. Цей закон є прикладом вдалого державного регулювання, оскільки має концептуальні відмінності від нормативно-правового розмаїття вузькоспрямованих відомчих норм та приписів, які, по суті, розпорошували організаційно-правовий вплив держави у сфері реєстрації.

Щодо ліцензування певних видів господарської діяльності, то тут діють Господарський кодекс України2 та Закон України “Про ліцензування певних видів господарської діяльності”3, які визначають головні принципи ліцензування видів господарської діяльності та критерії діяльності державної системи ліцензування. Зазначеним законом запроваджено механізми подання заяви на отримання ліцензій, встановлено єдиний перелік видів діяльності, що підлягають ліцензуванню, визначено разову плату за видачу ліцензій та ін.

Але відомча нормотворча діяльність з видання підзаконних нормативних актів у сфері ліцензування після введення в дію Закону не припинилася, що встановлює додаткові адміністративно-бюрократичні приписи4.

Ще одним засобом безпосереднього адміністративного впливу на підприємництво є обов’язкова сертифікація і стандартизація продукції. Стандартизація врегульована Законом України “Про стандартизацію”. Відповідно до ст. 5 Закону “… метою стандартизації в Україні є забезпечення безпеки для життя та здоров’я людини, тварин, рослин, а також майна та охорони довкілля. Створення умов для раціонального використання всіх видів національних ресурсів та відповідності об’єктів стандартизації своєму призначенню, сприяння усуненню технічних бар’єрів у торгівлі”1.

Сертифікація врегульована не Законом, а Декретом Кабінету Міністрів України “Про стандартизацію і сертифікацію”2. Викликає сумнів необхідність обов’язкової сертифікації певних видів продукції, наприклад, кіно- та фототехніки або товарів легкої промисловості. Потрібно звернути увагу на те, що обов’язкова сертифікація в існуючому вигляді виконує майже ті самі функції, що й ліцензування.

Ліцензування є самодостатнім методом для того, щоб держава могла здійснювати регулювання підприємницької діяльності з позицій додержання найбільш важливих публічних інтересів3, і не потребує дублювання.

Якщо розглядати обов’язкову сертифікацію як необхідний метод адміністрування, то вона має стосуватися лише тієї продукції, яка має безпосередній вплив на життя та здоров’я людей, тому необхідно звузити коло продукції, яка підлягає сертифікації (наприклад, медикаменти, товари особистої гігієни, дитяче харчування).

Велика кількість нормативно-правових актів та численні зміни й доповнення до них обумовлюють необхідність систематизації законодавства шляхом його кодифікації та інкорпорації1. Головним недоліком
організаційно-правового регулювання підприємництва є наявність адміністративних перешкод, а головним шляхом їх подолання є впровадження у практику адміністративних послуг – одного з напрямів адміністративної реформи.

Згідно з Інформацією, наданою Державним комітетом України з питань регуляторної політики та підприємництва2, було досягнуто низки суттєвих зрушень щодо вдосконалення нормативно-правової бази у сфері розвитку підприємництва, зняття надмірних бар’єрів та перепон, а також загального поліпшення бізнес-середовища в Україні. Передусім, це стосується оздоровлення регуляторного клімату, оптимізації дозвільної системи, спрощення процедур започаткування підприємницької діяльності.

На виконання Указів Президента України “Про лібералізацію підприємницької діяльності та державну підтримку підприємництва”3 та “Про деякі заходи щодо забезпечення здійснення державної регуляторної політики”1, відповідних рішень Кабінету Міністрів України протягом червня – серпня
2005 р. було проведено прискорений перегляд чинних регуляторних актів на їх відповідність принципам державної регуляторної політики. В основу прискореного перегляду було покладено принцип “гільйотини”, тобто відсікання недоцільних та неефективних регуляцій з метою розчищення нормативного поля, яке створювалося роками та стримувало економічний розвиток.

Для досягнення встановленої мети було здійснено заходи щодо формування робочих груп для прискореного перегляду регуляторних актів, здійснення аналізу, проведення експертизи регуляторних актів щодо їх відповідності принципам державної регуляторної політики та прийняття рішень про скасування або внесення змін до тих регуляторних актів, які цим принципам не відповідають.

У процесі перегляду було задіяно регуляторні органи центрального та місцевого рівня, органи місцевого самоврядування, представників об’єднань суб’єктів господарювання, роботодавців, споживачів, наукові установи.

Забезпечення результатів та обсягів прискореного перегляду регуляторних актів досягнуто завдяки:

· застосуванню уніфікованих критеріїв оцінки регуляторних актів та стандартів функціонування робочих груп;

· прозорості процесу перегляду;

· послідовності етапів перегляду та кінцевого терміну його завершення;

· здійсненню Урядом України додаткових заходів на виправлення проблем щодо формування робочих груп та незабезпечення у встановлені терміни проведення аналізу регуляторних актів органами виконавчої влади за допомогою селекторних нарад, видання розпорядження “Про першочергові заходи щодо поліпшення стану справ із прискореного перегляду регуляторних актів та вдосконалення реєстраційної і дозвільної процедури”1, доручень для корегування дій регуляторних органів, спрямованих на поліпшення стану справ із прискореного перегляду регуляторних актів та вдосконалення реєстраційної і дозвільної процедури, доручень для коригування дій регуляторних органів, спрямованих на поліпшення стану справ із прискореного перегляду.

Прозорість та відкритість прискореного перегляду була досягнута завдяки реальному залученню до цього процесу суб’єктів господарювання, об’єднань підприємців, роботодавців, споживачів, а також науково-експертного товариства. Загальна кількість фахівців, задіяних у перегляді регуляторних актів на центральному та місцевому рівнях, склала понад 3400 осіб.

Темпи та обсяги перегляду регуляторних актів свідчать про високу результативність його проведення у короткий термін.

Завдяки проведенню цієї роботи було ретельно поінвентаризовано весь масив нормативно-правових актів, що дозволило виявити до скасування/внесення змін значної кількості регуляторних актів, які не відповідають принципам державної регуляторної політики, а також скасувати такі, що за плином часу втратили свою актуальність.

Попри очікування щодо скасування 1300 регуляторних актів, вдалося, переглянувши понад 9866 нормативно-правових актів, виявити серед них 5599 регуляторних актів або 56,8% таких, що не відповідають принципам державної регуляторної політики.

Загальна кількість регуляторних актів, що не відповідають принципам державної регуляторної політики, характеризується таким співвідношенням:

· 249 актів Кабінету Міністрів України, що складає 4,4%;

· власних регуляторних актів центральних органів виконавчої влади, що складає 13,2%;

· 4613 власних регуляторних акти місцевих органів виконавчої влади, що складає 82,4%.

Крім того, з діючих регуляторних актів Президента України виявлено 66 актів, що не відповідають принципам державної регуляторної політики1.

Спираючись на законодавчо встановлені засади державної регуляторної політики, основою яких є постійний перегляд регуляторних актів та відстеження їх результативності, є потреба здійснення подальших заходів у цьому напрямі з урахуванням встановлених законом норм, процедур та термінів їх виконання.

Наступними стратегічними завданнями є секторальний аналіз регуляторного клімату та перехід від відомчого до переважно законодавчого регулювання окремих аспектів економічних відносин.

З огляду на це, Урядом України 31 серпня 2005 р. схвалено рішення щодо подальших заходів у цій сфері, а саме:

· затвердження Плану дій щодо здійснення державної регуляторної політики на 2006 р.;

· здійснення за участі робочих груп, що були задіяні у прискореному перегляді, комплексного аналізу регуляторних актів на їх системність та узгодженість у відповідних галузях (сферах) економіки;

· розробки механізму перегляду законів України на відповідність принципам державної регуляторної політики1.

Реалізація цих та інших заходів дозволить послідовно та системно коригувати державне регулювання господарських відносин на рівні правових, економічних та адміністративних умов, правил здійснення підприємницької діяльності.

Однією з найактуальніших проблем у регуляторному полі країни залишається сфера правового регулювання діяльності дозвільних органів.

Існування невиправдано широкого переліку документів дозвільного характеру, обов’язкових для початку здійснення господарської (підприємницької) діяльності; видача дозвільних документів, яка регламентується не тільки законами України, але також великою кількістю інших нормативно-правових актів (їхня кількість наближується до 2 тисяч, абсолютну більшість яких складають рішення органів місцевого самоврядування); нечіткі дозвільні процедури та відсутність ефективно функціонуючого державно-правового механізму видачі документів дозвільного характеру – ось найбільші вади існуючої дозвільної системи, які створюють перешкоди для вільного розвитку підприємництва.

Створенню функціонально прийнятної системи надання дозволів в Україні сприяє прийняття Верховною Радою України Закону “Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності”1.

Цим Законом вперше на законодавчому рівні встановлюються основні принципи державної політики з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності, запроваджуються норми щодо встановлення виключно законами необхідності отримання того чи іншого документа дозвільного характеру, встановлюється порядок їх отримання, запроваджується адміністративна відповідальність посадових осіб за порушення встановлених законодавством процедур видачі дозвільних документів, впроваджуються європейські принципи видачі документів дозвільного характеру, зокрема, принцип організаційної єдності, принцип декларування тощо.

З метою поліпшення умов отримання документів дозвільного характеру в усіх регіонах України була проведена робота по запровадженню видачі дозвільних документів за принципом організаційної єдності, що передбачало створення дозвільних центрів “єдиних офісів”.

Держпідприємництвом розроблено відповідну методичну базу (рекомендації, положення) щодо запровадження видачі документів дозвільного характеру за принципом організаційної єдності, які направлено органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування. Представництвами Держпідприємництва забезпечуються методичне супроводження та моніторинг дій органів виконавчої влади і місцевого самоврядування щодо впровадження відповідного порядку видачі документів.

Прийняттю рішень райдержадміністрацій та міськвиконкомів щодо створення “єдиних офісів” передувало підписання Меморандумів між відповідними дозвільними органами щодо участі їхніх фахівців у роботі таких офісів2.

У Вінницькій, Волинській, Дніпропетровській, Закарпатській,
Івано-Франківській, Кіровоградській, Миколаївській, Одеській, Рівненській, Сумській, Тернопільській, Херсонській, Хмельницькій, Київській областях зазначені Центри створені у всіх районах та містах обласного підпорядкування, в решті областей створення дозвільних центрів завершується1.

Одним із факторів, що гальмує впровадження принципу організаційної єдності, є сформовані районні бюджети, де кошти на фінансування запровадження відповідного порядку видачі документів дозвільного характеру не передбачено.

Впровадження принципу організаційної єдності в дозвільній системі в першу чергу потребує перерозподілу обов’язків серед наявних посадових осіб місцевих органів влади та місцевого самоврядування в межах коштів, виділених на утримання апарату та налагодження взаємодії органів влади з підрозділами дозвільних органів на місцях.

У роботі “єдиних офісів” здебільшого беруть участь структурні підрозділи райдержадміністрацій або міськвиконкомів, територіальні/місцеві органи Державної пожежної служби МНС, місцеві органи санітарно-епідеміологічної служби (СЕС), територіальні екологічні інспекції, територіальне управління ветеринарної медицини, комунальні підприємства.

Найпоширенішими дозволами, що видаються в зазначених офісах, є:

· акт відведення земельної ділянки;

· дозвіл на розміщення об’єкта торгівлі та сфери послуг;

· дозвіл на початок роботи (пожежна служба, санітарно-епідеміологічна служба);

· узгодження оренди комунального майна;

· дозвіл на розміщення малої архітектурної форми;

· дозвіл на розміщення зовнішньої реклами;

· погодження місця розташування об’єкта та надання дозволу на розробку проекту будівництва.

Необхідно зазначити, що цей перелік постійно розширюється.

Таким чином, для остаточного врегулювання проблемних питань функціонування дозвільної системи необхідно розробити єдину методологію формування вартості адміністративних послуг з видачі документів дозвільного характеру.

Успішність першого етапу реформування дозвільної системи у сфері господарської діяльності, а також завершення регуляторної реформи значно спростять дозвільні процедури у сфері господарської діяльності.

Для якісного врегулювання надання адміністративних послуг необхідним вбачається розроблення та затвердження Кабінетом Міністрів України типових документів, які регулювали би якість надання адміністративних послуг, у тому числі визначали процедури контролю якості та механізм регулярного перегляду і покращання критеріїв оцінки якості.

Необхідним також є врахування при розробці стандартів надання послуг задоволення потреб осіб з обмеженими фізичними можливостями (інвалідів).

Здійснювати нормативне регулювання якості надання адміністративних послуг необхідно з урахуванням стандартів якості міжнародного рівня (відповідники ISO 9000, ISO 9001)1.

Перекладання на громадян координаційної роботи, яка має здійснюватися між органами влади самостійно, є неприпустимим.

Вбачається за доцільне надання адміністративних послуг насамперед, на низових рівнях структури виконавчої влади, що забезпечить їх наближення до споживачів.

Необхідно звернути увагу на питання щодо підвищення виконавської дисципліни та якості надання адміністративних послуг, зокрема. Пропонується внести до регламентів місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад порядок регулювання їх діяльності у сфері надання адміністративних послуг, внести до посадових інструкцій осіб, що надають зазначені послуги, пункти, які регулювали б їхню діяльність у цій сфері. Необхідне забезпечення належного кадрового потенціалу органів, що надають адміністративні послуги, та тренування персоналу.

Пропонується також передбачити у структурі виконавчих органів місцевого самоврядування (особливо сільської місцевості) підрозділи, які надавали би максимум послуг, та наявність у приміщенні цих підрозділів каси або відділення банку з метою зручності оплати адміністративних послуг, та передбачити у складі органів, які мають розгалужену систему надання послуг довідкову службу.

Запровадження інституту адміністративних послуг потребує системного бачення. У першу чергу існує потреба у визначенні чіткого політичного бачення розвитку системи адміністративних послуг в Україні.

Вкрай важливим є також якнайшвидше ухвалення
Адміністративно-процедурного кодексу, який має вирішити проблему загальних положень, принципів надання адміністративних послуг та встановити правові гарантії захисту прав громадян у відносинах з органами виконавчої влади.

До питання правового регулювання адміністративних послуг слід підходити комплексно. Має бути розроблено уніфікований
нормативно-правовий акт, що встановить засади та принципи надання адміністративних послуг і врегулює, у тому числі, питання якості надання послуг, усуне суперечності та закладе основи для якнайбільшого задоволення інтересів споживачів адміністративних послуг.

Вважається за доцільне зосередитися над розробленням і прийняттям Закону України „Про адміністративні послуги”, в якому, зокрема повинно бути

визначено:

1) основні організаційні та правові засади надання адміністративних послуг;

2) основні принципи надання адміністративних послуг;

3) види адміністративних послуг та форми їх надання;

4) право на отримання адміністративних послуг;

5) конкретних осіб, яким буде встановлено пільги при отриманні адміністративних послуг з обґрунтуванням підстав;

6) порядок і правила надання адміністративних послуг;

7) порядок і умови отримання адміністративних послуг;

8) основні права осіб, які отримують адміністративні послуги;

9) основні права та обов’язки осіб, які надають адміністративні послуги;

10) критерії (поняття), за якими діяльність органів виконавчої влади може бути віднесено до надання ними адміністративних платних послуг;

11) відповідальність суб’єктів;

закріплено:

12) порядок та правила надання супутніх послуг, що надаються суб’єктами господарювання, підконтрольними органам виконавчої влади;

вказано:

13) до якого саме органу слід звертатися за адміністративною послугою, вимоги до заявників, вимоги до форми та реквізитів заяви, строк вирішення справи; перелік адміністративних послуг, які повинні бути безкоштовними;

14) перелік адміністративних послуг, які можуть надаватися на платній основі;

15) тарифно-цінову політику у сфері формування вартості платних адміністративних послуг;

16) перелік документів, необхідних для отримання адміністративних послуг;

17) право делегування органом влади адміністративної послуги суб’єктові господарювання та види і перелік послуг, які можуть бути делеговані;

18) граничні строки проваджень щодо надання адміністративних послуг.

У демократичних країнах кожній особі гарантується право на неупереджене, чесне вирішення її справи за обґрунтований проміжок часу. Це право включає: право особи бути вислуханою до прийняття будь-якого індивідуального рішен­ня, що може на неї негативно вплинути; право кожної особи на доступ до матеріалів справи, які її стосуються; зобов’язання адміністративних органів обґрунтовувати свої рішення. Зазначені права повинні бути закріплені на законодавчому рівні та стосуватися усіх адміністративних органів без винятків.

Протягом останніх років у західних країнах напрацьовано ряд обов’язкових вимог до правового регулювання адміністративної процедури, у тому числі з надання адміністративних послуг, тобто принципів, при незабезпеченні яких важко говорити про якість такого регулювання, а відповідно і про створення умов для ефективної діяльності органів державного управління, і особливо – про захист прав і свобод громадян та юридичних осіб у відносинах з державою1.

До таких принципів можна віднести: верховенство права, законність, відкритість, підконтрольність, обов’язковість мотивування рішень, обмеження дискреціійної влади та гарантування правового захисту.

Основою ефективного механізму надання адміністративних послуг має стати нова система взаємовідносин влади і громадян, що має базуватися на принципах прозорості та ефективності, сприяти наданню компетентних та зрозумілих для громадян роз’яснень щодо застосування законодавства1, підвищити рівень виконавчої дисципліни та ділової культури державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, які безпосередньо співпрацюють із громадянами у напрямі надання їм адміністративних послуг2, зобов’язати чиновників мотитувувати прийняті рішення і надати можливість громадянам брати участь у підготовці та прийнятті рішень, що безпосередьно стосуються інтресів громадян3.

Враховується, що запровадження інституту адміністративних послуг допомогло б досягти найважливішого завдання адміністративної реформи – змінити ідеологію діяльності держави з владарювання на служіння.