Управление землями населенных пунктов.

В Словаре русского языка С.И. Ожеговараскрывается понятие «управлять» - т.е. «руководить, направлять деятельность кого-чего-нибудь».[267] Как отмечал И.Б. Новик, «в самом общем виде управление может быть определено как упорядочение системы, т.е. приведение ее в соответствие с объективной закономерностью, действующей в данной среде».[268] Следовательно, управление можно рассматривать как функцию организации (упорядочения) систем различной природы – биологических, технических, социальных. В этом смысле допустимо говорить об управлении транспортным средством, биологическими процессами и т.д. Однако наиболее распространенным является понимание управления применительно к социальным процессам, где в роли субъектов управления выступают граждане и их объединения, а также публично-правовые образования. Объектом управления выступает поведение (деятельность) граждан и их объединений. В этом смысле не совсем верно говорить об управлении земельным фондом, поскольку объект недвижимого имущества не может состоять в социальных связях с субъектом управленческой деятельности. Правильнее будет вести речь об отношениях по управлению земельными участками. Однако ввиду распространенности данной терминологии в науке, мы также будет ее придерживаться.

В научной литературе выделяется несколько видов управления: государственное, муниципальное, корпоративное и т.д. Государственное управление обычно рассматривается в узком и широком смысле. В узком смысле под государственным управлением понимается «подзаконная исполнительно-распорядительная деятельность уполномоченных органов (органов государственного управления), состоящая в исполнении законов и подзаконных актов в процессе руководства хозяйственной сферой и сферами социально-культурного и административно-политического строительства».[269] В широком смысле под государственным управлением понимается «практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу».[270]

В земельно-правовой литературе проблема управления земельным фондом впервые была поставлена авторами учебников «Земельное право» 1940 г. и «Земельное право» 1949 г. В частности, в них отмечалось, что управление земельным фондом является составной частью управления государственной социалистической собственностью. Сущность управления государственным земельным фондом заключается в организации его планомерного использования и в регулировании системы отношений, которые складываются между государством – собственником земли и землепользователями.

Авторами данных учебников подчеркивалось, что между управлением и распоряжением землей существует неразрывная связь. Право распоряжения землей проявляется в соответствующих функциях государства по управлению земельным фондом. Таким образом, управление земельным фондом представляет собой не правомочие, а деятельность по осуществлению правомочий государства в отношении земли как объекта хозяйствования, т.е. право управления землей является более широким понятием, чем право распоряжения.[271] Названную позицию подверг критике в своих трудах Г.А. Аксененок.

Названный автор полагал, что элементами права государственной собственности на землю в Советском Союзе являются владение, пользование, распоряжение и управление землей.[272] При этом право распоряжения землей нельзя отождествлять с правом управления землей. Под распоряжением он понимал «определение хозяйственного назначения земли и плановое распределение всего земельного фонда … в соответствии с его назначением среди отдельных землепользователей, использующих землю в целях развития отдельных отраслей народного хозяйства, для максимального удовлетворения материальных и культурных потребностей советского народа и всего социалистического общества».[273] Под управлением же землями, на его взгляд, следовало понимать непосредственное заведывание как всеми землями, входящими в единый государственный земельный фонд, так и хозяйственное управление отдельными категориями этих земель.

Таким образом, право распоряжения и право управления единым государственным земельным фондом по своему содержанию являются понятиями не только не совпадающими, но и неравнозначными. В отличие от распоряжения, которым, по существу, определяется судьба земли, управление землей является производным правомочием, которое имеет своей целью реализацию актов по распоряжению землей в конкретной действительности, создание всех необходимых условий и предпосылок для осуществления всех функций, связанных с распоряжением землей. Кроме того, право распоряжения и право управления существенно отличаются также и по системе государственных органов, которые осуществляют эти важнейшие правомочия.[274]

Правомочия органов государства по распоряжению единым государственным земельным фондом шире тех прав, которыми наделены органы управления землями. Следовательно, нельзя сводить право распоряжения к функциям управления единым государственным земельным фондом, осуществляемым различными ведомствами и организациями. Право распоряжения землей по своему содержанию шире права управления единым государственным земельным фондом, которое вытекает из права распоряжения землей и является распорядительной функцией, осуществляемой органами государственного управления, различными ведомствами и организациями.[275]

Позиция Г.А. Аксененка была впоследствии подвергнута критике рядом авторов, поскольку, во-первых, совершенно необоснованно было оставлено в стороне одно из оснований государственного управления землями – право территориального верховенства, а выводы делались, соответственно, только из права собственности, во-вторых, не было установлено правильного соотношения между правомочиями государства как собственника земли и управленческой деятельностью государства, которая является формой осуществления этих правомочий.[276] В-третьих, не всегда была удачна используемая терминология. Так, вызывал сомнение термин «заведывание землями», который носил не правовой, а скорее, оперативно-хозяйственный характер.

По поводу позиции Г.А. Аксененка, И.В. Павловписал: «управление не представляет собой что-то отличное от распоряжения, а форму осуществления самого распоряжения. Соотношение между ними есть соотношение между формой и содержанием: право распоряжения составляет содержание самого правомочия, а управление – форму его осуществления».[277]

Другие авторы, не соглашаясь с позицией Г.А. Аксененка по поводу включения в содержание права собственности управления землей, предлагали свою трактовку соотношения распоряжения и управления земельным фондом. Так, А.В. Венедиктовполагал, что право распоряжения земельным участком является формой или средством осуществления управления отдельными категориями земель, поменяв местами соотношение формы и содержания в конструкции, предложенной И.В. Павловым и А.С. Краснопольским.[278] Своеобразный подход к рассматриваемой проблеме предложила Г.Н. Полянская, считавшая, что управление является методом осуществления со стороны государства своего правомочия по распоряжению землей и иными природными ресурсами.[279]

А.М. Турубинервыделял следующие правомочия государства – собственника земли: распоряжение, управление землями, земельный контроль, пользование и владение землей.[280] Под управлением землями, по его мнению, следовало понимать определение «целевого назначения отдельных частей земельного массива, предоставляемого землепользователю или соответствующему ведомству, без изменения внешних границ этого земельного массива, т.е. внутрихозяйственное землеустройство, планировку территории, распределение между землепользователями земельных участков из состава земельного массива, предоставленного соответствующему ведомству или организации, предоставление участков вторичным землепользователям».[281]

А.М. Турубинер подчеркивал, что научные работники, ставящие знак равенства между распоряжением и управлением землями, смешивают две разные вещи: распорядительную деятельность государства, проявляющуюся в различных областях государственной жизни и в различных юридических формах, и распоряжение в смысле определения «юридической судьбы» имущества. Если мы возьмем распоряжение как правомочие по определению «юридической судьбы» имущества, то, очевидно, что в ряде случаев тот, кто управляет этим имуществом, вовсе не обладает правом распоряжения. Тем более такое право не принадлежит, по общему правилу органам, осуществляющим управление землей. Если бы это было так, то каждый орган, осуществляющий управление тем или иным земельным массивом, имел бы право передать его от одного пользователя другому. Однако этого не происходит. Поэтому А.М. Турубинер делал вывод, что функция управления и распоряжения землями не совпадают и управление является, наряду с распоряжением, самостоятельным правомочием государства – собственника земли.[282]

По мнению Н.И. Краснова, государственное управление землями по своему содержанию шире права управления землями как элемента права государственной собственности на землю, поскольку оно включает в себя не только это правомочие, но и право управлять землями на основе территориального верховенства. Юридической основой государственного управления землями Н.И. Краснов, в отличие от Г.А. Аксененка, считал единство в одном субъекте (государстве) не только права государственной собственности на землю, но и территориального верховенства как элемента суверенитета. Государственное управление землями, как отмечал Н.И. Краснов, является формой осуществления правомочий распоряжения и управления землями как элементов права государственной собственности и основывается оно одновременно на праве территориального верховенства Советского государства и его исключительной собственности на землю.[283]

Значительный вклад в исследование понятия государственного управления земельным фондом внес В.П. Балезин. В его трудах, посвященных правовому режиму земель населенных пунктов, убедительно показано содержание управления землями данной категории, основные функции государственного управления, раскрыт ряд иных принципиально важных вопросов.

Управление земельным фондом в СССР, по мнению В.П. Балезина, представляет собой «деятельность Советского государства по организации рационального использования земли как главного компонента жизненной среды людей, как всеобщего предмета и средства труда, а также как орудия производства и производительной силы в сельском и лесном хозяйстве, с одной стороны, и пространственно-операционного базиса в иных отраслях народного хозяйства, с другой стороны».[284] В основе государственного управления единым земельным фондом страны лежит и право территориального верховенства, и право исключительной государственной собственности.

Специфика управления городскими землями, подчеркивал В.П. Балезин, заключается в том, что «определяющим и основным началом в нем является планировка населенных мест, в соответствии с которой осуществляется и отвод, и изъятие, и учет, и регистрация городских земель».[285] По вопросу соотношения управления и распоряжения землями В.П. Балезин разделял позицию И.В. Павлова, отмечая, что «управление городскими землями есть не что иное, как форма осуществления права распоряжения городскими землями».[286]

Б.В. Ерофееводним из первых сформулировал понятие государственного управления землями городов, полагая, что под таковым «следует понимать исполнительно-распорядительную деятельность органов социалистического государства по регулированию земельных отношений в городах и организации их правильного и рационального использования».[287]

Наряду с В.П. Балезиным, Б.В. Ерофеев считал, что государственное управление землей в городах является формой осуществления государством всех своих правомочий как собственника, а также правомочий, вытекающих из права территориального верховенства. Б.В. Ерофеев сформулировал и свою позицию в многолетнем научном споре о содержании права собственности и соотношении управления и распоряжения. По его мнению, следует различать право распоряжения и право управления, которые являются самостоятельными правомочиями в содержании права государственной собственности на землю. Право государственной собственности на землю является содержанием, а государственное управление землями городов – формой.

Из этого следует, что включение дополнительного правомочия «управления» в классическую триаду еще в дореформенный период было признано бессодержательным, и его введение в законодательство рассматривалось критически, как вносящее путаницу в правоприменительную практику.[288]

Нельзя не отметить проводимые 70-80-е годы попытки связать проблемы правового режима и управления землей в границах населенных пунктов с экологическими особенностями их территории. Так, В.Ф. Горбовой писал, что «управление городскими лесами – это исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов, направленная на обеспечение рационального использования городских лесов в целях создания наиболее благоприятных условий для проживания в городах».[289] При этом управление городскими лесами осуществляется органами общей и специальной компетенции.

В ходе осуществления земельной реформы конца XX – начала XXI веков в условиях многообразия форм собственности на землю сущность управления земельными ресурсами изменилась. Государственное и муниципальное управление земельным фондом в настоящий период предполагает установление определенных норм и правил, касающихся организации использования и охраны не только земель населенных пунктов в целом как особой категории земель в земельном фонде России, но и отдельных территориальных зон в границах муниципальных образований.

При этом управление может осуществляться от имени государства или органов местного самоуправления, во-первых, как собственника земли, недвижимого имущества (хозяйственное управление). Субъектами данной группы отношений является ограниченный круг лиц.

Во-вторых, управление может осуществляться государством как органом власти, обладающим территори­альным верховенством в отношении всех земель независимо от форм собс­твенности. В этом случае государство адресует свои предписания неограниченному кругу лиц, которые могут являться, а могут и не являться субъектами земельных отношений (например, посредством установления запрета самовольного захвата земли и самовольной постройки). Право территориального верховенства в отношении всех земель России проявляется в установлении единой системы осуществления государственного земельного контроля, порядка ведения государственного кадастра недвижимости, порядка проведения землеустройства, осуществления мониторинга земель и т.д. Названные функции государства распространяются на все категории земель и любых правообладателей земельных участков.

Таким образом, после провозглашения многообразия форм собственности на землю и проведения массовой приватизации земельных участков, произошло разграничение правомочий управления землями, находящимися в государственной собственности и правомочий, вытекающих из территориального верховенства государства. Поэтому в многолетнем научном споре о соотношении управления и распоряжения земельным фондом была поставлена точка. Распоряжение землями представляет собой одно из правомочий государства – собственника земель, в то время как управление является более широким понятием, включающим наряду с правомочиями, вытекающими из права государственной собственности на землю также и исполнительно-распорядительные правомочия, вытекающие из права территориального верховенства. Существуют различия и в методах регулирования отношений, возникающих по поводу осуществления властных функций государства как суверена (при установлении ставок земельного налога, осуществлении земельного контроля) так и в части реализации функций собственника по использованию и охране государственных земель - предоставление государственного земельного участка в аренду гражданину (юридическому лицу).

При анализе особенностей управления земельным фондом как правового явления следует иметь в виду, что оно обеспечивает соответствие системы отношений по использованию земель закономерностям, вытекающим из признания многообразия форм собственности на земельные участки и тем фактом, что земля является природным объектом и природным ресурсом. Это обстоятельство нашло свое отражение в трудах теоретиков земельного права. Как отмечал О.И. Крассов, «управление в сфере использования и охраны земель представляет собой подзаконную исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение эффективного и рационального использования земель, повышение почвенного плодородия и их охрану».[290] Данное определение подчеркивает экологическую направленность деятельности по управлению земельными ресурсами, однако, оно ориентированно преимущественно на земли сельскохозяйственного назначения, так как для остальных категорий земель проблема повышения плодородия почв не актуальна.

Более удачным выглядит позиция Н.Л. Лисиной, полагающей, что «управление в сфере использования земель поселений можно определить как основанную на законе целенаправленную деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, граждан и их объединений по обеспечению рационального и эффективного использования земель поселений, благоприятной среды жизнедеятельности населения, а также устойчивого развития поселений в соответствии с градостроительной документацией и правилами землепользования и застройки».[291]

Таким образом, в узком смысле слова управление – это исполнительная и распорядительная деятельность, которая является подсистемой государственного управления в целом. В широком смысле государственное управление земельным фондом осуществляется не только исполнительными и распорядительными органами, но также и представительными органами. При этом нельзя согласиться с высказанным в научной литературе мнением о том, что «в связи с отнесением к компетенции судов таких функций, как разрешение земельных споров и привлечение к ответственности … правомерно говорить об участии в управлении земельным фондом также и судебных органов».[292] Подобные утверждения, на наш взгляд, противоречат принципу разделения властей, предусмотренному Конституцией Российской Федерации, в связи с чем, далее мы будем рассматривать управление в узком смысле. Наряду с государственным управлением мы выделяем и муниципальное управление землями населенных пунктов, а также предлагаем различать понятия «государственное управление» и «государственное регулирование».[293]

Классификацию управленческих отношений на территории населенных пунктов можно провести по нескольким основаниям.

По субъекту, осуществляющему управленческие функции. Субъекты управления землями населенных пунктов по критерию объема и характера их полномочий можно классифицировать на органы общей и специальной компетенции, а также на федеральные органы, органы субъектов РФ и органы местного самоуправления. Кроме того, при характеристике управления землями населенных пунктов необходимо иметь в виду, что в пределах отдельных земельных участков, находящихся в собственности граждан и юридических лиц, названные субъекты осуществляют самостоятельно внутрихозяйственное (т.е. негосударственное) управление земельными участками.

По объектууправления. В качестве объекта управления может выступать хозяйственная, культурная, социальная и иная деятельность юридических лиц и поведение граждан, а также деятельность государственных органов и органов местного самоуправления в сфере рационального использования и охраны земель населенных пунктов. Содержаниеуправления в сфере использования и охраны земель населенных пунктов раскрывается в ряде функций, выполняемых соответствующими государственными органами.

Итак, под управлением землями населенных пунктов следует понимать исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в пределах их компетенции, направленную на регулирование земельных отношений в городах и селах в целях обеспечения рационального использования и охраны земель вне зависимости от форм собственности и иных прав на землю, а также видов разрешенного использования конкретных земельных участков.