Диференціація політичних досліджень на сучасному етапі

Розгляд цієї схеми свідчить, що фактично сфери політики (в значенні policy) не існує. Хоча змішування понять політики (politics і policy) досить часто відбувається на рівні розуміння рішення. Політичне рішення – рішення, що ґрунтується на врахуванні різних політичних інтересів, і рішення щодо політики (оптимальна назва для сучасного суспільного розвитку — державно-політичне рішення) – рішення щодо курсу політики, тобто конкретної дії.

Прихильники політичного аналізу зосереджують увагу на охопленні політичної системи в усьому її розмаїтті і навіть виносять дослідження за межі суто політичної системи у сферу тих суспільних відносин, які, перебуваючи поза відносинами політичної влади, можуть відчутно на неї впливати. Отже, їхня увага спрямована вшир, у нескінченний простір суспільних відносин, але цей аналіз зосереджений винятково на politics.

Цікавим є погляд політичних дослідників на місце і роль аналізу політики [9, с. 15 – 24], які вважають, що „зрештою, якісний аналіз політики зводиться до політичного аналізу” [9, с. 18]. Цей висновок дещо суперечить логіці дослідження, адже результатом політичного аналізу є прогноз, а результатом аналізу політики – порада щодо конкретних дій. Тобто порада не може бути складником прогнозу, оскільки прогноз використовується під час вироблення порад-рекомендацій. І в окремих аспектах політичний аналіз є складником аналізу політики (як і соціальний чи економічний аналіз), окремим аспектом майбутнього курсу дій.

Аналіз державної політики був предметом уваги численних досліджень у минулі сторіччя, хоча її докладне вивчення розпочалося тільки в середині ХХ віку. Сучасний термін „аналіз політики” вперше, 1958 року, увів Ч. Ліндблом. Пізніше ним охоче користовувався Е. Дрор. (Докладніше про інституціоналізацію аналізу політики [12, с. 12 – 90; 3, с. 34 – 53].

Аналіз політики, який А. Вілдавскі назвав повідомленням правди владі [18], привернув увагу до суспільних наук як засобу поліпшення людського суспільства. Причиною цього, окрім дослідницького інтересу, була і є потреба в глибокому аналізі й усвідомленні безпосередньої дії/бездії влади. Аналіз політики, як наука про [державну] політику (policy science), керується такими базовими принципами:

· мультидисциплінарність: ґрунтування на здобутках, дослідженнях і методології суспільних наук з виробленням власних наукових підходів;

· зорієнтованість на вирішення проблем: центром уваги державної політики є розв’язання реальних (конкретних) суспільних проблем;

· нормативність: державна політика має тенденцію до послаблення її нормативності, але вибір напрямку політики здійснюється в межах наукової концепції державної політики і ґрунтується на суспільних цінностях і нормах.

Сучасна наука про [державну] політику (докладніше див. [13, с. 8 – 11]) де-факто ділиться на дві окремі сфери:

1) дослідження політики (policy study), що ґрунтується на емпіричному вивченні конкретних суспільних проблем для розуміння й інформування щодо процесу розроблення й впровадження політики. Це сфера інтересів науковців, груп дослідження політики;

2) аналіз політики (policy analysis), як мотивована сфера, що прагне безпосередньо впливати на реальні наслідки політики шляхом проектування політики державних інституцій. Безпосередніми виконавцями аналізу політики є аналітики політики.

Схематично дисциплінарні рамки науки про [державну] політику можна зобразити так (див. схему 3).

Деякі дослідники вважають, що для України характерна проблема якості аналізу політики і, відповідно, кваліфікація аналітиків-експертів. Адже, як зазначав Н. Мак’явеллі, „саме добрі поради, хто б їх не давав, породжуються мудрістю володаря, а не мудрість володаря породжується добрими порадами” [6, с. 457].

Незалежно від конкретної проблеми, її розв’язком є порада-рекомендація або структура, що її надає. Особливо це стосується України в період трансформаційних процесів, коли приймається багато тимчасових рішень, нашвидкуруч організовуються структури та інститути для поліпшення якості інформації, рішень, оцінки результатів тощо. Все це нібито має слугувати заохоченню запровадження новинок менеджменту, державного управління, оцінювальних підходів тощо.

Схема 3

Дисциплінарні рамки науки про [державну] політику

Останнім часом українські політологи звернули увагу на аналіз політики як на важливу субдисципліну, що використовує значну кількість методів дослідження, підходів, характеристик тощо інших споріднених наук, а також завдяки таким важливим суспільним стимулам, як:

· соціально-політичний вплив з метою застосування професійного знання при вирішенні невідкладних проблем суспільного розвитку;

· виклики державної політики, що не була результатом суспільного впливу (державно-політичне рішення є відповіддю на вплив), оскільки вона є більше результатом впливу таких соціально-економічних факторів, як багатство, доходи, освіта, безробіття, ніж громадська думка чи структури політичних партій;

· системний аналіз політичного життя, що забезпечує інтелектуальні рамки розуміння цілісності процесу політики від артикуляції вимог через вироблення і впровадження політики до впливів на суспільство через зворотний зв’язок.

Зворотним боком такої уваги політологів (у недавньому минулому вони були викладачами історії КПРС або наукового комунізму) до аналізу політики є стереотип мислення й спрощене розуміння цього напряму дослідження як пропаґування чи ідеології.

При цьому слід наголосити, що аналіз політики необхідно відмежовувати від політичного пропаґування. Політичне чи ідеологічне пропаґування можна визначити як зусилля, спрямовані на формування в суспільстві певного світогляду. Пропагування зосереджує увагу на питаннях діяльності уряду з тим, щоб дістати підтримку тих або інших політичних груп, партій і громадсько-політичних об’єднань. Отже, політичне пропагування може відбуватися за шкалою від базування на досягненнях аналізу політики до повного його заперечення.

Аналіз сучасного стану політичних наук в Україні дає змогу виокремити такі напрями основної уваги політологів до дослідження політики:

1. Незалежне дослідження сфери. Прагнення осмислити специфічні сфери політики (освіта, охорона здоров’я, транспорт, зовнішня політика тощо), де переважна більшість досліджень є малотеоретичними, прикладними, базованими на ситуаційних зразках. Значна кількість праць є прикладом посилення уваги до специфічних напрямів політики, оскільки вони корисні для практиків і політичних діячів у цих сферах, а також для кристалізації інформації для індуктивного формування теорії. Доцільно згадати про такі перспективні напрями політології, як прикладна, урядова, парламентська тощо. Вони менш корисні з точки зору теорії в цілому, оскільки теоретичні ситуаційні дослідження (наприклад, встановлення порядку денного) застосовують специфічні засоби для ілюстрації й перевірки важливих аспектів процесу політики на практиці. Слід зазначити, що політологи, які досліджують державну політику, зробили вагомий вклад у розширення критеріїв оцінювання від традиційних соціальних функцій добробуту до критеріїв процесу та оцінювання ефективності участі громадян. Це проаналізовано в праці К. Вайс „Оцінювання” [1], де соціологічні, статистичні й інші методи використовуються для оцінювання державної політики. Політологи переважно зосереджують увагу на розподільчих результатах і критикують традиційні методи аналізу вигід – витрат. Важливим аспектом є інтеґрування оцінювання в характеристику процесу політики шляхом дослідження застосування/незастосування аналізу політики в реальній практиці.

2. Процес політики (докладніше див. [12, с. 307 – 365]). Політологи зосереджують увагу на процесі політики: від усвідомлення проблеми та вироблення альтернатив до впровадження політики й оцінювання її результатів і наслідків. Вадою такого підходу, з їх точки зору, є зосередження уваги на субстанціональних сферах політики, що на практиці становить ризик зосередитися лише на нетеоретичних ситуаційних дослідженнях, а оцінювальні підходи пропонують нечіткі нормативні стандарти правильної політики. Акцентування уваги на процесі політики дає можливість застосування та інтеграції нагромадженого дисциплінами знання щодо політичної поведінки за різних інституційних умов. Цей напрям є найперспективнішим і найпоширенішим серед дослідників політики.

3. Проектування політики зосереджує увагу на ефективності різних типів інструментів її впровадження. Деякі політологи прагнуть радикально відмежуватися від біхевіористської традиції дисципліни, намагаючись інтегрувати політичну філософію й поведінкові науки.

Слід зазначити, що в останні роки дослідники політичних наук стали все більше уваги звертати на безпосереднє вивчення державної політики, опис і пояснення причин та наслідків дій державних інституцій. Сучасні розвідки зорієнтовано на: опис змісту державної політики; дослідження впливу соціально-економічних та політичних факторів на зміст державної політики; вивчення ефекту впливу різних інституційних структур та політичних процесів на державну політику; оцінку очікуваних і неочікуваних суспільством наслідків державної політики. Окрім того визначено деякі сфери напруженості в розмежуванні політичних наук і аналізу державної політики.

Першою і найнепомітнішою сферою напруження є різниця у розумінні фундаментальної концепції призначення влади й політичного життя. Дослідники політики розглядають владу з точки зору інституціональних підходів (дія/бездія державних інституцій): підвищення добробуту членів суспільства та їх громадської безпеки; охорона здоров’я нації і виправлення неспроможностей ринку; коригування впливу середовища; національна оборона тощо. Такий підхід викликає незадоволення у політологів, адже викладена ще в працях Платона, Аристотеля, Дж. Лока та інших мислителів доктрина погляду на громадянство, політичну участь і діяльність розглядаються як самодостатні цілі, а не як засіб впливу на рішення політики. Загалом ця напруженість не є надто серйозною.

Дослідники політики акцентують увагу на цінності стимулів солідарності і почуття політичної дієвості, що випливає з політичної участі, навіть за умови, що вони не викликають внутрішнього інтересу в них. Політологи зважають на те, що участь людей у політичному житті пов’язана з прагненням впливати на рішення для поліпшення суспільного добробуту. Отже, обидві сторони мають дійти консенсусу щодо важливості розробки теорій процесу політики, які зосереджували б увагу на з’ясуванні міри результативності і впливу наслідків державно-політичних рішень та сумісність з уподобаннями населення. Фактично така традиція є усталеною в межах багатьох субдисциплін політології, включаючи громадську думку, законодавче представництво й адміністративні структури.

Другою сферою напруження є різниця у нормативних припущеннях, що не перешкоджають конструктивним взаємовідносинам. Дослідники політики інколи намагаються активно впливати на вибір напрямку політики, особливо у сферах спеціалізації. Політологи ставлять за мету пояснити способи функціонування середовища всередині їхніх сфер спеціалізації та використання знань і досвіду для впливу на політичну поведінку, але на практиці переважна більшість їх демонструє консультаційні здібності у виборчих кампаніях і в такий засіб прагне впливати на вдосконалення функціонування державних інституцій.

Найсерйознішою сферою напруження є сприйняття політологами дослідників політики як таких, що зробили лише скромний внесок у розвиток досить чітких, придатних до узагальнення, емпірично верифікованих теорій процесу аналізу політики. Досить часто в політологічній літературі процес вироблення політики подається лише як її ухвалення, виробників політики – лише як політиків, тобто фактично об’єднання шляхом підпорядкування. Значна кількість досліджень політики, особливо ті, що здійснюються спеціалістами субстанційних сфер, мають всі дефекти традиційних ситуаційних досліджень в державному управлінні: описова характеристика державних інституцій чи рішень з використанням лише суб’єктивних методів збирання даних і аналізу при ігноруванні теоретичних припущень, покладених в основу досліджень чи теоретичних значень результатів, оскільки існує дуже мала зацікавленість у потенційній здатності цих результатів до узагальнення.

Окрім того, ґрунтування аналізу політики на нелінійній логіці, наявність значної кількості аспектів алогічності і підходів від зворотного (із врахуванням ефекту зворотного зв’язку) ускладнює сприйняття його з позицій традиційної академічної школи українських вчених. Домінуюча парадигма процесу політики – евристичний підхід до його стадій, що не є казуальною теорією, оскільки ділить його на кілька узагальнених стадій: усвідомлення проблеми, вироблення альтернатив, встановлення порядку денного, впровадження й оцінювання, та не містить малозрозумілих припущень щодо рушійних сил розвитку цього процесу (чітке з’ясування кола бенефіціаторів і стейкхолдерів). Хоча у працях деяких дослідників політики [14] аналізуються соціально-економічні та інші умови і дійові особи безпосереднього впливу на процес та арени владної дії. Вадою такого стадійного підходу є поглиблений аналіз окремих стадій без належної уваги до процесу загалом. До того ж, значний масив емпіричних досліджень розриває теоретичний зв’язок та узгодженість між стадіями, а реальний процес політики досить часто не відповідає чіткості встановлених стадій.

Зазначимо, що чимало досліджень політики, особливо у сфері процесу політики, методологічно витончені й керуються чіткою теорією, що ґрунтується на західних підходах. Короткий огляд їх підтверджує висновок щодо некоректності критики зосередження уваги на стадійності процесу політики, яка була актуальною для Заходу в середині 1970-х років, – сьогодні ми маємо значний науково-дослідний доробок.

Жодна сфера напруженості не є серйозною перешкодою для тісної співпраці й становлення принципів взаємовідносин між політологами і дослідниками політики. Вони завжди матимуть спільний інтерес і перспективи співробітництва для кращого розуміння процесу політики як діапазону чинників взаємовпливу державно-політичних рішень і середовища аналізу в суспільстві. Взаємозацікавленість і фахова взаємодопомога сприятиме кристалізації, чистоті наукового дослідження політики.

Політологи зосереджують увагу на політиці (policy), оскільки це не означає лише широкі правила прийняття рішень, а впровадження й інші види поведінки можна розглядати з дещо іншої точки зору. Зосередження на політиці обумовлене ставкою на авторитарні рішення, як усвідомлення політики. Окрім того, у багатьох політичних дослідженнях спостерігається намагання уникнути логічної неминучості такого погляду на політику.

Причиною цього є:

· зміни в політичному процесі мають відносно невелику пізнавальну цінність у поясненні неочікуваних результатів і ще менше – непередбачуваних наслідків. Цю інформацію розглядають запізно, зважаючи на її обґрунтованість, і тому втрачається надто багато часу на дослідження неважливих складників аналізу, що й спонукає іґнорувати сутність дослідження державної політики;

· політологи зацікавлені у дослідженні політики (policy), але ця зацікавленість зосереджується переважно на парламентській політиці. Аналітики політики витрачають багато сил і енергії на дослідження рішень, що встановлюють правила і визначають структурні характеристики систем і процедури прийняття рішень. Ці питання політики є очевидними (завдяки впливу або очікуваного впливу на суспільство), і тому політологи прагнуть аналізувати (політична теорія) та мають перспективи, оскільки очікування того, що може бути, завжди є вирішальним.

Специфікою досліджень державної політики в політологічній літературі є брак теорії. Тобто намагання зосередитися на політиці (в значенні policy) фактично зупинило політологів на нереалістичній моделі „політичної діяльності” або виробництва, згідно з якою політику „складають” поетапно – як на стрічці конвеєра. Останнім часом зустрічаються дослідження, де увага акцентується на конкретних випадках, а відтак демонструється безнадійна складність, невиправданість процесу вироблення державно-політичних рішень. Загалом цим дослідженням властивий такий контекст: „Успішність напряму державної політики визначально залежить від рівня політичної підтримки”. Риторичність цього, зосередженого на неповазі, постулату безглузде. Тут уже постає питання щодо компетентності науковця, адже для державної політики важливими є загальні арґументи, що стосуються всіх питань і етапів визначення політичного курсу та застосування аналітичних методів, які дають можливість розпізнати й сформувати повторні арґументи й контраргументи — тобто визначити стилістику політичного арґумента.

Загалом можна виокремити три основні позиції (які розглядаються у комбінації) щодо терміна „політика” (policy) в контексті аналізу державної політики.

Виділимо значення терміна „політика” як реального об’єкта аналізу політики — авторитарне ранжування цінностей у суспільстві. Адже державна політика зосереджена на прийнятих державними інституціями авторитарних або санкціонованих рішеннях, тобто аналіз політики спрямований на з’ясування, що влада насправді робить (як у Т. Дая: що уряди роблять чи не роблять, чому вони це роблять і що це змінює [15] (дієвість/пасивність влади, причини цього й наслідки) та як це відрізняється від процесу прийняття рішень. Політика в цьому контексті означає результати і наслідки процесів урядування. Отже, політику в такому розумінні можна визначити як правила прийняття рішень, які використовуються владою як керівний принцип її поведінки; політика є різновидом авторитарного вербального продукту.

Другий підхід зосереджується на використанні широкого значення політики (загальних питань) і специфічного набору варіантів вибору, який здійснюється в межах цієї політики. Використання терміна „політика” у широкому значенні для опису загальних намірів влади зосереджений на виокремленні специфічного продукту, що може бути лише частково вираженим. У цьому значенні політика складається із загальної структури авторитарних правил, зважаючи, що точна межа між політикою і неполітикою – питання майже завжди дискусійне щодо конкретної ситуації. Досить часто в науковій літературі та в ЗМІ зустрічаються дихотомії: „політичне проти неполітичного”, „творче проти шаблонного”, „політика проти управління”. І це лиш підтверджує часте перенесення акцентів у темах, нагадуючи про широке вживання терміна „політика”.

Третій підхід розуміння політики ґрунтується на тому, що політична поведінка є цілеспрямованою (свідомо зорієнтованою). У цьому контексті політика розглядається як дії, спрямовані на досягнення мети. Тобто йдеться про „орієнтації політики” або „політику відповідного міністерства”. Отже, політика характеризується як спроектована програма цільових цінностей і практичних дій. Політична поведінка завжди розуміється на основі її інтересу й цільової орієнтації, а вся діяльність розглядається як спрямована на політику, що логічно охоплює сутність політики і містить поведінку, спрямовану на цей набір цілей.

Усі три підходи поєднуються в дефініції політики, яку К. Фрідріх визначив так: „Пропонований особою, групою або урядом напрям дій в межах середовища, що передбачає перешкоди та можливості, які конкретна політика має використати або подолати в прагненні досягти мети або виконати завдання чи намір... Для концепції політики суттєвим є наявність мети, завдання чи наміру” [16, с. 79]. Слід обов’язково розмежовувати поняття, конкретні рішення і дії, програму і напрям дій, що і є політикою (policy). Хоча існує і визначення політики як спеціальних дій, спрямованих на досягнення цілей або реалізацію інтересів. Політика як модель поведінки презентує не окремі, розрізнені дії, що утворюють політику, а тому вона, за необхідності, характеризується як абстракція, і її розглядають крізь призму аґреґаційних й аналітичних процедур. Такий підхід заперечує ситуаційний метод і зосереджується на стратегії дослідження й стимулювання контролінґу змінних середовища аналізу (перспективний напрям дослідження аналізу державної політики, що містить такі складники середовища, як соціальне, фізичне, економічне, політичне).

У багатьох дослідженнях доводиться, що реальне вироблення політики абсолютно не співпадає з раціональним аналізом. Перспективним напрямом дослідження є створення системи аналізу політики з оцінювання політичних продуктів і методів як творчих і цінних складників аналізу політики. Тобто – здійснювати політичний аналіз політики, адже у повсякденні, як і в управлінні, ми всі є продуктом політики. Тому на часі створення форми аналізу, яка б оцінювала політичні методи як творчий і цінний складник суспільного життя.

Суспільствознавці, які вперше знайомляться з дослідженнями з аналізу політики, вважають, що в них домінують економіка та економічні методи дослідження та економічна модель суспільства як ринку. Взаємовідносини ринку і державної політики зосереджені на конструктивності цієї парадигми. Реальний аналіз політики бере за основу модель політичної спільноти, в якій життя індивідів обумовлюється взаємозалежністю, відданістю та об’єднанням, і члени цієї спільноти обстоюють громадські інтереси як особисті.

Книгою, що відкрила нову епоху і сприяла становленню аналізу політики, є дослідження процесів прийняття рішень в організаціях, що виконують адміністративні функції (див. [10]). Особисті уподобання є специфічними засобами впливу, і в цьому контексті вплив трактується максимально широко — оскільки позитивні та нейтральні спонуки, такі, як комплекс цілей, звичок та прикладів, і є не менш важливим для визнання влади, ніж загроза фізичного чи економічного покарання. Доцільно також визначити мотиви і результат як засоби впливу на аналіз політики з точки зору конституційної інженерії (докладніше див. [11]).

Ще одним прикладом неекономічного підходу до аналізу політики є аналітичне оцінювання (докладніше див. [1]) шляхом ретельного планування і якісного вимірювання політики. Аналітичне оцінювання зосереджене не на думці фахівців-спостерігачів чи періодичних звітах виконавців, а на традиційних для соціальних наук методах досліджень, що дає змогу зробити процес оцінювання систематичним і точним, оскільки поняття оцінювання є дуже гнучким і означає здійснення значної кількості видів оцінок. Підсумовуючи, зазначимо, що методологічна база суспільних наук має в своєму арсеналі значну кількість методів і підходів, які, у поєднанні з економічними, сприяють ефективному аналізу політики.

Наступними складниками парадигми, що потребують докладнішого розгляду, є різниця між дефініціями аналіз політики та аналіз для політики, оскільки це сприяє кристалізації термінологічних понять та уникненню плутанини. Визначаючи аналіз політики мистецтвом, наукою, професією та ремеслом одночасно, зазначимо, що він перебуває на одному полюсі шкали-дихотомії, а на протилежному – аналіз для політики.

Аналіз політики