Этапы эволюции теории государственного управления

Теория государственного управления относится к числу наиболее молодых теорий управления обществом, хотя первые знания, а, следовательно, и первые работы по различным аспектам управления появились еще во времена античности и были связаны с развитием античной демократии в Древней Греции. Однако вплоть до XVIII века эти знания предопределялись государственным началом и существовало убеждение, что человек может приобрести свою подлинную сущность только в государстве, которое олицетворяет единый образ жизни и деятельности каждого человека.

По мере познания социального мира, расширения и углубления знаний о нем осуществлялся процесс дифференциации научных дисциплин. Из единой целостной системы знаний о социальных явлениях постепенно стали выделяться самостоятельные научные направления, изучающие одну из подсистем человеческого социума – политическую, экономическую, социальную, духовную и другие. К середине XVIII века естественная философия отделилась от моральной. А по мере своего развития моральные науки получили название социальных. 1880 год знаменуется годом символического рождения политологии как научной дисциплины, а дальнейшие политические исследования обозначили как самостоятельную – проблему подготовки профессиональных государственных служащих, которая становилась все более актуальной.

В то же время на практике в разных странах под влиянием разделения труда стала складываться определенная иерархическая структура учреждений и должностей в сфере государственного управления, их подчиненность. Это закреплялось в законодательстве стран и позволяло выделять и регламентировать функции, компетенцию и обязанности государственных чиновников. Появилась определенная иерархия чинов, основанная на их социальном статусе («породе») и привилегиях. Произошло также выделение чиновников низших разрядов, обслуживающих функционирование государственной машины. Для всех категорий чиновников вводилось денежное жалование, что определяло их зависимость от государственной власти. Постепенно естественным стал вопрос о численности и качественном составе чиновничества, а иерархия чинов все более основывалась на личной выслуге, знаниях и профессиональной квалификации человека. Все это предопределило необходимость формирования института государственной службы, который был впервые оформлен законодательно в США в 1883 году с принятием закона Пендлтона – «Закон о гражданской службе».

Следует отметить, что процесс формирования государственной службы протекал в течение достаточно длительного периода, а его начало в зависимости от страны имело большой разрыв во времени: в странах Западной Европы его можно отнести к XV-XVI векам, а в России, Америке – к XVIII веку. Во второй половине XIX века в большинстве стран Запада и России этот процесс был завершен и, как уже отмечалось, именно в этот период было положено начало разработке теоретических основ государственного управления.

Начало формирования и эволюция теории государственного управления теснейшим образом связаны с дифференциацией социальных и гуманитарных наук, особенно с выделением социологии, политических и экономических наук, на стыке которых и начала развиваться теория государственного управления.

Изучение становления и развития теории государственного управления как самостоятельного научного направления в современном его понимании позволяет условно выделить несколько этапов ее эволюции, которые охватывают период с конца XIX века по сегодняшний день:

I этап – конец XIX века – 1920 год;

II этап – 1920 – 1950 годы;

III этап – 1950 – 1990 годы;

IV этап – 1990 год – по настоящее время.

Первый этап развития теории государственного управления был обозначен появлением работ В. Вильсона, Ф. Гуднау, М. Вебера. Определенную роль здесь сыграло развитие инженерных наук, отдельные идеи которых были перенесены и использованы в управлении (рис. 2.1).

Уже на этом этапе в работах основоположников теории государственного управления четко просматривалась идея разграничения, различия между политиками и администраторами, овладения научными методами управления.

Второй этап характеризуется первыми самостоятельными шагами в развитии теории государственного управления. В этот период были разработаны принципы управления, выделены функции управления, были использованы достижения социологии и психологии в управлении, что позволило рассматривать коллективы, организации и учреждения как отдельные социальные системы. Объектами изучения стали человеческие отношения, поведение людей в организации, межличностные отношения и т. д. На этом этапе в теории государственного управления достаточно удачно стали использовать отдельные положения научного менеджмента.

Развитию и распространению этого нового направления в науке теории государственного управления способствовало введение курса теории административно-государственного управления в учебные программы высших учебных заведения США, а также обоснование практической значимости проводимых научных исследований по данному направлению, что не могло не отразиться на развитии теории государственного управления в других странах.

Развитие теории государственного управления в этот период нашло отражение в работах представителей различных школ науки управления – классической или административной (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси), «школы человеческих отношений» (М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мейо, У. Мэрфи).

Третий этап в развитии теории государственного управления начался в 50-е годы ХХ века и получил название периода «критической самооценки». В этот период стали разрабатываться новые подходы к государственному управлению:

· поведенческий или бихевиоральный, основанный на достижениях социальной психологии и социологии (Г. Саймон, Д. Смитцберг, В. Томпсон, Д. Истон);

· системный (Д. Истон, Г. Алмонд, Т. Парсонс), обосновывающий взаимосвязь и взаимозависимость всех элементов, подсистем и всей системы государственного управления с внешней средой, т. е. обществом, что позволяло рассматривать их как единое целое;

· ситуационный, центральной идеей которого является анализ ситуации, позволяющий выявить обстоятельства и причины, обусловившие складывающуюся конкретную ситуацию в определенный промежуток времени.

В рамках этого подхода особую значимость приобретает «ситуационное мышление», позволяющее отслеживать появление новой ситуации и лучше понять, какие приемы и методы будут в большей мере способствовать достижению поставленных целей в конкретной ситуации.

Для этого этапа также характерным стало использование в работе административных служб количественных методов при обосновании и принятии управленческих решений, повышение значимости и использования как важного элемента управления организационной культуры.

Современный этап (начиная с конца ХХ столетия) развития науки государственного управления ориентирован на проблемы стратегического управления, демократизацию и социальную направленность государственного управления, использование достижений научно-технического прогресса и положительного международного опыта в государственном управлении.

Схематично основные этапы развития государственного управления представлены на рис. 2.1.

2.2. Развитие теории государственного управления в России и Беларуси

 

Отечественная наука в области государственного управления развивалась в рамках российской управленческой науки главным образом как учение о государстве и праве. Начиная с введения Петром I знаменитого «Табеля о рангах», основное внимание было сосредоточено на решении проблемы повышения эффективности деятельности государственного аппарата. Так, М. Сперанским была разработана программа рационализации государственной службы, в которой он предлагал в качестве критериев, заложенных в «Табеле о рангах», использовать образование и профессиональные качества чиновников взамен выслуги лет.

Интересные и оригинальные идеи в отношении взаимодействия государства и общества нашли отражение в работах С. Соловьева, К. Кавелина, Б. Чичерина, В. Ключевского, П. Милюкова. Новые направления в решении организационных задач управления внесла работа А. А. Богданова «Основы организационной науки» (текстология), опережая основные идеи современных теорий систем.

На первых этапах строительства социализма в СССР была поставлена задача изучения и использования в деятельности государственного аппарата научного менеджмента. Были созданы научно-исследовательские институты и лаборатории по изучению научной организации труда и управления, но в 30-х годах эти исследования были приостановлены.

В послевоенный период государственное управление изучалось в рамках административного права, что, безусловно, не обеспечивало рассмотрение проблем, присущих государственному управлению, не давало толчка к развитию технологий государственно-управленческой деятельности.

Некоторый перелом и поворот к проблемам государственного управления наметился в 70 - 80 годы, когда весьма успешными были попытки развития теории управления на основе системного подхода. Но вывести теорию государственного управления за рамки юридических наук в этот период так и не удалось.

Это объясняется тем, что в бывшем СССР государственное управление, основанное на марксистско-ленинской идеологии, обеспечивало реализацию решений партии, которой отводилась руководящая и направляющая роль. По мнению ученых государственное управление в этот период, по сути, сводилось к формуле «команда – исполнение».

Сегодня развитие отечественной науки по данному направлению находится на стадии становления. Оно должно опираться на накопленный мировой опыт, на наиболее прогрессивные идеи современных ученых и мыслителей в области теории государственного управления. При этом государственное управление должно быть адаптированным к отечественной практике, представлено, что очень важно, в национальном лексиконе, должно раскрывать и делать понятными, доступными и действенными его прикладные технологии.

При развитии данного научного направления нельзя сбрасывать со счетов накопленный опыт государственного управления в рамках советского периода, особенно в части управления народным хозяйством. Должны быть изучены и учтены как негативные, так и позитивные аспекты командно-административного управления в отечественной практике. Здесь можно говорить о концепции определенного синтеза мировой общественной мысли в области государственного управления и отечественного опыта.

Безусловно, этому может способствовать фактическое признание в Республике Беларусь государственного управления как самостоятельного научного направления. В частности, этому может способствовать внесение государственного управления в список научных специализаций ВАКа, а также подготовка студентов по специальности «Государственное управление» в вуах.