Основы государственного управления

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

 

 

ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Под редакцией С. Н. Князева, Н. Б. Антоновой

 

 

Минск 2007

Авторы:

Антонова Н. Б. – введение, гл. 1, 2, 3, гл. 4 п.4.1; п.4.2 (в соавторстве с Т. В. Бутовой); гл. 5, 7, гл. 8 п. 8.1; гл. 11 п.11.1; п. 11.3 (в соавторстве с С. Н. Князевым);

Бутова Т. В. - гл. 4 п.4.2 (в соавторстве с Н. Б. Антоновой); гл. 8 п. 8.3 (в соавторстве с Л. М. Захаровой);

Вечер Л. С. - гл. 6 п.6.1; п. 6.4; гл. 9, гл. 12 п. 12.2; гл. 13; гл. 16 п. 16.2;

Гулякевич А. В. - гл. 12 п. 12.1; гл. 16 п.16.1 (в соавторстве с С. Н. Князевым);

Захарова Л. М. - гл. 6 п. 6.2, п. 6.3; гл. 8 п.8.2, п. 8.3 (в соавторстве с Т. В. Бутовой), п.8.4, гл. 16 п. 16.3;

Ильин М. В. - гл. 11 п. 11.2; гл. 15 п. 15.3 (в соавторстве с Князевым С. Н.);

Князев С. Н. - гл. 10, 11 п. 11.3 (в соавторстве с Н. Б. Антоновой),гл. 12 п.12.3; гл. 15 п. 15.1, 15.2, 15.3 (в соавторстве с М. В. Ильиным), гл. 16 п.16.1 (в соавторстве с А. В. Гулякевичем);

Хорошко О. Б. - гл. 4 п. 4.3, гл. 14, 17.

 

Рецензенты:

В. С. Фатеев, доктор экономических наук, профессор;

А. В. Ивановский, доктор технических наук, профессор.

 

Основы государственного управления: Учеб. пособие /Н. Б. Антонова; Л. С. Вечер, Л. М. Захарова, С. Н. Князев и др.; Под ред. С. Н. Князева, Н. Б. Антоновой. - Мн.: Академия управления при Президенте Республики Беларусь, 2007. - с. 491

 

В учебном пособии рассмотрены теория и методология государственного управления, эволюция теории государственного управления в Европе, России и Беларуси, проблемы и направления совершенствования государственного управления, построение и развитие организационной структуры государственного управления в Республике Беларусь: управленческие процессы и технологии в государственном управлении, ресурсное обеспечение и эффективность государственного управления.

Учебное пособие предназначено для студентов и слушателей управленческих специальностей, аспирантов, преподавателей вузов, работников сферы административного управления.

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ 7

РАЗДЕЛ I. ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 10

Глава 1. Понятие, сущность и характеристика государственного управления 10

1.1. Понятие и диалектика управления, современная управленческая парадигма 10

1.2. Государство и государственное управление как социальные феномены 15

1.3. Объективная необходимость, понятие и сущность государственного управления 23

1.4. Виды и уровни государственного управления 28

1.5. Государственно-административное и политическое управление 31

Контрольные вопросы и задания 36

Глава 2. Становление и развитие теории и практики государственного управления 38

2.1. Этапы эволюции теории государственного управления 38

2.2. Развитие теории государственного управления в России и Беларуси 44

2.3. Концепции государственного управления 45

2.4. Современные проблемы и направления совершенствования государственного управления 55

Контрольные вопросы и задания 61

Глава 3. Методологические основы государственного управления 62

3.1. Методология государственного управления: понятие, основные элементы, их характеристика 62

3.2. Субъекты государственного управления. Государство как субъект управления 65

3.3. Объекты государственного управления. Общественные процессы как объекты государственного управления 69

3.4. Принципы государственного управления 76

Контрольные вопросы и задания 84

Глава 4. Цели, функции и методы государственного управления 86

4.1. Цели и приоритеты государственного управления 86

4.2. Функции государственного управления 94

4.3. Методы государственного управления 100

Контрольные вопросы и задания 104

 

Глава 5. Современная система государственного управления 106

5.1. Характеристика современной системы государственного управления 106

5.2. Свобода и ответственность в государственном управлении 114

5.3. Представительство интересов в государственном управлении 117

5.4. Роль общественного мнения и СМИ в системе государственного управления 124

5.5. Прямые и обратные связи в системе государственного управления 127

Контрольные вопросы и задания 131

Глава 6. Бюрократия, коррупция и конфликты в системе государственного управления 133

6.1. Бюрократия и бюрократизм в системе государственного управления 133

6.2. Коррупция в государственном управлении и меры борьбы с ней 148

6.3. Развитие демократии – важнейшее направление преодоления негативных явлений в государственном управлении 154

6.4. Конфликты в государственном управлении и механизм их

разрешения 159

Контрольные вопросы и задания 168

РАЗДЕЛ II. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 170

Глава 7. Государственная власть и структура государственного управления 170

7.1. Ветви власти, их конституционные основы и характеристика 170

7.2. Понятие, сущность и научные подходы к построению и функционированию организационной структуры государственного управления 183

7.3. Понятие и организационная структура государственных органов, их классификация 188

Контрольные вопросы и задания 201

Глава 8. Организационная структура государственного управления в Республике Беларусь 203

8.1. Условия, принципы и этапы формирования организационной структуры государственного управления в Республике Беларусь 203

8.2. Высшие органы государственной власти органы особой компетенции в Республике Беларусь 214

8.3. Система республиканских исполнительно-распорядительных органов государственного управления 235

8.4. Органы местного управления и самоуправления 243

Контрольные вопросы и задания 254

Глава 9. Государственная служба в системе государственного управления 257

9.1. Государственная служба как публично-правовой институт 257

9.2. Правовой статус и классификация государственных служащих 267

9.3. Профессиональная культура государственных служащих 277

Контрольные вопросы и задания 285

РАЗДЕЛ III. УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ И ТЕХНОЛОГИИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ 287

Глава 10. Государственные управленческие решения и технологии государственного управления 287

10.1. Управленческие решения: понятие, характеристика, виды 287

10.2. Процесс разработки и принятия управленческого решения 295

10.3. Методы обоснования управленческих решений 305

10.4. Документальное закрепление и реализация управленческого решения 308

10.5. Лицо, принимающее решения в системе государственного управления 313

Контрольные вопросы и задания 320

Глава 11. Управленческие технологии 322

11.1. Управленческие технологии: понятие, содержание, характеристика 322

11.2. Технологии функционирования информационно-пропагандистских групп 329

11.3. «Электронное правительство» 331

Контрольные вопросы и задания 338

 

РАЗДЕЛ IV. РЕСУРСНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ 340

И ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 340

И меры борьбы с ней

Самым негативным последствием бюрократизации государственного аппарата является коррупция, масштабы которой иногда достигают таких размеров, что ставят под угрозу существование государственности. Корруп­ция – это неотъемлемый элемент и условие функционирования теневой эко­номики, она расшатывает нравственные устои общества, подрывает доверие ко всем ветвям власти.

Коррупция (от лат. coruption – подкуп, порча, упадок). В Толковом сло­варе русского языка С. И. Ожегова, Н. Ю. Шведовой дается следующее опре­деление термина «коррупция»: – это «моральное разложение должностных лиц и политиков, выраженное в незаконном обогащении, взяточничестве, хище­нии и срастании с мафиозными структурами». То есть коррупция – это не что иное, как преступная деятельность, связанная с продажностью государст­венных чиновников, получением ими лично, или через посредников матери­альных и иных благ и преимуществ, не предусмотренных законодательством. Наиболее типичными формами ее проявления являются:

· подкуп чиновников и общественно-политических деятелей;

· взяточничество за законное или незаконное предоставление благ
и льгот;

· протекционизм при выдвижении работников по признакам род­ства, землячества, приятельских отношений;

· покупка голосов избирателей на выборах и другие.

Как правило, коррупционные действия осуществляются в банковской, жилищно-коммунальной сферах, при приватизации государственной собственности, в правоохранительных орга­нах, налоговых и таможенных органах, что проявляется в предоставлении эксклюзивных прав, льгот, государственных трансфертов, расходовании бюджетных средств. Самая общая форма коррупции, с которой представите­ли малого и среднего бизнеса сталкиваются непосредственно, – это финансо­вая коррупция.

Всемирный банк выделяет две разновидности коррупции: административную, которая означает «намеренное внесение искажений в процессе исполнения законов и правил». Этот вид измеряется долей средств дохода фирм, которую они тратят на взятки. Например, по данным Всемирного бан­ка, в странах Восточной Европы фирмы ежегодно тратят в среднем 2,2 % до­хода на эти цели, в СНГ – 3,7 %, в Польше – 1,6 %, в России – 2,8 %.

Второй вид коррупции – «захват государства» (приватизация) – означает действия компаний, групп или отдельных личностей, направленные на обеспечение льготами, преимуществами отдельных фирм, отраслей путем оказания влияния на законы, указы, или иные элементы государственной по­литики.

Коррупция – явление историческое, она существует с глубокой древности и следует с сожалением констатировать, что в большей или меньшей степени в настоящее время ею поражены практически все государства мира. А в некоторых странах Востока она даже не считается чем-то противоправным и недостойным, а рассматривается как скрытая форма налога в пользу низко­оплачиваемых чиновников.

В настоящее время коррупция приобрела системный характер: она проявляется практически во всех сферах жизнедеятельности общества, а это означает, что многие ключевые решения принимаются на коррупционной основе. Особенно опасно для общества формирование коррупционных сетей – организованных групп, созданных для совместного извлечения дохода из коррупционной деятельности. Коррупционная сеть, как правило, включает три элемента:

· коммерческую или финансовую структуру, которая реализует полученные выгоды и льготы и превращает их в деньги;

· группу государственных чиновников, обеспечивающую прикрытие
при принятии решений;

· группу защиты коррупционных сетей, которую осуществляют
должностные лица правоохранительных органов.

Коррупция приводит к очень тяжелым последствиям для страны и для общества. Это проявляется:

· в снижении конкурентоспособности страны на международной арене;

· расширении теневой экономики, что приводит к прямым и косвен­ным потерям доходов государственного бюджета;

· росте цен за счет издержек, связанных «платными услугами чи­новников»;

· разрушении конкуренции, так как взятка обеспечивает предостав­ление неконкурентных преимуществ, что подрывает рыночные от­
ношения;

· моральном разложении не только государственных служащих, но и работников аппарата управления крупных корпораций;

· создании организованной преступности как устойчивом общест­венном явлении, ибо она может существовать лишь в связке с госу­дарственными органами;

· усилении социальной дифференциации общества;

· дискредитации права как основного инструмента регулирования жизни общества;

· нравственной деградации общества, проявляющейся в создании терпимого климата по отношению к ней;

· создании так называемой «манипулятивной демократии», при которой внешнее сохранение демократических институтов сопровож­дается их полной подчиненностью воле узкого круга государствен­ных чиновников и зачастую оплачивающих их.

Этот, далеко не полный перечень отрицательных последствий доказы­вает, что общество не может и не должно мириться с ее существованием. В настоящее время в Республике Беларусь борьба с коррупцией осуществляется на основе Закона «О борьбе с коррупцией», вступившего в силу 29 января 2007 года. Для определения мер по искоренению кор­рупции необходимо выявить породившие ее причины.

Прежде всего, это свойства экономического характера. К ним относят­ся разрешительная система, чрезмерная бюрократизация экономических от­ношений. То есть коррупция появляется там, где чиновники обладают пра­вом принимать решения и распоряжаться имеющимися в их распоряжении ресурсами. Возможность положительного или отрицательного решения во­проса и создает питательную почву для коррупции.

Мировой опыт свидетельствует, что при резком изменении фундамен­тальных условий жизни уровень коррупции практически всегда возрас­тает. Такая ситуация характерна для государств с переходной экономикой, когда старая система государственного контроля уже не действует, новая еще не сложилась, отсутствует отработанный механизм правовой ответственно­сти. Простор для чиновничьего произвола предоставляет множество законов непрямого действия, слабость судебной системы. В такой ситуации складывается благоприятная обстановка для незаконного обогащения без особого риска.

Способствует возникновению коррупции и неэффективная, громоздкая организационная структура государственного аппаратак; большое число чи­новников и их низкая заработная плата, явно не соответствующая квалификации и ответственности их работы; неопределенность служебных обязанно­стей и прав; отсутствие отработанного механизма отбора и карьерного роста чиновников.

Питательной почвой для коррупции является неэффективная организа­ция системы государственного управления, что приводит к дефициту ус­луг государства. А там, где дефицит – появляются очереди, которые и соз­дают основу для коррумпированных действий чиновников. Кроме того, не­прозрачность механизма принятия решений, особенно финансовых, дает воз­можность государству скрыть от общества неэффективность своей работы, создает преграды для общественного контроля.

Следует отметить не всегда эффективную работу правоохранительных органов. Это можно объяснить тем, что в них работает недостаточное коли­чество специалистов, понимающих природу коррупции. Кроме того, право­охранительная система не в состоянии справиться с этой задачей только соб­ственными силами: она должна быть приоритетной для всех звеньев аппарата управления и самих граж­дан.

Можно выделить и причины внешнего порядка. Коррупция в опреде­ленной мере является инструментом проникновения на рынок международ­ного бизнеса. В некоторых государствах выведены из-под налогообложения расходы на подкуп зарубежных чиновников. Их рас­сматривают как необходимые затраты на приобретение сырья и материалов. Наиболее уязвимыми в этом плане являются страны, находящиеся в стадии трансформации. Ослабление государства при переходе к рынку объективно усиливает как давление на него международной преступности, так и дейст­венность этого давления.

Совершенно очевидно, что для искоренения коррупции, необходимо, прежде всего, устранить причины, ее породившие. Это:

· укрепление и развитие добросовестной конкуренции, борьба не с са­мими монополиями, а лишь со злоупотреблениями с их стороны своим мо­нопольным положением;

· принятие нормативно-правовых документов, стимулирующих дело­вую и инвестиционную активность, включая совершенствование налоговой системы, существенное снижение видов деятельности, основанных на разре­шительном принципе, и переход к регистрационной системе, прежде всего, для малого и среднего бизнеса. Надо отметить, что в нашей республике опре­деленные шаги в этом направлении уже предприняты. Так, до недавнего вре­мени у нас насчитывалось 165 видов деятельности, подлежащих лицензированию, но по Декрету Президента Республики Беларусь № 17 от 14 июля 2003 года, их количество сокращено до 49;

· принятие законов о коррупции, о лоббировании; совершенствование
законодательства в части ответственности должностных лиц за сам факт нарушения закона при распоряжении государственной собственностью, бюд­жетными средствами, незаконное предоставление налоговых, таможенных или иных льгот, если этим нанесен ущерб обществу и государству;

· формирование абсолютно независимой судебной системы, особенно от органов исполнительной власти; создание механизмов исполнения судеб­ных решений, независимого контроля их качества. Важно, чтобы не только прокуратура, но и контрольно-счетные органы, депутаты, сами граждане имели право выступать с исками в защиту интересов общества и государства, в том числе о признании незаконными действий органов власти и их должно­стных лиц.

· правоохранительные органы обязаны в полном объеме использовать возможности борьбы с коррупцией, предоставляемые им действующим Уго­ловным законодательством;

· реструктуризация аппарата государственного управления с отсечени­ем ненужных звеньев. Каждый вопрос должен находиться в компетенции од­ного ведомства, но при этом не должно быть управленческого «вакуума», проблем, решение которых пущено на самотек.

В каждом, сохранившемся после реорганизации ведомстве, должны быть определены цели, функции. Необходима также формализация, упорядо­чение и упрощение документооборота. К примеру, в США эта процедура принесла годовую экономию в 2 млрд. долл.;

· адекватная заработная плата в сочетании с социальной защищенно­стью государственных служащих при жестком пресечении попыток получе­ния любых дополнительных доходов. Например, в ФРГ чиновник, уличен­ный в коррупции, теряет стабильный заработок, а также систему социаль­ных государственных гарантий: все взносы – пенсионные, страховые и дру­гие, которые государство осуществляет в различные фонды. В таких услови­ях взятка еще и экономически невыгодна.

Таким образом, искоренению коррупции будет способствовать оздо­ровление общественной жизни в целом и государственного аппарата, в част­ности.

 

И механизм их разрешения

 

Конфликтность – естественное состояние общества, источник его развития и функционирования.

Конфликты в сфере государственного управления по своей природе представляют собой одну из самых многочисленных разновидностей социально-политических конфликтов, которые возникают из-за различий интересов, соперничества и борьбы всевозможных институтов и государственных структур по поводу перераспределения и реализации публичной власти. Следовательно, объект конфликтов в сфере государственного управления – распоряжение властью, а предметно-содержательную основу образует пересечение политико-правовых, социально-экономических, организационно-административных и других аспектов.

Конфликты в сфере государственного управления представляют собой форму взаимодействия государственно-политических институтов; организаций и лиц, осуществляющих власть в рамках определенной государственной системы, но занимающих в ней различные позиции. Конфликты в сфере государственного управления следует рассматривать как сложную систему, которая изначально заключает в себе целый ряд противоречий. Однако это дает ей возможность приспосабливаться к постоянно меняющимся условиям и развиваться. Поэтому конфликты являются основой механизма адаптации государственно-административной сферы, так как, с одной стороны, они позволяют отследить существующие противоречия, а, с другой, – если умело управлять конфликтами, добиться повышения эффективности всей системы. Таким образом, конфликты в системе государственного управления могут вести к позитивным изменениям и не быть только деструктивным явлением.

· Конфликтность таится уже в самой природе государственной власти, призванной согласовывать, координировать различные интересы людей, определять четкие стратегические и тактические цели, распределять дефицитные ценности и блага. Отсюда множественность возникновения конфликтов в сфере государственного управления. Первичный источник их находится в иерархичности структуры управленческих статусов и ролей, закладывающей противоречие между властвующими (управляющими) и подвластными (управляемыми) и порождающей неравенство в распределении власти между самими субъектами управления. Вторичным источником государственно-административных конфликтов являются нечеткая организация самой структуры власти и, соответственно, нечеткое разграничение полномочий различных государственных органов и служащих. Отсутствие системы ротации кадров или их продуманного продвижения по служебной лестнице также, как и отсутствие органов арбитража или апелляции, процедуры выяснения различий во мнениях и подходах, могут порождать серьезные трения, в результате чего конфликт может разрастись. Еще один источник конфликтов – расхождение государственных служащих в определении базовых ценностей и политических идеалов, в оценке текущих событий. Как правило, они затрагивают проблемы путей реформирования общества и государства, справедливости или обоснованности принятого решения. Данные конфликты характерны для переломных и переходных эпох, когда ценностно-нормативная система еще не сложилась, и критерии оценки не имеют общепринятого характера. Серьезный источник конфликтов мы находим и в технологиях управленческой коммуникации, прежде всего – в недостатке или ошибочности информации или намеренном манипулировании ею.

На государственном уровне перераспределяются большие материальные ресурсы, отсюда возникают острейшие противоречия, закамуфлированные или же не проявленные для общественного мнения. К тому же, системе государственного управления при всей видимости структурной целостности свойственна функциональная раздробленность. Это выражается в стремлении отдельных правительственных и региональных структур к присвоению и дублированию управленческих функций других структур, в том числе и вышестоящих государственных органов; в хронической несогласованности процессов планирования и бюджетного финансирования; в постоянной конкуренции электоральных и лоббистских методов представительства массовых и групповых интересов; в оспаривании официальных полномочий центров принятия решений неформальными и теневыми структурами и т. д. Специалисты по государственному управлению выделяют различные виды конфликтов и механизмы их разрешения:

1. Конфликты между политическими и государственно-административными структурами и субъектами (групповыми и индивидуальными) управления. Они проявляются чаще всего в условиях переходного периода, когда государственная власть подвергается мощному давлению со стороны оппозиционных сил или отдельных государственных структур. Наиболее острые формы конфликт принимает тогда, когда отдельные ведомства пытаются встать на позиции, противоречащие политическому курсу правящего режима (или, если взять усложненный вариант, когда одни ведомства поддерживают линию законодательных органов вопреки позиции президента, а другие – наоборот). Если «мятежные» ведомства поддерживает оппозиция или же конфликт имеет место накануне очередных выборов, то спор двух уровней государственной власти способен перерасти в открытое политическое противоборство, следствием которого может стать падение существующего режима. Как правило, подобные конфликты быстро гасятся политическими структурами с помощью рычагов вертикального давления и неразрывно связанных с ними механизмов персональной ответственности государственных чиновников путем реорганизации административной структуры и кадровых назначений.

2. Конфликты между государственно-административными структурами и организациями государственного и частного секторов. В конфликтах между государственными органами и предприятиями главным источником противоречий являются взаимоисключающие стремления сторон: государство пытается усилить (или ослабить) свой контроль, а государственные предприятия – освободиться от чрезмерной опеки со стороны министерств и ведомств(или наоборот – стремятся к защите со стороны государства). Чаще всего подобные конфликты вызываются стратегическими макроэкономическими действиями государства (либерально-монетарного или мобилизационного характера) или активностью определенных групп интересов. Развитие и урегулирование данных конфликтов имеют, как правило, преимущественно институализированный характер.

Сложнее отношения между государством и частным сектором. Причинами конфликтов здесь могут стать как неполное исполнение государством своих обязанностей (создание, например, четкой правовой базы и соответствующего надзора), монополизм на рынке определенных услуг, коррумпированность государственных чиновников, разрешительный характер учреждения частных структур и пр., так и неразвитость и неорганизованность субъектов частного сектора, не способных отстоять свои интересы в споре с государственными органами.

Урегулирование конфликтов подобного рода зависит от совершенствования стиля деятельности государственных институтов в рыночных условиях и роста организованности частного сектора (образования различного рода союзов и партий, активного влияния на законотворческий процесс, развития навыков использования судебных инстанций, формирования определенного общественного климата), с одной стороны, а с другой – от возможностей создания различного рода коалиций между частными и государственными сегментами общества для решения конкретных экономических, правовых и социальных задач.

3. Конфликты между государственными органами и другими организационно оформленными звеньями управления проистекают из такой практики управления, как «секторизация», которая означает, что различные ведомства имеют склонность формировать автономные программы своей деятельности, не всегда совпадающие с общегосударственными программами. В западных странах выработке того или иного государственного решения предшествуют длительные, многоступенчатые переговоры с близкими ведомствами, затем со «своими» группами по интересам, политическими субъектами – партиями, фракциями парламента и т. п. Отсюда и такая характерная для Запада черта, как лоббизм, когда правительство ведет переговоры с устоявшимися, оформленными группами интересов. Эти переговоры ведутся как на основе писаных законов, регулирующих характер взаимоотношений различных субъектов при выработке, принятии и реализации решений, так и в соответствии с исторически сложившимися традициями, общепринятыми «правилами игры», как, скажем, это имеет место в Англии, где действует так называемая прецедентная система права.

Во избежание подобных конфликтов необходимо не только доводить до сведения общественности информацию о тех или иных решениях правительства, отдельных министерств, но и давать информацию о выгоде такого решения для страны в целом, и т. п.

4. Конфликты между государственными органами центрального, регионального и местного уровней относятся, как правило, к области нормативно-юридических конфликтов компетенционного характера. Причина их – неточные, неопределенные нормативные характеристики прав, обязанностей, ответственности и взаимоотношений между органами государственной власти и местным самоуправлением. Обострению противоречий между ними способствует отсутствие актуальных законов, необходимых для регулирования конфликтов и разрешения проблемных ситуаций. Другая причина конфликтов компетенционного характера – в устойчивости плохой традиции «выходить» за пределы статуса органа. В силу неосведомленности, а нередко намеренно государственные органы вторгаются в сферу действия других, мешают им действовать целеустремленно и слаженно и берут на себя выполнение не свойственных им функций. Противостояние государственных органов влечет за собой конфликты между органами государств и населением, между центром и регионами, регионами и местными властями. Управление в итоге рассогласовывается, его эффективность падает.

Механизм разрешения этих конфликтов связан с более точной и предметной регламентацией компетенции органов государства, а разногласия между органами государственной власти разрешаются с помощью согласительных процедур, используемых президентом.

5. Внутриорганизационные конфликты в государственных учреждениях по своей природе мало чем отличаются от аналогичных конфликтов в организациях частного сектора. Выделим главное. Для административно-государственных организаций характерно строгое разделение обязанностей в соответствии с правилами и нормами, закрепляющими определенную иерархию власти. Благодаря этому деятельность организации становится скоординированной и предсказуемой. Наличие структурных нормативных правил гасит и ослабляет возникающее напряжение. Большинство конфликтов в административных организациях носит рациональный характер. Поскольку каждое подразделение создается под какую-то цель, часто цели и задачи подразделений могут оказываться противоположными или конкурирующими, поскольку объективное противостояние целей может привести к так называемым позиционным конфликтам. Это конфликты между различными подразделениями, которые, в свою очередь, делятся на конфликты между представителями администрации и специалистами за усиление влияния в организации; конфликты между непосредственно конкурирующими подразделениями за большее влияние на руководство, повышение своего статуса и веса. И, наконец, конфликты по поводу средств и методов руководства. Часто неоправданная жесткость, недоверие, неуважение к членам группы могут спровоцировать враждебность и конфликтное столкновение. Урегулирование административно-организационных конфликтов особо не отличается от методик урегулирования организационных конфликтов вообще. Следует особо отметить метод рационализации системы норм и правовых механизмов, улучшающих работу организации и снимающих «очаги» напряжения нормативно-институционального характера. Особую роль здесь играют политические и культурные особенности стран. Так, американская бюрократия принимает решение после совместного обсуждения с заинтересованными сторонами, а французские чиновники предпочитают передавать вопрос на рассмотрение арбитра, настаивая на беспристрастности обсуждения проблемы.

И все же более распространенными и характерными для государственных организаций являются конфликты, обусловленные различиями в восприятии служащими сложившихся в той или иной организации профессиональных кодексов, культурных норм, писаных и неписаных правил, традиций, обычаев, ритуалов и пр.

6. Конфликты между государством и населением (проблема легитимности). Если государственная власть не отвечает интересам народа, не обеспечивает эффективность управления, то она теряет авторитет у населения. Падение авторитета власти, ее престижа, утрата общественного доверия - это острые сигналы конфликта между властью и обществом. Наиболее характерный конфликт — гражданское неповиновение, массовые протесты, выступления, демонстрации, пикетирование, забастовки. Еще опаснее создание альтернативных структур власти, незаконное наделение теми или иными правами общественных объединений, съездов, национальных конгрессов, формирование вооруженных отрядов. Все эти действия свидетельствуют о недоверии официальным властям и стремлении решать дела по собственному усмотрению. В этой связи резко обостряется проблема легитимности(т. е. правомочности власти) в ее теоретическом и прикладном аспектах.

7. Конфликт между чиновниками и гражданами. Государство реализует свои функции через государственную службу. Обеспечивая результативность органов государственной власти, содействуя реализации законов, защищая права и законные интересы граждан и тем самым связывая общество и государство, государственная служба призвана отвечать за прочность и стабильность государственной жизни, реализацию на деле демократической сущности государства, поддержание жизнедеятельности и устойчивости общества в целом. Но, когда государственные чиновники подменяют служение общенациональным интересам своими корпоративными интересами, мы получаем один из самых значительных видов конфликтов в системе государственного управления — конфликт между гражданами и государственными служащими, поскольку нарушается система обратных связей между обществом и государством.

Главный источник данного вида конфликтов заключается в объективно существующем и постоянно воспроизводящемся противоречии между плюрализмом политической сферы общества и целостностью (единством, суверенностью) государственной власти. Если бы удалось грамотно контролировать его и регулировать наиболее взрывоопасные участки взаимоотношений, возможно, удалось бы сделать более привлекательным имидж власти и значительно укрепить ее.

Поиску путей урегулирования конфликтов в государственно-административной сфере всегда придавалось особое значение, поскольку государство является символом стабильности и гарантом порядка. И этот поиск всегда находился в рамках универсальных стратегий компромисса и сотрудничества. В последнее время в государственном управлении значительные усилия направлены на технологии контроля и предупреждения конфликтов, когда упор делается на превентивные меры, связанные с выявлением конфликтогенных факторов, их анализом и попытками не допустить развития конфликтной ситуации до открытого противостояния.

При анализе способов урегулирования государственно-административных конфликтов следует помнить, что институциональной, юридической процедуре отводится решающее значение. Так, конфликты между ветвями власти должны всегда разрешаться легитимными, конституционными средствами. Ведь именно Конституция описывает с достаточной полнотой компетенцию каждой из властей и тем самым представляет собой базу для разделения их функций. Что касается техники предупреждения и разрешения конфликтов между властями, то она включает систематические переговоры между главами и представителями соответствующих органов и ведомств (президентом и парламентом, министрами и депутатами и т. д.), обмен документами, работу согласительных комиссий и т. п.

Разрешение нормативно-юридических конфликтов компетенционного характера происходит путем согласования правовых актов. Согласование правовых актов возможно в различных формах, основными из которых являются отмена одного или обоих конкурирующих актов, признание акта недействительным, внесение в него поправок или дополнений, издание нового акта.

В урегулировании внутриорганизационных конфликтов в государственных учреждениях преобладающим должен быть метод рационализации.

Помимо общих принципов и методик разрешения социальных конфликтов должны существовать структуры, обеспечивающие государственное управление ими.

Особую роль при урегулировании конфликтов в сфере государственного управления должен играть Конституционный суд. Его можно отнести к числу тех механизмов «сдержек и противовесов», которые поддерживают баланс трех ветвей власти и играют важную роль в сохранении и укреплении принципов демократического правового государства. Он выполняет важную предупредительную, сдерживающую функцию в разрешении государственно-правовых конфликтов.

В целом, конфликты в государственно-административной сфере играют чрезвычайно важную роль. Они сигнализируют власти и обществу о существующих противоречиях, требующих своего разрешения, о несовпадении позиций граждан, о существующих разногласиях; заставляют власти пересматривать свои цели, решения, курс в целом; стимулируют действия, способные поставить ситуацию под контроль, преодолеть определенное возбуждение и трудности в управленческом процессе. Они также способствуют поиску